國際先進自貿區區港一體化模式借鑒

文/趙曉雷 鄧濤濤 劉江華 編輯/孫艷芳

新加坡自由貿易區、迪拜自由貿易區和美國西雅圖港對外貿易區的區港一體化模式，為中國探索建設自由貿易港提供了可資借鑒的經驗。

黨的十九大報告提出，賦予自由貿易試驗區更大的改革自主權，探索建設自由貿易港。國務院在今年3月發布的《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》中也明確提出，要設立自由貿易港區，對標國際最高水平，實施更高標準的貿易監管制度。而在如何建設國際高水準的自由貿易港區方面，國際先進的自由貿易區區港一體化模式或許能為我們提供可資借鑒的經驗。

新加坡自由貿易區

概況

1969年9月，新加坡頒布了“自由貿易區法令”，并在裕廊工業區的裕廊碼頭，劃定了第一個自由貿易區。1996年9月，新加坡政府正式在新加坡樟宜國際機場設置自由貿易區（Changyi FTZ）。到目前為止，新加坡境內的自由貿易區共有7個。其中，坐落于樟宜機場的自由貿易區主要負責空運貨物，而其余6個自由貿易區均負責海運貨物。

管理體制

從宏觀層面來看，自貿區宏觀層面的管理機構為新加坡財政部。新加坡財政部根據地區發展來判斷是否需要設立自貿區，并對自貿區的名稱、區域范圍、主要功能、征稅和非征稅對象、獎勵條件等進行規定。自貿區主管機構或經營機構由財政部授權設立，履行開發和經營管理的職責。

在自貿區的管理方面，新加坡采用了整個政府跨部門合作的方式，且自貿區的行政管理和開發經營職能分開。具體而言，就是采取海關、民航局、港務局（咨詢管理委員會）監管，專業公司運營的管理模式。新加坡經濟發展局、民航局和海關等監管部門通力合作，保障園區的招商、授權和服務，專業公司則負責園區具體的運營業務。以樟宜機場自貿區為例，其區內的開發建設和經營管理工作均由樟宜機場集團負責。而作為管理機場自由貿易園區的企業機構，樟宜機場集團需向兩個機構匯報,一個是交通部,一個是貿工部。

監管制度

貿易方面，除極少數商品外，幾乎完全沒有限制。

新加坡海關在自貿區內所設的海關檢查站是24小時全天候工作，以配合自貿區的24小時運作。在新加坡自貿區，通關手續和程序都非常簡單便捷，區內卸貨以及貨物區間流轉也非常快捷。區內貨物的卸貨時間約為4—6個小時，大型快遞公司貨物從卸貨到運出自由貿易區所需的時間，大約1個小時。貨物可以在同一自由貿易區內自由轉運；但如果要從一個自由貿易區運到另外一個自由貿易區，則需要在海關的監管控制下進行。

新加坡一直以來非常重視信息化建設在貿易、投資便利化中的作用，并很早就采用了高度整合的信息統一監管系統。1986年，開始開發電子數據交換系統（EDI）；1989年，推出貿易管理電子平臺貿易網（Trade Net）。通過“一站式”網絡通關系統的貿易網絡，可連接海關、檢驗檢疫、稅務、軍控、安全、經濟發展局、企業發展局、農糧局等35個政府部門，且全天候24小時運行。與進出口（包括轉口）貿易有關的申請、申報、審核、許可、管制等全部監管流程，均通過該系統進行。由于貿易網絡系統連接了與進出口有關的各個部門，因而使進出口審批、檢驗檢疫及通關查驗等環節，可以在一個統一的平臺上準確高效地完成。

區港一體化運作

新加坡自貿區還建立了高等級的港區建設一體化運營平臺。以樟宜機場自貿區為例，由機場、投資者、專業運營者、物流信息企業、航空公司、快遞公司等企業共同建立具有交互模式的空港建設運營平臺。通過一體化運營平臺，可以同時實現向前整合投資、向后整合經營和水平整合管理。

新加坡自貿區通過出臺法律政策，對自貿區的運行機制提供法制保障。在自貿區開發管理中，行政管理和開發經營職能分開。政府主要負責招商以及規劃，具體開發職能則由自貿區主管機構負責。早在自貿區設立之初，新加坡就通過了《自貿區法案》，對自貿區的定位、功能、管理體制、運作模式、優惠政策等進行了全面的規定。《自貿區法案》由最高立法機關制定，有助于保障自貿園區各項政策的穩定性，保障投資者的合法權益。

