財政扶持企業發展資金支出基金化改革研究

◎文/阮班會

財政扶持企業發展資金支出基金化改革研究

◎文/阮班會

根據各種政策，財政扶持企業發展資金支出是財政支出的重要內容。這些支出都是無償性支出。這部分支出可以改革為股權投資基金投資給企業，并獲得企業相應的股權，然后在市場中轉讓這些股權，回收財政的這部分支出資金，使財政扶持企業發展的資金可以循環利用，提高財政資金使用效率。

財政扶持；基金化改革；股權投資基金

由于扶持某些產業發展、招商引資、支持創新創業、支持科技企業發展等政策需要，財政對企業的扶持和補貼性支出逐漸增加。為了提高這部分財政支出的效率和公平性，可以創新支出形式，以股權投資基金的形式入資企業獲取企業部分股權。股權通過股權交易市場退出變現，財政扶持資金可以循環使用。這樣，財政可以扶持更多的企業發展，更好地實現政策目標，也能讓更多的企業得到發展所需要的資金，同時，避免了公共財政資金無償地劃給企業造成不公平的市場競爭，還有利于對財政扶持資金使用的后續監督管理。

一、天津市財政扶持企業發展支出基本情況

（一）當前天津市財政扶持企業發展支出的范圍和規模

1．科技型小巨人企業扶持情況?！笆濉逼陂g，市財政每年將籌集資金15億元，五年合計75億元。其中：每年安排6億元，支持天使、創投、產業并購、擔保等基金設立；每年安排5億元，支持企業能力建設；每年安排4億元，獎勵企業創新發展。每年非股權投資基金形式支出9億元。

2．對融資租賃行業的扶持情況。為深入貫徹落實《中國制造2025》，推動企業通過融資租賃方式加快設備升級步伐，降低企業融資成本，天津市財政局會同市工信委等部門擬定了 《支持企業通過融資租賃加快裝備改造升級實施方案及配套文件》（津政辦發〔2016〕14 號），并由市政府印發實施。2016年至2017年，市財政籌集30億元資金，對有需求的科技型企業、中小企業和科研院所通過融資租賃購置的先進研發生產設備，經認定后給予融資租賃補貼，補貼標準為融資租賃額綜合費率中的5個百分點。截至2016年年底，第一批融資租賃項目評審工作已完成，共確定支持企業28家，項目總投資13.6億元，其中融資租賃合同金額4.9億元，計劃安排補助資金0.3億元，首期補助259萬元已撥付到位。每年扶持資金不確定，但不會低于3000萬元。

3．扶持眾創空間支出情況。為貫徹落實市政府《關于發展眾創空間推進大眾創新創業的政策措施》（津政發〔2015〕9 號），天津市財政局會同市科委、市教委印發了《天津市發展眾創空間補助資金管理暫行辦法》（津財建一〔2015〕13 號）、《天津市眾創空間種子引導基金管理暫行辦法》（津財建一〔2015〕12號），對經認定的眾創空間，由市和區縣財政按照場地面積分檔給予100至500萬元開辦費用補助，同時按30%比例參股設立不少于300萬元的種子基金，主要用于對眾創空間內的初創項目給予借款，以及收購創業者的創新產品。截至2016年年底，市財政對62個具備撥款條件的眾創空間，累計撥付補助資金1.55億元、眾創空間種子引導基金0.3億元。

4．支持企業上市融資支出情況。根據《天津市人民政府辦公廳轉發市金融局等八部門關于支持我市企業上市融資加快發展有關政策的通知》（津政辦發〔2015〕39號）相關要求，天津市財政局會同市金融局重新修訂印發了《天津市支持企業上市專項資金管理暫行辦法》（津財建一〔2015〕26號）， 進一步加大對企業改制、掛牌、上市支持力度，擴大政策支持范圍。截至2016年年底，市財政共撥付支持企業上市專項資金6500萬元，支持相關企業94家。

