農村集體經濟改革經驗、存在的問題與政策建議
——基于2015年東莞市HJ鎮的調查

（仲愷農業工程學院 財務處，廣東 廣州 510225）

農村集體經濟改革經驗、存在的問題與政策建議
——基于2015年東莞市HJ鎮的調查

穆玉花

（仲愷農業工程學院 財務處，廣東 廣州 510225）

農村集體經濟改革是農村綜合改革的關鍵環節和重要領域。本文通過對廣東省東莞HJ鎮農村集體經濟發展狀況的實地調查，闡述了農村集體經濟改革的主要做法、取得的成績以及存在主要問題，在此基礎上提出了下一步我國農村集體改革的設想。

東莞市；農村集體經濟；政經分離；組織治理

一、引言

2012年廣東省東莞市被國務院列為農村綜合改革試點城市之一。農村綜合改革涉及農村集體產權制度改革、農村集體經濟組織轉型改制、農村社會綜合治理、農村公共服務均等化等諸多領域，涉及的問題很多，其中，農村集體經濟改革是農村綜合改革的關鍵環節和重要領域，農村集體經濟改革有利于盤活農村集體資產存量、理順產權關系、促進轉型升級、激發農村集體經濟發展活力、提升城市形象、保障村民權益穩定增長和維護社會穩定具有重要的支撐作用[1]。HJ鎮作為東莞市推行農村綜合改革試點鎮之一，近年來，在我國經濟發展進入“新常態”的背景下，HJ鎮積極探索農村集體經濟改革，大力推動農村集體土地統籌、加大“三舊”[2]改造力度、盤活資產存量、轉變經營模式、加強經營組織治理，促進農村集體經濟轉型升級等方面做了有益的探索，農村綜合改革取得了顯著的成績。

據統計，2013年、2014年和2015年HJ全鎮農村集體經濟總資產分別為18.55億元、19.79億元和20.56億元，全鎮農村集體經濟總資產保持相對平衡增長的態勢，其中，2014年和2015年全鎮農村股份經濟聯合社總收入分別為1.82億元和1.84億元，農村股份經濟社的總收入分別為7524萬元和7881萬元；2015年全鎮19個農村股份經濟聯合社分紅從100元/股到14000元/股不等，平均分紅達2264元/股；農村股份經濟社分紅額度從100元/股到30000元/股不等，平均分紅達2416元/股；2015年兩類不同類型的股份經濟組織累計為村民分紅額度為4680元/股，村民從村集體經濟組織分得紅利逐年增加，確保農戶家庭現金收入穩定增長，有力地拉動了當地消費市場的發展。此外，伴隨當地經濟、社會、文化等各項事業的快速發展，來HJ鎮務工、經商以及落戶的外來人員越來越多，截止2015年底，HJ鎮常住人口接近25萬，戶籍人口僅有2.82萬，外來人口超過20萬之多，一個欣欣向榮的新城鎮展現在世人的眼前。

二、東莞農村集體經濟改革的主要做法

1、統籌農村土地開發利用，提高土地規模效益

農村綜合改革前，HJ鎮20個行政村（社區）的農村土地零散分割、各自經營，難以形成規模效益，集體經濟發展后勁不足。對此，在全鎮區域劃分為7個社區后，鎮委、鎮政府在遵循國家土地政策的前提下，結合本鎮農村集體經濟發展的實際，制定了《HJ鎮土地統籌開發利用方案》，對農村集體土地資源重新整合，統籌開發利用，并提出了“五統一共”的統籌發展模式，即統一規劃、統一儲地、統一供地、統籌開發、共享利益[3]。通過整合有限的土地資源，新引進并符合鎮村招商產業規劃的項目，項目投產產生稅收的地方留成凈收入部分，按比例獎勵給村（社區），調動了社區招商引資和發展經濟的積極性。

2、借助“三舊”改造良機，提升土地開發價值

2009年8月25日，廣東省頒布《關于推進“三舊”改造，促進節約集約用地的若干意見》，該《意見》的出臺為HJ鎮在新的歷史時期順利推進“三舊”改造掃清了政策障礙。近年來，HJ鎮結合“三舊”改造契機，由鎮政府主導，廣大村民參與，引入戰略投資者，將占地面積60萬平方米，包含田美舊村、板湖舊村、128工業舊廠區、田美南舊工業區等四大片區，其中金湖酈城項目打破了村域、地域界限，將田美社區原6個村的村民融合在一個大型社區。按照統一規劃，科學布局，優化產業結構的原則，對田美舊廠區實施“工改工”改造，建設新型科學產業園區，實現產業聚集升級；其它片區的改造將圍繞特色休閑商業街為中軸，以社區服務中心、綜合商業中心、科技產業園區為三大核心，統籌建設田美新村示范區、社區文化政務區、高尚生態美居區和公共服務配套區，全力打造一個具有嶺南特色、都市風貌的新型城鎮中心。田美—板湖社區的“三舊”成功改造為全鎮其他社區日后改造提供了可借鑒的經驗和模式。

3、嘗試農村集體經濟組織政經分離，積極探索農村集體經濟經營模式

隨著當地經濟和社會的快速發展，前來HJ鎮務工的外來人員日益增多，一個原來僅有2萬左右居民的小鎮卻在20年的時間內吸納超過20萬之多的外來務工人員，而這些外來務工人員主要以居住在農村社區為主，通常涉及教育、培訓、醫療、養老、環境衛生、社會治安等諸多復雜的日常社會管理問題，而這些復雜的社會管理問題基本上都是由村（社區）一級組織承擔；此外，還需承擔本社區居民的社會管理和服務工作。因此，村級組織的社會管理任務十分復雜和繁重。據調查，目前HJ鎮農村社區書記身兼數職，主要包括社區黨工委書記、農村黨支部書記、居民會主任、經濟聯會社董事長、綜合服務管理中心主任等5項職務，在農村集體經濟管理過程中體現出政經不分的典型特點。面對復雜的社會管理和發展農村集體經濟兩難決擇問題上，HJ鎮按照東莞市委市政府的要求，主動適宜新形勢發展的需要，嘗試農村集體經濟組織政經分離工作，完善農村集體經濟組織法人治理結構，積極探索聘請職業經理人管理農村集體經濟組織的模式，目前該項工作正在嘗試之中。