制度啟示

新加坡的信息化一站式電子通關系統值得借鑒。自貿區管理機構的設置必須以效率為核心，堅持層次少和權力集中的原則，盡量簡化行政手續，設立高效集中統一的管理機構。而信息化一站式電子通關系統，不僅能滿足上述需求，還可以提高監管效率，降低交易成本，促使自由貿易區內各種經濟活動加快進程、縮短周期、減少失誤、提高服務效率。新加坡自貿區通過全程計算機控制，將原來妨礙貿易活動的繁雜的海關手續降低到最低限度，使貿易便利化程度大幅提高。此外，由于區內企業與海關計算機實現了聯網，還可以方便地每天或定期向海關報送業務情況，以備海關抽查。

迪拜自由貿易區

概況

迪拜有8個較活躍的自由貿易區，包括杰貝·阿里自由貿易區（Jebel Ali Free Zone）、迪拜機場自貿區（Dubai Airport Free Zone）、迪拜網絡城（Dubai Internet City）、迪拜媒體城（Dubai Media City）、迪拜珠寶城（Dubai Gold and Diamond Park）、迪拜汽車城（Dubai Cars and Automotive Zone）、迪拜知識村（Dubai Knowledge Village）和迪拜五金城（D u b a i M e t a l&Commodities Zone）。其中1985年設立的杰貝·阿里自貿區是阿聯酋最大的自貿區，也是中東地區最大的自貿區，處于世界第三大港口——杰貝·阿里港和建設中的最大機場——阿勒·馬克圖姆國際機場之間，地理位置優越。其對迪拜GDP的貢獻度超過了30%。該自貿區有企業7300余家，其中有100多家是世界500強企業。

從自貿區的類型上看，迪拜的自由貿易區屬于“貿工結合，以貿為主”的類型，自由貿易區不僅具備自由貿易的功能，還有很多境外加工制造企業入駐。以下以杰貝·阿里自貿區為例進行說明。

管理體制

自貿區采用的是政企合一的運營管理體制。杰貝·阿里自貿區管理局是由港口、海關和自由區組成的聯合體，作為政府性質的服務機構，負責自貿區的招商、服務和管理工作。管理局可以直接向投資者頒發營業執照，提供行政管理、工程、能源供應和投資咨詢等多種服務。

迪拜相關政府部門負責自貿區的基礎設施建設（包括交通、通訊和高速數據傳輸）、區內空地出讓，向投資者出租建成的辦公室、廠房和倉庫等。

監管制度

阿聯酋執行自由經濟政策，無外匯管制。

在自貿區內完全免稅，包括個人所得稅、公司增值稅、營業稅等一系列的稅收完全減免。自貿區管理局根據投資者業務活動的性質，對企業客戶發放4種類型執照：貿易執照、工業執照、服務執照、國有工業執照。

為促進貿易便利化，迪拜自貿區推行一站式統一管理。港口內對海關、銀行、郵電、交通運輸、安全等相關行政服務部門實行統一管理、統一辦公，取消了平行多頭機構。在這里辦理審批進出口手續、簽證等，可在24小時內辦妥；辦理投資審批手續的時間是7天。

區港一體化的運作

自貿區為企業提供多位一體的服務方式。自貿區內開辟了工業區，允許各種類型的企業在工業區內進行運作。自貿區建有綜合辦公大樓，是集酒店、辦公中心和會議中心多位一體的服務中心，可以滿足企業不同的需求，包括營業執照更新、簽證的申請，以及包括海關、醫院、電信、郵局、交通、水電等一系列的服務申請，都能在自貿區一站式實現。

杰貝·阿里港是世界最具效率的港口之一，港口周圍還有國內最大的迪拜國際機場，以及未來世界最大的機場——阿勒·馬克圖姆機場。海港與機場之間建設有連接港口、自由區、物流城、機場的全封閉物流走廊。這條通道的成員包含了杰貝·阿里自貿區、迪拜世界港口公司和迪拜中央國際機場。三者無論在體量還是影響力方面，都具有舉足輕重的地位。

制度啟示

杰貝·阿里自貿區簡單透明的法規和高效快速的行政能力值得借鑒。該自貿區一直注重建立長期的客戶關系，為客戶提供一站式的高效服務。早期服務包括提供未來發展和投資的建議，協助客戶挑選理想的投資場所，以及確定運營必備的設施等；企業入駐后，則會幫助企業在本地和國際市場上獲得合資機會或共同的商業機會。

管理體制方面，杰貝·阿里自貿區管理局可以直接向投資者頒發營業執照，同時提供行政管理、工程、能源供應和投資咨詢等多種服務。管理局還定期為園區企業組織商務配對活動，為入駐的企業創造更多的商業機會。