5．民營經濟發展支出情況。按照市委、市政府部署，2014年，天津市財政局印發了《貫徹落實〈中共天津市委天津市人民政府關于進一步加快我市民營經濟發展的意見〉的實施細則》（津財企〔2014〕3號），主要內容包括：一是將中小企業發展專項資金規模由每年5000萬元增加至1億元；二是通過財政資金獎勵方式，鼓勵民營企業實施品牌戰略、做大做強；三是支持民營企業引入高端人才及研發機構建設；四是落實民營企業稅費減免政策；五是加快民營中小企業公共服務平臺等載體建設。截至2016年年底，市財政累計撥付中小企業發展專項資金2.6億元，支持民營中小企業258家、工業園區12個、載體和服務機構110個，培訓相關人員超2萬人次。

6．萬企轉型升級支出情況。按照《天津市萬企轉型升級行動計劃（2014—2016）》（津政發〔2014〕2 號）要求，2014—2016年，市財政每年投入3億元，三年共計9億元，通過實施產業轉型、改造提升、產品研發等政策措施，引導和支持1.2萬家中小企業轉型升級。截至2016年年底，市財政累計撥付補助資金8.16億元，帶動全市1.4萬家企業實現轉型升級。

7．支持外貿企業支出情況。為貫徹落實國務院、市政府促進外貿穩定增長的意見精神，擴大天津市進出口規模，支持外經貿穩定增長，市財政積極貫徹落實市政府促進外貿穩定增長十項措施，制定印發支持企業出口退稅賬戶質押融資、對外投資合作、境外產業園區建設等具體措施，降低企業營運成本。提高企業開拓新興市場、投保短期出口信用保險等項目支持比例，鼓勵企業大力開展對外貿易活動。一是支持企業開拓國際市場。支持4300戶企業投保短期出口信用保險、進行貿易融資、擴大先進技術裝備及資源性產品進口、承接國際服務外包業務和技術出口，鼓勵企業在境外參加展覽會以及開展資質認證、商標注冊、專利申請和投（議）標等提升國際化經營能力活動。2015年安排補助資金2.6億元。二是促進外貿轉型升級。2015年安排補助資金13755萬元用于鼓勵區縣調整外貿結構，擴大出口規模，完善外貿公共服務設施，培養新的外貿增長點。支持濱海新區開展平行進口汽車試點工作，安排補助資金2000萬元，鞏固和擴大本市汽車進口規模。發展跨境電子商務，整合跨境電子商務信息資源，安排補助資金2260萬元，支持天津跨境電子商務信息化綜合服務平臺建設。三是支持企業加快“走出去”步伐。2015年安排補助資金2967萬元，資金用于支持企業開展境外投資、對外承包工程和勞務合作等業務，安排補助資金3841萬元用于支持蘇伊士經貿合作區建設和企業入駐合作區，幫助企業適應經濟全球化新形勢，促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合，推動全市外經貿持續健康發展和產業轉型升級。

8．支持現代服務業企業支出情況。貫徹落實《中共天津市委天津市人民政府關于加快現代服務業發展的若干意見》（津黨發〔2014〕8 號），促進天津加快形成與現代化大都市相適應的服務經濟體系，加快推進濱海新區現代服務業綜合試點項目實施，大力發展旅游產業，支持服務業重點項目建設，支持企業向服務業轉型升級，推動天津市現代服務業加快發展。一是推進濱海新區現代服務業綜合試點工作。加快實施現代物流業、科技服務業和動漫創意產業等試點項目建設，先后確定兩批試點項目共48個，項目投資總額129.2億元，安排中央財政現代服務業綜合試點 （區域試點）補助資金3.9億元，濱海新區等額安排配套資金3.9億元。二是加快發展旅游業。為加強和規范天津市旅游發展基金管理，提高資金使用效益，促進天津市旅游業發展，配合市旅游局制定《2015年度旅游節慶活動和旅游業重點支持項目申報指南》。為促進天津市旅游業發展，2015年安排旅游發展基金11852.5萬元，用于支持宣傳天津市旅游產品，打造品牌節慶活動和完善旅游公共服務和交通設施等，豐富“天天樂道、津津有味”的旅游品牌內涵，提升旅游服務質量，進一步提升天津旅游品牌影響力。三是推進電子商務與物流快遞協同發展試點工作。重點加強網絡骨干節點建設和末端基礎設施建設，支持建設電子商務與物流快遞服務信息對接公益性服務平臺，支持配送車輛的更新改造。構建快遞物流服務體系，支持建設3個覆蓋空港、海港、陸港的快遞物流園區，5個覆蓋重要干線快遞運輸節點的“倉配一體化”的公共及專業快件處理中心項目，98個覆蓋農村、社區、校園的末端綜合服務網點，461組覆蓋高檔社區、寫字樓、政府機關的全自動智能快遞包裹箱，448輛末端配送車輛更新升級。四是支持服務業重點項目。發揮服務業專項資金等財政資金引導作用，推動一批公共服務平臺和服務業項目建設，促進產業結構調整升級。培育大數據、互聯網金融、第三方物流、檢驗檢測、文化創意等新增長點，推動生產性服務業集聚發展。2015年安排補助資金11747萬元，支持重點項目41個。

