地方政府債務(wù)規(guī)制四策

文/傅勇 編輯/張美思

今天，我們可能不宜再?gòu)?qiáng)化財(cái)政聯(lián)邦制，治理地方政府債務(wù)問(wèn)題也需要從多角度發(fā)力，且需考慮可行性。

近期，中國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題又出現(xiàn)反復(fù)，且似愈演愈烈。如何解決，仍待破題。

一直以來(lái)，中國(guó)的中央政府和地方政府在財(cái)政上高度分權(quán)，并被一些學(xué)者稱之為“財(cái)政聯(lián)邦制”。但今天，可能不宜再?gòu)?qiáng)化這種“財(cái)政聯(lián)邦制”了。

一是地方的財(cái)力已經(jīng)很強(qiáng)大，同時(shí)還掌握著大量預(yù)算外收入和融資渠道，而中央自己的財(cái)力空間則很小。實(shí)際上，中央政府赤字率近年來(lái)一直上升，根據(jù)預(yù)算安排，2017年會(huì)升至3%。這也是國(guó)際公認(rèn)的警戒水平。

二是因?yàn)槿鄙傧鄳?yīng)的制度安排，財(cái)政聯(lián)邦制易導(dǎo)致地方政府過(guò)度關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和稅收。其中，最重要的制度缺失是人口不能自由遷移。幾十年來(lái)，我國(guó)勞動(dòng)大軍“候鳥(niǎo)式”地流向東南沿海工作，但真正能在當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)城市化的比例很低。人口不能自由遷移，就失去了約束地方政府的關(guān)鍵要素——用腳投票機(jī)制。

人們選擇何處而居，是一個(gè)綜合性的考慮。黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾出現(xiàn)了變化，人們對(duì)物質(zhì)文化的需要升級(jí)成對(duì)美好生活的向往，包括對(duì)環(huán)境、安全等都有了更高的要求。當(dāng)人口可以自由遷移時(shí)，地方政府就會(huì)競(jìng)相努力改善公共服務(wù)，各個(gè)社區(qū)也會(huì)如此。與此同時(shí)，各地方和各社區(qū)還會(huì)提供差異化的公共服務(wù)，供不同偏好的人選擇。

三是地方政府舉債缺少內(nèi)在制約機(jī)制。目前地方政府預(yù)算內(nèi)舉債由全國(guó)人大審議同意后，地方債券由省級(jí)地方政府統(tǒng)一發(fā)行；但實(shí)際上，資金使用者通常是市級(jí)政府，兩者權(quán)責(zé)并不對(duì)等。此外，不同城市的財(cái)政健康水平各異，而省級(jí)政府統(tǒng)一發(fā)債只有一個(gè)利率，無(wú)法反映風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)差異。至于地方融資平臺(tái)的隱性舉債，更缺乏明確約束，且擴(kuò)張較快，是主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

四是地方政府債務(wù)缺乏事后糾錯(cuò)機(jī)制。一些實(shí)行聯(lián)邦制的國(guó)家，政府債務(wù)如果達(dá)到上限，就會(huì)停擺，公務(wù)員發(fā)不出工資；其地方政府則實(shí)行破產(chǎn)制度，一旦破產(chǎn)，其債務(wù)需要重組。這會(huì)促使市場(chǎng)參與者考慮這些可能的違約風(fēng)險(xiǎn)，從而形成不同的定價(jià)。而中國(guó)目前還沒(méi)有這種機(jī)制，使得地方政府債務(wù)基本是剛性兌付。

在這樣的背景下，即便一些政策是“正確的”，也會(huì)因缺乏相關(guān)政策的協(xié)調(diào)推進(jìn)，難以得到真正的貫徹執(zhí)行。比如《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)，下稱“43號(hào)文”）雖然設(shè)計(jì)了一個(gè)地方政府融資舉債的框架，但效果卻不盡人意：就在43號(hào)文發(fā)布之后，部分地方政府就假借政府購(gòu)買服務(wù)、政府和社會(huì)資本合作（PPP）或各類引導(dǎo)基金之名，進(jìn)行變相舉債、名股實(shí)債、違規(guī)擔(dān)保等操作，導(dǎo)致隱性債務(wù)快速上升。

綜上，治理地方政府債務(wù)問(wèn)題應(yīng)多角度發(fā)力，并需考慮可行性。筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面著手。

一是理順政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系。目前，中央與地方政府的支出比例是2﹕8，而兩者的收入比例則是5﹕5，地方政府的收支缺口需靠中央向地方的轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。對(duì)此，不少人建議增加地方政府的財(cái)權(quán)；但筆者認(rèn)為，更重要的是中央政府應(yīng)承擔(dān)起更多的事權(quán)，特別是基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療、基本社會(huì)保障等支出的責(zé)任，以相應(yīng)減少向地方政府的轉(zhuǎn)移支付。從全球看，我國(guó)中央政府承擔(dān)的支出責(zé)任明顯偏少，既不公平，也不符合規(guī)模經(jīng)濟(jì)原則。

二是堅(jiān)持誰(shuí)使用、誰(shuí)融資、誰(shuí)擔(dān)責(zé)的原則。要讓作為資金使用者的城市政府自主發(fā)行市政債券，同時(shí)要經(jīng)過(guò)本級(jí)人大批準(zhǔn)，接受社會(huì)監(jiān)督，由市場(chǎng)分別評(píng)級(jí)，差異化定價(jià)。如果出現(xiàn)違約，則按照發(fā)行時(shí)約定的條件，進(jìn)行債務(wù)重組。這將迫使投資者理性購(gòu)買市政債券。

三是鼓勵(lì)地方放開(kāi)戶籍等制度。戶籍制度在一、二線城市難以一步放開(kāi)，但對(duì)于其他絕大多數(shù)城市來(lái)說(shuō)，可以加快放開(kāi)。增加人口流動(dòng)性不僅能夠提升勞動(dòng)力的空間配置效率，還能夠建立用腳投票機(jī)制。此外，還要推進(jìn)與戶籍制度相關(guān)的配套政策，如實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的跨區(qū)域和可攜帶。

四是鼓勵(lì)各城市因地制宜，探索開(kāi)征房地產(chǎn)稅，用于地方政府改善公共服務(wù)。從國(guó)外看，并不是房地產(chǎn)稅越高的地區(qū)，房?jī)r(jià)越便宜。高房產(chǎn)稅的地區(qū)，社區(qū)有財(cái)力提高教育、安全、衛(wèi)生等服務(wù)質(zhì)量，因而更能夠吸引到高收入階層。