試析新經濟常態下政府投資項目控制工程造價

林 嵐

（秦皇島市市政建設辦公室，河北 秦皇島 066000）

試析新經濟常態下政府投資項目控制工程造價

林 嵐

（秦皇島市市政建設辦公室，河北 秦皇島 066000）

十八大以后，我國逐漸進入了新經濟常態，政府投資項目工程造價控制面臨更加嚴峻的挑戰。分析新常態下新經濟的特點以及政府投資項目的特殊性，針對政府投資項目工程造價中的問題，探索加強政府投資項目工程造價控制和管理的有效途徑。

新經濟常態；政府投資；工程造價；控制

在經濟體制轉型的關鍵階段，經濟發展目標、經濟結構、經濟增長動力都發生了重要的變化。在新經濟常態下，政府投資項目工程造價控制調整也迫在眉睫。本文將進一步探索新經濟常態下政府投資項目工程造價控制和管理的有效途徑。

一、新常態下的新經濟

“新經濟”一詞最早出現在美國，代表了新的經濟發展趨勢，更加重視新技術對經濟增長的帶動作用，是對舊生產關系和生產結構的調整。在2000年美國發布的《數字經濟2000年報告》中顯示，在過去五年，美國30%的GDP都是由科技創新帶來的。在我國，新經濟的內涵要更加廣泛，包括生產關系、經濟結構、配置機制以及經濟增長動力等多個方面。十八大以后，習近平同志根據當前國內外經濟發展趨勢，認為中國經濟進入新常態，加快產業結構升級、大力發展新興產業、發展“新經濟”已經成為當前經濟發展的主要任務。隨著對經濟新常態理論研究的不斷深化，借鑒國際成功的發展經驗，做出了化解過剩產能、發展新興產業的判斷。在這種背景下，政府職能轉型，調整政府投資結構，服務地方經濟，引導產業投資向重點發展行業，在政府投資項目工程造價方面，也提出了更高的要求，迫切需要解決政府投資項目控制工程造價中的問題，發揮政府在拉動經濟增長中的積極作用。

二、工程造價和政府投資項目

工程造價是指一項工程在建設過程中預期或實際開支的全部固定資產投資費用，狹義的工程造價可以等同于工程價格，以工程為交易對象，以招投標為交易方式，由市場定價并確定最終費用。政府投資建設項目具有一定的特殊性，其主要的資金來源為財政撥付，在實際建設中，由于國家撥付建設資金，因此工程造價管理很容易被忽視，資金使用的規范性、效益性都無法得到有力的保障，浪費和貪腐現象比較普遍。隨著人們對政府投資項目越來越關注，工程造價控制也得到了重視，要求政府投資項目加強造價管理。此外，政府投資項目具有限時實施、限時完成的特點，在建設過程中，常常出現搶工期、抓進度而忽視造價等問題，影響施工質量，增加了工程成本，造成資源的浪費。在新經濟常態下，政府投資項目也面臨著調整和轉型，以市場機制代替計劃經濟體制，以市場規則代替行政指令，鼓勵政府投資項目的市場化發展。

三、新經濟常態下政府投資項目工程造價控制中的問題

1.投資決策不充分。在進行項目投資時，首先應聘請專業的咨詢機構，對項目的可行性進行研究。目前，很多項目的可行性驗證都流于形式，脫離實際情況，甚至還存在領導“拍腦袋”、項目盲目上馬、項目補資料等問題，導致項目存在“先天性缺陷”，“邊立項、邊設計、邊施工”現象時有發生，不利于項目的造價控制。究其原因，主要是由于項目決策的論證不充分，決策機制不完善，部分領導盲目追求政績，忽視了建設項目的客觀規律，項目缺乏合理性。

2.設計階段不嚴格。在項目設計中，主要存在以下幾個問題。沒有嚴格按照限額設計，忽視造價指標，設計方案缺乏經濟性，增加了投資成本；設計前缺乏實際調查和地質勘查，在設計時，存在部分不合理設計，造成資源的浪費；由于設計行業缺乏有效的約束和競爭機制，存在過多追求自身經濟效益以及盲目按照委托方意見設計等情況，科學性和經濟性不足；同時，由于目前并沒有相應的考核和問責機制，無法約束設計單位的行為，不利于造價的管理和控制。此外，建設單位為壓縮成本，不合理地減少設計費用，導致工程變更、工程簽證時有發生，也是出現“造價失控”的一個重要原因。

3.招標文件及合同管理不規范。招標文件對工程造價具有直接影響，一些政府投資項目受投資來源渠道，資金緊張限制，范本規定可選擇的招標方式單一，多采用低價中標的招標方案。委托代理機構編制招標文件，存在照抄規范文本、忽視項目特點和需求、針對性不足、合同條款約束不明確等問題，嚴重影響施工現場實際造價控制和現場施工管理及計量，低價中標后的工程進度及工程質量難以保證，增加了建設單位及政府行政主管部門的管控難度。部分單位在中標后，違背市場競爭秩序，圍標、串標甚至虛假招標現象嚴重。缺乏有效的競爭機制，招標時無法選擇真正具備技術和管理優勢的單位，實際更不利于工程造價的管理和控制。評標時缺乏足夠的造價控制意識，也會導致部分單位利用不平衡報價，故意調高清單項目單價，嚴重偏離市場價，也會變相導致經濟損失的增加。