9．全面貫徹落實《天津市萬企轉型升級行動計劃（2014—2016 年）》， 天津市財政局會同市發展改革委推動萬企轉型工作順利開展。安排資金340萬元，用于支持17家企業向現代服務業轉型升級。

10．重大技術裝備創新應用。如2015年，財政部、工信部、中國保監會印發《關于開展首臺（套）重大技術裝備保險補償機制試點工作的通知》（財建 〔2015〕19 號），按照政府引導、市場化運作的原則，對經國家認定的首臺（套）重大技術裝備，由保險公司提供定制化綜合險，承保質量風險和責任風險，中央財政給予保費補貼。經天津市財政局會同市工信委積極申報，天津市中重科技工程有限公司特大型鋼生產線CMA萬能軋鋼機機組納入國家試點范圍。截至2016年年底，天津市財政局已將中央財政下達的578萬元補助資金全部撥付企業。

除了上述對企業的支出外，還有企業股改補貼支出、環保類企業補貼支出，再生能源生產企業補貼支出，新能源生產企業補貼支出，文化產業扶持政策等。這類企業包括環境治理企業，污水處理企業、土地污染治理企業、廢舊物資回收利用企業，光伏企業、節能環保動力電池生產企業、生物質燃料生產企業，文化企業等。

從上面財政扶持企業的支出情況看，不算地方稅收優惠政策，每年對企業的支出規模至少有30多億元。

（二）當前對企業扶持性支出方式存在的問題

1.公平性問題。盡管財政扶持企業發展的支出是為了實現一定的政策目標，是政策上的要求，但實質上仍然是財政公共資金無償地轉化為企業資本。由于扶持資金是有限的，對某個行業企業的扶持不可能做到普惠，只能選擇一個行業中的少數企業進行扶持，被選中的企業使用這部分財政資金產生的經濟成果并不被社會免費共享，這樣的扶持政策實際上是影響市場中同行業內企業的公平競爭。

2．容易滋生腐敗現象。由于財政扶持資金總是有限的，又是無償性質的，是一種希缺資源，有時候符合扶持政策的企業數量比較多，需要的資金量也比較大，財政扶持資金不可能完全滿足所有符合條件企業的需求。這樣如何分配財政扶持資金，就成了扶持政策落實的一個難點。如果沒有有效的監督機制，就容易產生腐敗。而且，個別企業為了得到這種無償資金，弄虛作假，創造條件來申請財政扶持。

3.扶持政策難以達到預期目標。當前的扶持政策對企業缺乏后續跟蹤管理，嚴重影響了扶持政策效果。財政扶持資金撥付企業后，由于企業資質審查和企業后續經營監督管理等職能不在財政部門，沒有專門的機構對企業后期經營行為及資金使用進行跟蹤管理，所以，往往是財政資金一撥了事，難以實現扶持政策的目標。

4.財政資金沒有循環使用。當前財政扶持企業資金的使用，基本上是有去無回，沒有建立循環使用、保值增值制度，未能將這些資金逐漸積累起來使用。

5.增加了財政支出壓力?，F在各個行業主管部門都十分熱衷于制訂出臺各種各樣的資金扶持政策，這些政策都是無償地為企業提供扶持。這方面的支出越來越大，無形之中，會逐步增加財政支出壓力，或者擠占其他財政支出。

6.重復扶持。當前各種扶持政策種類繁多，政出多門。既有行業扶持政策，又有專項扶持政策，不同部門對同一個企業重復扶持，一些企業能從多個部門領取扶持資金，浪費財政資金。

