PPP模式風險分擔問題研究

王震

PPP模式風險分擔問題研究

王震

公私合營（Public-Private Partnerships，簡稱PPP）作為一種新興模式被運用于基礎設施項目中，它可以促進投資主體多元化、減緩財政負擔、提升資金運轉效率、改善準公共物品供給效益，成為我國基礎設施籌資投資的最佳選擇。但是，由于多數PPP項目具有投資成本高、投資回收期長、參與方復雜等特點，項目中的風險是否能夠被合理分擔成了合作成敗的關鍵點。文章從公共物品PPP模式理論出發，在總結分析國內實施的基礎設施PPP項目案例基礎上，識別當下PPP項目中存在的風險因素，分析各類風險因素的特征及責任對象，并提出相應的風險分擔對策。

基礎設施；PPP模式；風險因素；分擔機制

一、PPP模式概述

（一）PPP模式的界定及內涵

隨著我國經濟發展呈現出新常態，PPP正在公共產品與服務的提供中日漸普及，然而目前國際上關于PPP的概念還沒有一個公認的界定。筆者通過總結提煉相關權威機構和專家的觀點，將PPP模式的定義歸為廣義與狹義兩方面。

PPP的廣義概念指為提供公共產品與服務，公共部門和私營部門形成的各種合作關系。PPP的狹義概念僅僅是公共基礎設施的一種項目融資模式，是私營部門參與基礎設施建設及營運一系列項目融資模式的總稱。聯合國開發計劃署（UNDP）（1988）給出了較為廣泛的定義，認為PPP是指政府、營利性企業和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。美國公私合作全國委員會（NCPPP）將其闡釋為：PPP是外判和私有化相結合的一種公共產品提供方式,將私營資源加以利用并對公共基礎設施進行設計、建造、營運、維護,目的是使公共需求得到滿足。歐盟委員會（UC）將PPP分為了三大類：傳統承包項目、開發經營項目和合作經營項目，并給出如下定義：公私合作制泛指公共部門與私營部門合作提供公共服務或公用設施的各種模式。

從以上對于PPP的定義可以看出，PPP模式的應用范圍特別廣泛，更為強調公私兩部門的合作關系，且不同項目有不同的運作模式，需要考慮具體因素，形成適應項目特點的運作模式。

以上眾多定義盡管有廣義與狹義之區別，但不難看出其共同表達的幾點特征：首先是公私兩部門存在合作關系，合作是前提和基礎；其次確定合作目標，即提供公共產品和服務；再次是利益共享，兩部門的合作可以實現共贏；最后才是共擔風險。以上四個特征總體上包含了PPP概念的要點。

根據以上對PPP界定的主流觀點，并結合我國當前在此方面的發展現狀，筆者對PPP界定如下：PPP模式是指在公共部門與私營部門合作過程中，讓私營部門擁有或控制的資源運用到提供公共產品和服務中，從而既能使公共部門職能得以實現，也能使私營部門獲得利益，同時，能緩解政府財政壓力，并降低私營部門投資風險的一種公私合作關系。PPP模式的實質是通過政府與市場、公共部門與私營部門的有效對接,實現資源的最優配置和社會福利的最大化。

（二）PPP模式沿革

1.國外沿革

早在18世紀的英國，PPP模式的雛形就已顯現，有大商人取得政府授予公路養護者的“特許經營權”，設立機構從私人個體手中籌資以修護公路，道路建成后設收費站收取過路費以償籌資。現代意義上的PPP則出現于二十世紀末的英國、加拿大等國，本文以英國為例以點帶面介紹國外PPP模式的沿革過程。

英國是PPP的起源國，在實踐沿革上也起到了標桿作用，尤其在自來水供應模式變化上具有相當的代表性。

四百多年來，一直都是由私營企業對倫敦整個城市的自來水進行供應，政府基本不會進行干預。在市場中企業不斷競爭，自來水線路增多，水質與居民的體驗逐漸提高。到十九世紀，倫敦大范圍的供水系統已經使之成為“歐洲大陸中最健康、最宜居的城市之一，在大多數歐洲城市人口急劇下降時，倫敦市的出生率卻是死亡率的18倍”（世界發展報告，2004）。