美國西雅圖港對外貿易區

概況

西雅圖港對外貿易區占地面積約為5.7平方公里，是一個保稅倉儲物流型對外貿易區。西雅圖港對外貿易區包括西雅圖港（Port of Seattle）和西雅圖-塔科馬國際機場（Seattle-Tacoma International Airport）等五個站點。西雅圖港位于美國西北部華盛頓州的太平洋沿岸，是美國距離遠東也是亞洲最近的一個港口，同時是美國的第二大集裝箱港。西雅圖港與兩條橫跨北美大陸的鐵路線相連，是美國本土通向亞太國家和阿拉斯加的門戶，地理位置十分優越。西雅圖-塔科馬國際機場是美國西岸（不包括阿拉斯加州）的第三大國際貨運機場，也是華盛頓最主要的國際空運中心之一；西雅圖港則是華盛頓州最大的港口、全美第八大港口、北美第十大港口。西雅圖港對外貿易區設有5個部：航空部、海港部、不動產部、資產發展部、公司管理和技術服務部。

管理體制

美國西雅圖港對外貿易區由隸屬于華盛頓商業署的國際貿易部的西雅圖港委員會負責管理。

監管制度

美國西雅圖港對外貿易區監管政策包括統籌性的管理政策和管理經營政策兩個部分。統籌性的管理政策由美國對外貿易區的最高行政管理機構——對外貿易區委員會制定，主要包括對外貿易區的宏觀決策、調控、監督和協調等相關政策；美國海關總署主要配合對外貿易區委員會行使海關管轄權，對進出貨物和人員活動進行監督管理；同時引進民間性組織——美國對外貿易區協會——參與監管協調，對監管工作中遇到的共性問題進行討論與協商，并與相關政府管理部門一起共同解決。對外貿易區管理經營政策主要由經過對外貿易區委員會授權的法人團體或私人公司制定。

在稅收方面，除了西雅圖港對外貿易區委員會規定的對外貿易區優惠稅率以外，還可以享受到很多稅收減免政策。比如，貨物進入西雅圖港對外貿易區后，關稅、聯邦稅以及港口維持稅可以延遲到商品進入美國國內市場時繳納；如果貨物從西雅圖港對外貿易區進口后再出口（即轉口貿易），則可獲得關稅豁免；進口貨物在區內進行儲存、裝配、維修、加工和重包裝等，可以享受州或地方從價稅的豁免；貨物到港時如果還未獲得配額，可以暫存在區內，待到下一個配額開放時，海關即予以放行。

區港一體化運作

入駐西雅圖港對外貿易區的企業，可以向華盛頓州商務署提交參與可選址框架項目的申請；申請成功后，可以以指定的西雅圖港對外貿易區地點為基礎，在整個華盛頓州的對外貿易區內進行各項活動。這樣就實現了在西雅圖港和整個華盛頓州對外貿易區的一體化運作。可選址框架項目主要針對包括從事進出口業務的企業、倉儲管理和運營的企業、制造商、第三方物流公司以及貨物配送設施提供商等。西雅圖港對外貿易區可以為華盛頓州的對外貿易區的企業提供高效便捷的倉儲、物流服務。傳統的運輸方式必須經過海關的審核才能進入倉庫，但是西雅圖港對外貿易區的企業可以直接將集裝箱從西雅圖海港碼頭卸貨、裝載并運往倉庫，從而節省了大量的時間成本。

制度啟示

美國西雅圖港對外貿易區在港區的管理制度設計上，靈活地將政府的行政監督管理與市場運行力量有機地融合到一起。由美國對外貿易區委員會和海關等政府機構主導港區的“宏觀管理”，制定相關的管理政策，并創造性地在港區宏觀管理機構中引進了民間行業組織的力量。這使得其制定的相關政策更能切合實際需要，更好地為港區的運行和發展掌控方向。港區內部管理政策實行由港區內經過授權入駐的企業自行制定，從而有效運用了市場的力量來促進港區內部的自由運行，最大限度地發揮出自由貿易港區對經濟發展的促進作用。

借鑒西雅圖對外貿易區的經驗，建議我國增加設立由國家商務部牽頭的“一站式”全國自由貿易港區管理委員會，組成一個包含發展改革委、財政部、國土資源部、交通運輸部、稅務總局、工商總局、質檢總局、外匯管理局、海關總署、檢驗檢疫、邊防、邊檢等部門人員在內的專門性獨立管理機構，主要負責制定自由貿易港區發展戰略與空間布局規劃，協調解決中央和地方在自由貿易港區發展中遇到的實際問題。與此同時，在自由貿易港區內可嘗試借鑒美國充分發揮市場力量的經驗，采用市場化手段，充分調動區內企業的主觀能動性，通過政府授權給符合資質的相關企業，由其自行組織設立一個獨立的民間組織，來行使經營和管理自由貿易港區的專屬權，依法嚴格監督自由貿易港區內的運行，保障經營人和使用人在法律規范框架下進行公平競爭和規范經營。