二、財政扶持企業發展的資金支出基金化改革的意義

所謂財政扶持企業發展的資金支出基金化改革，就是指，把財政扶持企業發展的資金轉化為股權投資基金的形式投入需要扶持的企業，獲得企業相應的股權，并在合適的時候轉讓企業股權，收回扶持資金。這一改革創新對于企業來說，沒有太大的變化，企業仍然能得到它極需要的發展資金，但從財政政策方面看，這一創新具有重要意義。

（一）財政扶持企業發展的資金支出基金化能更好地體現財政政策的公平性

將財政扶持企業發展的資金支出基金化后，財政給予了企業急需的扶持資金，同時，也取得了企業一定比例的股份，企業不能無償占有財政公共資金，企業得到了發展資金，但也付出了一定代價?；鸹姆龀终卟挥绊懫髽I得到必要的政策扶持，不影響扶持政策的實施。這樣，基金化的財政扶持政策就能更好地體現財政政策的公平性，降低了企業弄虛作假的原動力，使財政政策可以取得更好的效果。

（二）實行基金化的財政扶持政策可使財政資金循環使用

從另一個角度看，這相當于增加了財政扶持資金的總量。以前的財政扶持資金有去無回，基金化的財政扶持政策由于持有的企業股權可以通過股權轉讓市場變現退出，使財政資金可以循環使用，可以節約財政資金。如果被扶持的企業發展良好，財政資金甚至可以實現增值。

（三）基金化的財政扶持政策更加精準

例如天津市目前對企業IPO的鼓勵政策是先給要IPO的企業一部分資金支持，IPO成功了的企業這部分支持資金就獎勵給企業了，如果IPO沒有通過，則企業需要將這部分資金還回來。實際上，IPO成功的企業已從資本市場上融到了大筆資金，不需要政府的資金支持了。而IPO不成功的企業，不但沒有從資本市場中融到資金，還為此用去了一大筆資金，企業的資金更加緊張，此時，政府支持企業IPO的資金還需要企業還回來，造成企業資金更加困難。如果采取基金化的財政政策，就不存在這種問題了。不管企業IPO成功與否，政府支持企業IPO的資金都不需要企業歸還。政府只要在市場上將企業股權轉讓出去就可以將財政扶持資金變現回來。即使企業IPO不成功，財政支持資金仍然可以彌補企業IPO的費用，不至于使這些企業雪上加霜。這樣才真正達到了財政鼓勵企業IPO的目的。

（四）基金化的財政扶持政策可以提高財政扶持政策的效率

財政扶持企業政策基金化后，由于這部分資金變成了企業資本金，基金管理機構成了企業的股東，一方面，有權利和義務跟蹤了解和監督企業的經營情況：另一方面，可以防止企業弄虛作假，套取財政的扶持資金。這樣，可以真正發揮財政扶持政策的作用，提高財政政策效率。

三、財政扶持企業發展資金支出基金化改革的制度設計

（一）財政扶持企業發展資金支出基金化創新的目的

財政采取股權投資基金的方式用財政資金幫助企業發展的目的與原來制訂出臺這些扶持政策的目的是一樣的，都是為了引導產業轉型升級，扶持新產業發展，幫助科研成果轉化，支持創新創業，開發新能源新材料等。以股權投資基金的形式創新財政扶持資金的目的是為了提高財政扶持資金的效率，更好地體現財政扶持資金的公平性，并不是為了追求財政扶持資金的保值增值。所以，財政扶持企業發展的政策目標沒有變，只是扶持的方式改變了。此外，財政扶持企業的資金只是轉化為股權投資基金，以股權投資基金的形式直接為企業提供一定的資金幫助。這種股權投資基金不是政府引導基金，也不是母基金，不具有引導基金或母基金的功能。

（二）財政扶持企業發展資金支出基金化改革的范圍

財政扶持企業發展資金支出基金化創新的范圍主要應考慮市級財政對非天津市國有企業的扶持支出。因為本市國有企業的股權本身就屬于本市公有，扶持資金轉為資本金形成的股權仍然屬于本市公有，沒有轉化為私人資本，不必再分出來進行基金化管理。非天津市國有企業包括民營企業和外地在天津投資的國有企業。由于在全國范圍內，目前，政府設立的投資基金主要是引導基金或母基金，還沒有將財政扶持企業的資金支出改為以股權投資基金形式投入企業的先例，我們可以先選擇一部分財政扶持資金作為試點，取得經驗后再逐步擴大范圍。