隨著科技發展，原本單一的市場中產生了企業合并與隨之而來的壟斷提價。議會為此頒布了新法，直到1908年，自來水供應系統無一例外全部收歸國有。60年后，政府又試著對供水系統進行放手私營，在80年代，英國完全恢復了自來水的私營企業供給。

從以上過程來看，英國是PPP的驅動者、倡導者，促進了PPP模式的進程。尤其是在MargaretHildaThatcher上臺之后大力推行私有化，基礎設施漸漸由私營部門掌握，同時，政府針對私營企業投資公共設施頒布了多項優惠政策，極大推動了PPP的進程。

真正現代意義上的PPP出現于上世紀90年代。1996年，世界銀行集團正式提出PPP概念；21世紀以來，聯合國（UN）、公私基礎設施咨詢機構（PPIAF）等國際組織在全球大力推廣PPP模式，發展中國家開始廣泛實踐，PPP模式的運作范圍從道路交通、自來水供應、垃圾回收、污水處理等傳統行業拓展到了學校、監獄、醫院，甚至航天和國防領域。

2012年合作伙伴公告（PartnershipsBulletin）和德勤全球（DeloitteToucheTohmatsu）對世界范圍內70家PPP公司巨頭進行調研，評選出了全球五大最活躍PPP市場，依次為加拿大、美國、法國、比荷盧經濟聯盟和英國。

2.國內沿革

我國近代歷史上有史料記載的PPP模式可追溯到1904年3月開工的潮汕鐵路，是我國第一條華僑出資興辦的私營鐵路。該線路自潮州西門外起至汕頭廈嶺，全長39公里。這條線路由當時爪哇客家華僑張煜南兄弟集資興辦，1906年竣工。

我國現代意義上PPP的形成，以2003年中共十六屆三中全會為標志。會議通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確指出：清理和修訂限制非公有制經濟發展的法律法規和政策，消除體制性障礙。放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。這標志著私營資本能夠正式投入基礎設施與公用事業領域。

近年來，隨著制度的建立健全、創新金融工具的推出，及中央轉移支付對PPP項目的傾斜支持，PPP模式在我國的發展又進入了一個新階段。PPP項目涉及傳統行業及新興產業等多個領域，全部項目都有明確的地點、行業、資金投入及回收、建設內容與規模、政企合作方式、擬采用的具體模式等信息。財政部2015年初已經將PPP列入立法工作，同年4月21日國務院總理李克強主持召開國務院常務會議通過《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，對PPP模式中的特許經營方式作出規定。2016年兩會期間，李克強總理在政府工作報告中提出，完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導基金，依法嚴格履行合同，充分激發社會資本參與熱情。比如北京地鐵4號線項目、江西峽江水利樞紐工程、重慶涪陵至豐都高速公路項目等，都為我國PPP模式的進一步發展提供了經驗借鑒。

（三）PPP項目主要參與方

PPP模式中政府與私營部門達成“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，期間利益相關者眾多，階段不同參與方亦不相同，從而使PPP項目變得更為復雜。

1.政府部門

政府不僅是PPP項目的授權者，還是宏觀經濟調控者、法律法規制定者，在項目中的角色至關重要，可以說政府部門是項目成敗關鍵方。在項目計劃期,政府通過招標從眾多競標企業中選擇適合的企業,共同開發、建設和營運項目，最后移交接手項目。

政府是項目的最終所有者，通過參與PPP項目以實現吸收私營資本、引入先進科技和管理經驗、提供優質的公共服務、促進經濟發展的目標。

2.私營部門

PPP項目中經營者的角色是為私營部門而設計的。私營部門通過競標中標后拿到項目的承建權和經營許可權，對項目的籌資、投資、建設、營運和移交全過程負責，以及其他相關的專業技術服務，期間要保證項目產品質量達到預期要求。

3.銀行和其他金融機構

由于政府和私營部門的投資有限，而通常PPP項目的資金需求量很高，僅僅依賴原有資金并不能夠滿足項目建設的需求，因此，金融機構在PPP項目建設中對于提供資金支持與信用保證發揮重要作用。通常情況下，PPP項目的主要資金來源于我國政策性銀行、商業銀行、信托投資資金等，其中最主要的是政策性銀行。

