近期建設(shè)規(guī)劃編制要點研究
——以《柳州市近期建設(shè)規(guī)劃（2016-2020年）》為例

劉 翔/柳州市建筑科學(xué)設(shè)計研究院四所

近期建設(shè)規(guī)劃編制要點研究
——以《柳州市近期建設(shè)規(guī)劃（2016-2020年）》為例

劉 翔/柳州市建筑科學(xué)設(shè)計研究院四所

從柳州面臨的發(fā)展形勢出發(fā)，以《柳州市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》為導(dǎo)向，對本輪柳州市近期建設(shè)規(guī)劃的原則要求、規(guī)劃視野、規(guī)劃理念、內(nèi)容框架、建設(shè)重點等編制要點進行整合研究。

規(guī)劃區(qū)；十三五；多規(guī)融合；建設(shè)重點

1．規(guī)劃新背景研究

1.1新形勢

近年來，國家級的各類戰(zhàn)略規(guī)劃和政策指引頻出，從“一帶一路”巨型城市群發(fā)展戰(zhàn)略開始，到2015年中央城市工作會議、國家“八橫八縱”高鐵網(wǎng)、國內(nèi)各種組織形態(tài)的城市（鎮(zhèn)）群規(guī)劃（其中，涉及到柳州的就有珠江—西江經(jīng)濟帶、粵桂黔高鐵經(jīng)濟帶等）都釋放出一個明確的信號：城市不單靠政策扶持發(fā)展，抱團發(fā)展并找準每個城市的發(fā)展腹地是當務(wù)之急。

2010版柳州總規(guī)批復(fù)后，柳州市面臨著內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境的巨大變化：外部環(huán)境的直接變化是廣西的三個中心城市（南寧、柳州、桂林）中唯有柳州未實現(xiàn)高鐵直通。內(nèi)部發(fā)展環(huán)境的最大變化在于柳州行政區(qū)劃的調(diào)整，且五年內(nèi)進行了2次；第1次調(diào)整將雒容、洛埠鎮(zhèn)分別劃入魚峰區(qū)管轄，柳州市區(qū)的行政區(qū)面積由原來的651.02平方公里增大到1016.75平方公里，第2次調(diào)整是柳江縣撤縣設(shè)區(qū)獲國務(wù)院批復(fù)，市區(qū)面積由1016.75平方公里增加到3555平方公里。柳州城市發(fā)展當前面臨的困境演變?yōu)橥獠堪l(fā)展環(huán)境受限而擴大的市區(qū)空間又需要高質(zhì)量的城市建設(shè)來支撐。

本輪近期建設(shè)規(guī)劃在編制期間同步開展了問卷調(diào)查工作，調(diào)查結(jié)果顯示：對外，高鐵客運網(wǎng)的建設(shè)受到市民的廣發(fā)關(guān)注，對內(nèi)，北部生態(tài)新區(qū)、河?xùn)|路北片、西鵝南片等都是大家討論的重點區(qū)域；此外，對城市具體設(shè)施建設(shè)的關(guān)注點從住房、產(chǎn)業(yè)園區(qū)向生態(tài)休閑、體育文化、交通設(shè)施轉(zhuǎn)變。

1.2 新理念與新規(guī)范

2015年中央城市工作會議提出城市工作要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。近一年來，城市規(guī)劃行業(yè)在上述五個發(fā)展理念基礎(chǔ)上梳理出多個規(guī)劃設(shè)計理念：在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)”方面，強調(diào)全域規(guī)劃、多規(guī)融合，并在全國多個城市展開規(guī)劃實踐；在“綠色”方面，強調(diào)海綿城市、地下綜合管廊、綠色建筑、軌道公交，并同步出臺了《海綿城市專項規(guī)劃編制暫行規(guī)定》《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》（GB50838-2015）《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》等多項配合指導(dǎo)建設(shè)的規(guī)范規(guī)則；在“開放、共享”方面，強調(diào)建設(shè)窄馬路、密街區(qū)的開放社區(qū)、打造城市軌道影響區(qū)范圍內(nèi)的慢行交通系統(tǒng)等。上述內(nèi)容為本輪柳州市近期建設(shè)規(guī)劃的構(gòu)思理念更新與技術(shù)路線升級作好了準備。

1.3 新內(nèi)涵

從規(guī)劃時序來看，本輪近期建設(shè)規(guī)劃是《柳州城市總體規(guī)劃（2010-2020年）》在目標沖刺階段的實施安排和行動計劃；從組織方式來看，是市政府以公眾意見為導(dǎo)向，引領(lǐng)各部、委、局辦對于今后五年柳州城市建設(shè)工作的統(tǒng)籌安排；從主要內(nèi)容來看，包括確定近期城市建設(shè)目標、重點發(fā)展區(qū)域，城市基礎(chǔ)設(shè)施類用地和建設(shè)項目的安排，重點強化了海綿城市建設(shè)、地下綜合管廊、“十三五”十大城市建設(shè)工程對近期建設(shè)發(fā)展的引領(lǐng)提升，從而實現(xiàn)對城市發(fā)展方向、空間結(jié)構(gòu)、重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)發(fā)展起到積極的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。