（三）基金化實施環節

為了便于操作，降低基金化創新難度，現有的企業申請財政扶持資金渠道和審批渠道可以不變，各種財政扶持資金在經過現有的有關部門審批程序后，只在劃撥資金環節進行基金化改革。將原來直接撥給被扶持企業的資金改為以股權投資基金的形式向被扶持企業注資，并取得企業相應的股權。這樣操作，只在原來的扶持政策制度和程序上稍加改變，原申報審批程序和制度都不變，簡單易行。

（四）設立基金

設立財政股權投資基金賬戶，根據上面所述納入基金化創新試點的范圍，每年將這些范圍內的預算資金轉入基金，用于入資應扶持的企業?；鹳Y金由銀行托管。

（五）設立管理機構

設立一個專門的基金管理機構或由現有的某個機構具體負責財政股權投資基金賬戶，負責扶持資金注入企業和持股，行使股東權利，以及后續跟蹤監督管理和股權退出。這個管理機構的主要工作，首先是對被扶持企業進行估值，確定扶持資金的股權比例，企業估值應低于公開市場同類企業一定交易時間內平均股價的一定比例；其次是入資后管理監督和股權退出。管理機構的運營費用可按投資基金行業的慣例，加上運營成本核算，確定一個比例從管理的基金中提取管理費。為了實行有效的激勵措施，也可以從股息收入中回撥一部分作為管理機構的獎勵。管理機構不得從入資企業中收取任何費用。

（六）投資后管理

由于這種投資基金不是真正的市場意義上的股權投資基金，因此，投資企業后的管理也不同于市場意義的股權投資基金的投后管理?；鸸芾砉緦ν逗蠊芾淼闹攸c應是充分利用股東身份和政府扶持政策實施情況監督者的身份，對企業運營發展方向是否符合扶持政策目標的監督，以及了解掌握企業的資金運用情況，防止企業違法違規，而不是參與企業的運營管理，也不能參與企業的決策，更不能干擾企業的生產經營活動。也就是說，管理機構可以行使股東的股份處置權、收益權、知情權和監督權等有限權利，不行使股東的管理決策權。

（七）股權退出

財政股權投資基金入資企業獲得企業股權后，如果企業發展順利，則這部分股權會保值或增值，基金管理機構可以擇機退出。如果企業發展不順利而破產，則按法定破產程序清算，同股同權，根據清算報告注銷股權。現在股權轉讓市場已經很成熟，財政扶持資金投入企業所獲得的股權很容易通過股權轉讓市場掛牌轉讓，可以做到公平公開透明地退出，掛牌價格可以參照同類企業的交易價格，盡量減少人為因素對估值的影響。也可以采取浙江省的企業股權拍賣形式退出。

（八）基金收益

基金投入企業后，這部分股權可能會有股息收入。由于財政股權投資基金投入企業的目的不是為了獲得收益回報，所以，基金投入企業后，決不能主動要求企業分紅，只能被動接收企業分紅派息。分紅派息收入要進入基金賬戶，不能由基金管理機構支配，但可以經過一定的程序回撥一定比例的股息收入給基金管理機構，作為激勵措施。

（九）風險管控

一是基金和基金管理機構各自財務獨立核算，基金由銀行托管，只能在托管銀行開立一個銀行托管賬戶，基金管理機構無權開立基金賬戶?；鹜度肫髽I的資金和從企業回收的本金及股息等基金帶來的收入等全部只能從托管賬戶進出。基金管理機構開立自身的銀行賬戶必須經上級管理部門審批。二是基金管理機構具體辦理基金入資企業事務時，不允許收取服務費之類的任何費用，不得利用基金來為基金管理機構謀取利益或謀取個人利益。管理機構作為股東向企業派出董事監事等管理人員時，不得從企業獲取報酬。三是利用對企業估值入資的環節，基金管理機構進一步核準企業申報扶持政策材料的真實性，并反饋給該扶持政策的審批部門，形成企業信用記錄，對企業起到一定的監督作用。

責任編輯：傅延懌曲 寧

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1006－1255－（2017）08－0026-06

阮班會（1965—），天津市財政科學研究所。郵編：300041