二、PPP項目典型案例及風險因素分析

（一）PPP項目典型案例分析

北京地鐵4號線是北京地鐵的一條線路，2004年8月開工建設，2009年9月28日開通，全長28.2公里，營運商為北京京港地鐵有限公司(以下簡稱京港公司)。根據北京市政府與京港公司簽訂的《北京地鐵4號線特許經營協議》，京港公司負責4號線機電設備部分的投資建設，以及項目建成后30年特許經營期內的營運管理，成為國內軌道交通項目中采取PPP模式運作的先例。

北京地鐵4號線按其建設特點分為營利部分（A部分）和非營利部分（B部分）。A部分投資占總投資額的70%，主要包括地基和洞體、軌道等工程；B部分投資占總投資的30%，由京港公司負責車輛、信號等機電設備工程。在項目營運初期，北京市政府將A部分資產無償租賃給京港公司，以保證其不虧本；待項目營運成熟時，通過調整A部分資產的租賃期限、價款等方式，逐步收回政府投資部分，抑制超額利潤的產生；在超出特許經營期限后，京港公司須將4號線項目的全部資產無條件移交給北京市政府。

北京地鐵4號線的建設采用PPP模式，體現出其優越性。雖然整個項目貼近市場化，但政府能夠有效監控整個過程，保證了公共物品的非營利性，整個項目是成功的。

在我國的PPP進程中并非所有項目都像北京地鐵4號線一樣成功，比如蘭州威立雅水務水污染事件。

2014年4月10日，蘭州威立雅檢測發現出廠的自來水中苯含量高達118微克/升，是國家限值10微克/升的近12倍，導致蘭州城區居民生活用水停供4天，后查明源頭是蘭州石化管道泄漏。

蘭州威立雅水務集團于2007年8月10日正式掛牌運營，是蘭州市市政公用事業中首家引入外部投資進行市場化改革的企業，蘭州市政府與法國威立雅水務集團簽訂協議，采用PPP模式由蘭州威立雅為蘭州城區提供水務服務。

蘭州自來水苯超標事件歸根究底是地方政府職責與威立雅的運營維護責任不明確，出現了互相推諉的現象。管網與水廠之間權屬并不一致，蘭州威立雅只有對水廠的營運權，對于廠區周邊惡劣環境的改造無能為力，雖然蘭州威立雅曾多次向地方政府提議改造除險，但因為耗資巨大，提議一直被擱置。自來水苯超標事件調查組認定，蘭州威立雅有維修管道除險計劃，但無實際投入，并沒有采取風險防范措施。但事實上，在蘭州自來水供應項目的經營合同中，政府負責基礎設施投入及改造，設備的營運及維護則是企業的責任范疇。因而，威立雅負責檢查維修自流溝，但檢修費用應由政府負擔，而政府由于資金一直不到位導致自流溝檢修被拖延，最終導致了污染事故的發生。

通過以上兩則案例對比，可見PPP項目在建設營運過程中是存在風險的，如果風險界定不明確、分擔不合理，那么極有可能導致整個項目的失敗。因此，要對PPP項目中涉及到的風險因素進行分析并歸責。

（二）PPP模式風險因素分析

PPP項目參與方眾多，實施過程漫長且風險因素復雜多樣，本文以與客觀環境的關系、參與方的利益訴求為依據將眾多風險因素分為內外部兩大類。

1.項目外部風險

（1）政治風險。PPP項目中的政治風險指國內政策發生變化、政局不穩定或國際政治關系變化對項目造成損失的可能性。例如國內政府換屆、政權更迭或民族戰爭等重大政治事件對PPP項目造成不利影響。

（2）法律風險。法律風險是指項目建設過程中可能鉆法律的漏洞，而項目所在國的法律體系恰恰不完善而可能出現糾紛。一國法律體系不健全、法律法規隨時可能被重新修訂、法律關系發生變化都會對PPP項目造成風險。

（3）宏觀經濟風險。宏觀經濟風險指宏觀經濟系統不穩定對PPP項目造成經濟損失、帶來不良影響的可能性。主要表現在籌資風險、利率變動風險、通貨膨脹率變動風險三個方面。