4.簽證及補充協議管理不到位。缺乏完善的現場簽證管理制度，補充協議管理不到位也是增加造價的重要因素。在現場施工中，常常會出現簽證資料不完整、虛假簽證等現象。部分補充協議違背了招標文件和合同條款，大幅度增加項目投入，不利于造價控制。部分建設單位認為，造價控制是政府財政、審計部門的工作，在工程變更上，沒有履行應盡的職責，監管不到位，甚至故意模糊工程造價。此外，項目監管部門眾多，聯動性較差，不利于迅速解決問題，導致竣工結算階段周期延長，極大地增加了工程造價控制的隱患。

四、新經濟常態下政府投資項目工程造價控制的途徑

1.加強政府投資項目決策論證與概算控制。政府投資項目決策直接關系到項目的成本和產生的經濟效益、社會效益，提高投資項目決策論證的科學性，是工程造價合理性控制的前提。在項目決策階段，應充分考慮項目的經濟性、可行性和必要性，掌握事前控制的主動權，杜絕“拍腦袋”工程，立足城市發展的長期規劃，組建專家小組對項目進行論證。對項目概算進行嚴格控制，要求設計單位樹立正確的概算控制理念，對項目負責人建立考核和問責機制，制定科學的項目概算控制方案，明確控制重點和具體控制內容，實現投資項目經濟效益和社會效益的最大化。正確認識概算控制工程項目重要性，完善配套的制度，聘請審計部門對項目概算進行審核，加大審批和監管力度，建立概率控制的運行機制，提高投入資金的效益性。

2.注重設計階段和招投標階段的造價控制和預算管理。有研究顯示，設計階段對項目造價控制的影響重大，約占項目總造價的85%。因此，做好設計階段的造價控制至關重要。政府重大項目投資應采取限額設計委托，明確要求設計單位在投資估算范圍內進行初步設計，并按照初步設計方案控制施工設計圖，在總投資限額內確保設計質量，提高設計的合理性和經濟性。推行設計招標制度和設計監理制度，規范設計市場，約束設計單位行為，健全設計行業的競爭機制，嚴肅處理掛靠設計等問題。從源頭上控制設計，消滅設計中存在的錯、漏、碰現象。完善評標標準，重視工程造價控制。全面實施工程量清單計價招標制度，提高清單編制質量。對招投標文件進行嚴格審核，確定招投標的公平、公正、公開，按照標準流程和規范，組織招標、評標工作，對重點項目的工程攔標價及施工單位的投標報價報價進行認真的分析和復核，對其合理性進行評價。

3.加強項目施工過程的監管。新經濟常態下政府投資項目工程造價控制應加強項目施工全過程的監管，整頓市場秩序，堅持大建設、大市場、高效統一的原則，加強各管理部門的溝通，建立聯動機制，確保項目能夠進行統一實施、統一管理，簡化管理部門，優化管理程序，對基本建設程序各個關口進行嚴格把關，將決策不合理、缺乏可行性、投資無計劃的項目消除在萌芽中。發揮市場調節作用，使招投標管理規范化、透明化，建立良好的競爭機制，保證競爭的充分性和公正性，堅持技術創新、管理創新，提高工程造價控制水平。對中標單位進行跟蹤管理，同步控制工程造價、工程質量、施工進度，加強關鍵工序的監督管理和組織驗收，加強施工合同、現場簽證、工程變更、補充協議管理。合理利用工期索賠、變更索賠、質量索賠等反索賠機會，維護政府投資的合法權益。嚴格審查現場經濟簽證和設計變更的材料，按照標準流程執行，對不合理的變更和簽證拒絕審批。利用審計環節進行造價控制，采取標前控制價審核、跟蹤審計等形式，加強管理型審計及過程審計。同時，政府部門應該制定合理的獎懲機制，推行建立科學的建設市場信用評價體系，與市場準入掛鉤。

4.對政府投資項目擴大績效評價的范圍和加大績效評價的力度。各級政府及財政部門要以科學的發展觀為指導，推進預算管理制度的改革和創新，促進財政投資項目管理的科學化與精細化管理，建立健全的貫穿資金預算編制、審查、執行、監督、評價全過程的績效管理制度。強化對部門支出績效責任和財政部門監觀作用，更好地發揮公共財政職能作用。建立以結果為導向，以績效管理為核心，以制度和機制建設為保障，引導政府投資項目在新經濟常態下，以改善管理、優化資源配置、進行工程全過程的預算績效管理，將工程造價控制與提高公共服務水平掛鉤，使有限的財政資源配置更加優化，財政資金使用更加有效。

五、結語

新經濟常態下產業結構轉型、經濟結構調整已經成為經濟發展的必然趨勢，政府投資項目也必須做出相應的調整和改進，適應新經濟常態下經濟體制的改革和創新。其中，最重要的就是政府投資項目的造價控制，針對當前造價控制中投資決策不充分、設計階段不嚴格、招標方式單一及合同管理不規范、簽證及補充協議管理不到位等問題，加強政府投資項目決策論證與概算控制，注重設計階段和招投標階段的造價控制。同時，加強項目施工過程的監管，引導建設單位將績效評價的理論及方法貫穿到項目建設的過程管理中，在新經濟常態下提高財政資金的配置和使用效益，提升政府公共服務水平，促進經濟社會協調發展。

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D630

A

1673-291X（2017）34-0095-02

2017-08-16

林嵐（1973-），女，河北秦皇島人，副高級工程師，從事市政工程建設、管理、投資控制等研究。

[責任編輯 陳麗敏]