2．規(guī)劃編制思路與主要內(nèi)容

2.1 落實近期建設(shè)規(guī)劃編制要求

按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法以及城市規(guī)劃編制辦法要求，在現(xiàn)行法定城市總體規(guī)劃指導(dǎo)下，從規(guī)劃區(qū)和中心城區(qū)兩個層面進行論述，規(guī)劃區(qū)范圍主要是研究城市發(fā)展格局在區(qū)域空間上的分布，重要的近期建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容系在中心城區(qū)（即包含在規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城市核心建設(shè)區(qū)）來表述，全面就中心城區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃涉及的有關(guān)專項建設(shè)規(guī)劃實施內(nèi)容進行了研究，展開相應(yīng)指導(dǎo)和論述，符合有關(guān)編制要求。

2.2 區(qū)域化的規(guī)劃視野

考慮到本輪近期建設(shè)規(guī)劃是柳州市現(xiàn)行城市總體規(guī)劃（2010—2020年）的最后5年，不僅要落實完成現(xiàn)行總規(guī)的規(guī)劃目標，更重要的是為新一輪總規(guī)修編打好基礎(chǔ)。因此本輪近期建設(shè)規(guī)劃以城市發(fā)展的視角去考慮行政區(qū)劃調(diào)整后中心城區(qū)的功能定位及其與周邊銜接區(qū)域的關(guān)系。研究確定了中心城區(qū)未來北接北部生態(tài)新區(qū)、東連柳東新區(qū)、南接柳江新區(qū)，且此上述區(qū)域已與中心城區(qū)在交通、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟等方面存在密切聯(lián)系，因此規(guī)劃選取了與上述區(qū)域緊密銜接的城市片作為本輪近期建設(shè)規(guī)劃的重點建設(shè)區(qū)域，明確了重點建設(shè)區(qū)域在道路交通設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等方面的具體建設(shè)內(nèi)容。

2.3緊扣《柳州市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》

本輪近期建設(shè)規(guī)劃在城市發(fā)展目標與城市發(fā)展格局上緊扣《柳州市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱“十三五”規(guī)劃）的相關(guān)要求：圍繞“十三五”規(guī)劃提出的“在全區(qū)率先全面建成小康社會”和“打造西江經(jīng)濟帶龍頭城市”的目標任務(wù)進行布局，并將“一江兩岸、一主三新、多點支撐”的發(fā)展格局落實到城鎮(zhèn)空間。 其中，“一江兩岸”即柳江及兩岸，是柳州城市發(fā)展格局中的引領(lǐng)帶，也是柳州城市特色空間的集中展示區(qū)；“一主三新”，即主城區(qū)（市中心城區(qū)）、柳東新區(qū)、柳江新區(qū)和北部生態(tài)新區(qū)；“多點支撐”，即新興組團等城市支撐點。

2.4 深化多規(guī)融合的規(guī)劃理念

規(guī)劃在城市建設(shè)發(fā)展目標、用地建設(shè)邊界、主要用地利用結(jié)構(gòu)、重大項目落地等主要內(nèi)容上都與土地利用規(guī)劃的要求保持一致；同時，規(guī)劃還整合了多個專項規(guī)劃的最新規(guī)劃理念，在綜合交通規(guī)劃中貫徹了通道設(shè)計理念，柳州城市道路格局從單中心的環(huán)形放射狀向多中心的井字型結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。在城市綠地與景觀系統(tǒng)和環(huán)境保護規(guī)劃中，本輪近期建設(shè)規(guī)劃融合了海綿城市、生態(tài)修復(fù)、地下綜合管廊等最新的城市規(guī)劃理念。在歷史文化資源保護規(guī)劃中，拓展了保護規(guī)劃的內(nèi)涵，除了既有的歷史街區(qū)、文保單位，還根據(jù)城市自身特色，挖掘了工業(yè)遺址、歷史建筑、古樹名木等歷史文化資源。

2.5 空間構(gòu)架統(tǒng)領(lǐng)建設(shè)重點

規(guī)劃以“一帶雙環(huán)八片”的空間構(gòu)架統(tǒng)領(lǐng)重點完善建設(shè)片和重點建設(shè)項目，提出十三五期間柳州市城市建設(shè)的重點應(yīng)落在城市門戶形象區(qū)、城市商貿(mào)物流樞紐、城市內(nèi)部提升改造區(qū)這三大類共八片的重點區(qū)域，并針對每個重點區(qū)域提出具體的行動建設(shè)指引。

2.6 交通空間對城市布局的影響

2.6.1破解無高鐵直通的困境。

沒有高鐵直通是柳州當前面臨的最大困境，至少在商務(wù)客流、旅游客流等方面的競爭力明顯減弱；本輪近期建設(shè)規(guī)劃明確通過柳州至三江、柳州至河池、柳州至南寧的城際客專聯(lián)系貴廣、貴南、南廣高鐵，這是柳州主動對接國家高鐵網(wǎng)的理性舉措。

2.6.2調(diào)節(jié)軌道TOD發(fā)展對商業(yè)布局的影響。

柳州市既有商業(yè)用地規(guī)劃量充足，市中心城區(qū)商業(yè)金融用地表現(xiàn)出均布式、等級式的分布特征。這種分布特征與軌道線廊區(qū)對商業(yè)金融設(shè)施“串珠式”集中分布的發(fā)展要求存在明顯差異。結(jié)合柳州城市轉(zhuǎn)型和軌道建設(shè)的契機，本輪近期建設(shè)規(guī)劃調(diào)節(jié)商業(yè)金融業(yè)用地的布局向軌道影響區(qū)內(nèi)適當集中，同時保持一定區(qū)域內(nèi)的總建設(shè)量不變以及開發(fā)強度在地塊間的動態(tài)平衡。