（4）信用風險。PPP項目中各參與方由于種種原因，不愿意或沒有能力履行合同規定的責任與義務，進而對項目造成損失，即信用風險。由于社會經濟具有周期性和不確定性事件的存在，在整個項目中，潛在的信用風險暗含于各參與方，不可避免。

（5）市場風險。由于市場供給不穩定、價格的變動、市場競爭環境劇烈，使得項目產品和服務的現金流量減少而產生市場風險。包括供求變動風險、價格變動風險和市場競爭風險，三種風險之間相互聯系,相互影響。供求變動風險是指市場上供需波動過大對項目收益造成損失的可能；價格變動風險是成本與定價機制變動導致項目失敗風險的可能性；市場競爭風險包括經營風險和社會風險。

（6）環境保護風險。環境保護風險是指項目在營運過程中為達到環保法規的要求，對已造成的環境污染投入資金進行補救，或項目被迫終止的風險。許多PPP項目會對當地環境造成不利影響，為了使項目滿足環保法規的規定，只能使成本增加或延長工期，對PPP項目的順利實施形成威脅。

（7）不可抗力風險。不可抗力風險指人為無法預見、無法抗拒、無法克服的重大自然災害給項目帶來的毀滅性風險。這種自然災害，波及范圍特別廣、持續時間特別長、破壞性特別大，嚴重影響項目進程。

2.項目內部風險

（1）能源、原材料供應風險。能源、原材料供應風險指由于項目所需的能源、原材料供應短缺造成價格上漲，使項目成本被迫提高帶來的損失。PPP項目的建設需要大量的能源及原材料供應，在開工需要的時候，能源與原材料能否及時、足量地供應到位影響施工的質量的好壞，如果因價格上漲而不能保證供應及時，或是項目成本提高導致預算超支，都會對項目產生不利影響。

（2）技術風險。項目的技術風險指PPP項目所采用的技術層面存在問題，生產方式不夠匹配而產生的不利影響。采用的技術不先進，不能夠達到項目建成后的預期效果；或技術雖然先進而且穩定，但與項目實施不匹配不吻合，這樣也不可以。

（3）經營管理風險。在項目建設過程中采用的管理方法和經營手段至關重要，管理者須按項目需求對資金、人才、技術等進行整合與運用。如果管理者的管理水平有限和項目較為復雜而導致經營管理不善進而使項目延期或失敗，最終不能達到要求的質量標準和獲利能力，統統稱為經營管理風險。

三、建立PPP項目風險最優分擔框架的建議

（一）風險分擔原則

在對政府部門和私營部門參與PPP項目的過程中，風險分擔的措施要遵循一定原則。根據經濟學相關原則，風險分擔大致可分為以下四類：

1.公平原則和風險成本最低原則。這兩項原則貫穿風險分擔的全過程，是基礎性原則。公平原則要求風險分擔以公平為標準，延伸為風險收益對等和風險上限原則。風險成本最低原則是風險分擔的終極目標，所以在運用其他原則時也要考慮是否與風險成本最低原則互逆。

2.歸責原則、有效控制原則、損失承擔原則、風險偏好原則。這四項原則直接將風險指向承擔方，適用于風險初次分配。適用時首先考慮明確歸責事由，其次能被有效控制適用有效控制原則，再次能確定受損方適用損失承擔原則，最后有風險偏好方適用風險偏好原則。

3.風險收益對等原則、風險上限原則。在風險承擔方確定的情況下，考量風險承擔是否合理，是風險二次分配適用的原則。主要內容是考量風險承擔方的風險是否與其所獲利益對等，風險是否超出其控制等。

（二）PPP項目風險最優分擔框架

1.政府部門承擔的風險

一般來說，政府部門是項目外部風險的承擔者，原因有二：第一，對于項目外部風險，政府的影響力度顯然更大；第二，相對于私營部門，面對不可控制風險時政府的抑制與承擔能力更強。根據公平原則與有效控制原則，絕大多數項目外部風險應由政府部門承擔。

（1）政治風險。項目所在國政府換屆、政權更迭、爆發戰爭、國內暴動導致的社會動亂、國際政治壓力帶來動亂等都可以導致PPP項目的政治風險。從上述動因可以看出，政府是政治活動的直接參與者，政府對政治風險具有較強的預見性和防控力，由政府承擔政治風險能使項目整體風險降低很多。

（2）法律風險。各參與方的利益訴求會在整個項目中得到認可與尊重，因此，健全的法律法規體系是PPP項目開展最根本的保障，也使得私營部門和政府進行持續性合作成為可能。如果不能夠對法律法規體系進行健全與完善，那么在項目實施過程中將會不斷面臨新的風險。政府部門作為立法者與執法者，對法律的了解與掌握能力遠遠強于私營部門，所以，政府應該對法律風險承擔更大比重。

（3）宏觀經濟風險。在宏觀經濟風險中，政府應承擔其中的利率變動風險和通貨膨脹率變動風險。一方面，政府對國家的宏觀經濟動向有較準確地把握，可以提前做準備以面對經濟政策的變動；另一方面，從整個項目的角度考量，政府部門與私營部門各有分工，政府只有積極承擔宏觀經濟風險，才能降低私營部門的擔憂，解除私營部門的后顧之憂。

2.私營部門承擔的風險

PPP項目的一個基本特征是公共部門向私營部門購買服務，私營部門具有項目建設和營運的比較優勢，因此，項目建設營運過程中的風險應由私營部門承擔。

（1）能源、原材料供應風險。能源和原材料的采購與使用一般依照項目建設進度具體安排，與政府相比，私營部門更熟悉項目工程的具體情況，更了解市場上能源、原材料的供應狀況與價位，因此能源、原材料供應風險的承擔者應是私營部門。

（2）技術風險。項目建設過程中應該采用何種技術指標、哪家的承包商與運營商更為靠譜、哪種品牌的設備更具有穩定性，對于這些問題私營部門更為了解，因而，技術風險的承擔者理應是私營部門。

（3）經營管理風險。PPP項目的經營管理的主要執行方是私營部門，政府部門對項目具體的經營管理情況知之甚少，面對企業化、市場化的營運管理，政府并不擅長，私營部門對這類風險更有控制力。

3.雙方共同承擔的風險

PPP項目風險分擔目標是把風險成本降到最低，最終達到項目整體效益最大化。因此，對于部分綜合性風險，簡單武斷地劃給某一方承擔并不合適，需要由政府部門和私營部門共同分擔。

（1）籌資風險。PPP項目由政府部門和私營部門合作建設提供公共物品，為保障項目的正常建設和營運，需要提供大量資金支持。但是，私營部門的籌資途徑、方式與額度都極其有限，困難重重，政府部門可以在中間向金融機構做信用擔保，使私營部門順利籌措資金更有保障。

（2）市場風險。由于市場供求變動、價格變化、市場競爭激烈等原因造成PPP項目投資回收期內的現值低于預期，那么，這類損失應由政府部門和私營部門共同承擔。一般而言，對市場風險分擔的設計應嚴格按風險與收益對等原則，部分市場風險由私營部門承擔的同時也獲得相應的風險報酬；當風險過大，私營部門難以承受時，風險超出部分必然歸政府部門承擔。

（3）不可抗力風險。出于不可抗力風險的突發性和無法抗拒性，政府部門與私營部門都不可能強大到獨自控制不可抗力，所以，不可抗力風險要雙方共同承擔。在實際中，通常對項目購買保險，當受到不可抗力風險侵襲時，能夠轉移部分風險，減少損失。

三、PPP項目風險分擔總結

在PPP項目實施過程中,有時會因信息不對稱、參與者利益訴求矛盾等多種原因，使得風險分擔的結果與一般原則相背離。項目風險的分擔取決于項目自身所處的環境及其生存能力，在公平合理分配風險的基礎上，綜合運用各種風險分擔原則以最大程度地發揮政府部門和私營部門各自的優勢和主觀能動性，是保證PPP項目成功實施的關鍵因素。

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王震，男，山東河口人，上海大學悉尼工商學院會計專業碩士研究生，研究方向：企業財務管理。

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1008-4428（2017）04-19-04