4、加快物業升級改造，提升城市對外形象

與東莞全市農村集體經濟經營模式大體相同，多年來，HJ鎮農村集體經濟主要依靠收取土地出讓款以及收取低檔物業廉價的租金作支撐，然而，歷經三十多年粗放式經營模式，目前黃江鎮農村基本無農用地可供出售，眾多工業廠房破舊不堪，租金低廉，這種粗放式經營模式造成農村集體經濟發展的后勁難以為繼。為此，各村在鎮政府的統一部署下，通過村莊合并，打破村域界限，將零散、分散的小塊土地集體起來實施連片開發，最大限度地挖掘土地開發潛力，將整治好的土地建成現代、標準的工業園區，力爭吸引國內外大企業集團入駐投資興業，不斷提高招商引資的質量，努力培育HJ鎮未來、新的經濟增長點。與此同時，各村還加大了對轄區內各類陳舊物業（標準廠房、集貿市場）整治改造力度，提升物業檔次，努力促進傳統物業租賃經濟轉型升級和城市對外形象。

三、農村集體經濟改革面臨的問題

1、農村集體經濟經營模式單一的問題

現階段，HJ鎮農村集體經濟依然沿襲著建設標準廠房和農貿市場出租以及土地出售和租賃經營等模式為主，體現為物業租賃經濟，并且高度依賴土地資源。然而在經歷了30多年招商引資發展戰略之后，全鎮可用于出售的農地數量越來越有限，農村集體經濟主要表現為以租金為主的物業經濟難以跟上經濟發展的步伐，在新的歷史條件下，依靠外延擴張的粗放型經濟發展方式越來越難以為繼。

2、土地開發與集約經營的問題

據調查，HJ鎮過去主要以土地過度消耗為手段，以村組分散發展為主體的發展模式，導致絕大多數村組在發展過程中，大規模且無序開發土地，建成后出租，未能實現有限的土地資源最優配置和效益最大化。隨著可用土地資源的快速消耗和用地政策的日趨收緊，靠“榨取土地資源”的粗放式發展方式急需改革。此外，由于發展模式的先天低端性，村組早期發展的物業絕大多數屬于“小、散、亂”，引進的企業多數屬于產業鏈的低端環節，質量不高，規模不大，結構不優，稅收不多，核心競爭力和抵御市場變化的風險能力不強。與此同時，國內區域競爭日趨激勵，同質化現象日益明顯，物業市場供大于求。加之，近年來，受國內外環境的影響，一些企業出現倒閉、轉產外遷或減租的事件發生，依靠傳統物業租賃經濟的效益日趨下降，導致集體經濟的資產收益率不高，嚴重影響了村級集體經濟發展的質量和穩定性。

3、農村集體經濟發展不均衡的問題

一般而言，靠近鎮服務中心附近的一些村（社區），由于受到人口聚集和經濟發展層次差異性的原因，因而造成全鎮范圍內不同村（社區）之間集體經濟發展水平的差異性，而且這種態勢的延續得到了進一步強化，村民從村（社區）獲得的分紅數額以及享受的其他福利自然也不同，從而造成財富分配上的不公平，村民生活品質的持續提升困難，極大限度地影響著轉型升級的進程。

4、農村集體經濟組織承擔公共服務管理不相匹配的問題

多年來，與東莞全市有著相似的情形，HJ鎮村集體經濟除承擔村（社區）組織的運轉費之外，還需要承擔教育、治安、環衛、計生、社保、優扶、基建等全方位的社會管理服務職能和公益福利事業的供給，而且社會公共開支呈現出逐年遞增的“剛性”態勢[4]；此外，作為“藏富于民”的可靠保證，村集體經濟承擔戶籍成員的福利分紅。隨著村（社區）人口的持續增加，以及社員分紅額度逐年上升，村集體經濟負擔過重，嚴重影響著村集體經濟自身積累和進一步擴大再生產能力的提升，村集體經濟發展的后勁不足。

5、農村集體經濟長遠發展動力不足的問題

HJ鎮村基層黨組織領導、村（居委會）領導和集體經濟組織領導往往由兼任。隨著發展形勢的不斷變化，集繁重的經濟社會事務于一身，既負責經濟發展，又負責行政管理，工作責任較多較重。據不完全統計，目前村（社區）一級承擔上級部門下達的行政管理事務多達120多項，村（社區）集黨的建設、經濟發展、社會管理、村民自治等幾大職能于一身、相互交錯。由于職責眾多，鑒于時間和精力上的有限性，導致村（社區）組織既難以提升公共管理和服務水平，又難以搞好經濟發展，從而造成工作重心不突出，大多數村（社區）在管理服務上表現出“力不從心”，處于一種想管又難以管好的尷尬局面。與此同時，在村集體經濟貫徹實施“平均股權、平均收益”的產權制度、重大事項村民（股民）集體討論的決策機制、村民（股民）直選干部的產生方式，導致村干部管理工作的行政化、經濟行為的短期化，集體經濟長遠發展的動力不足，不能適宜新時期村級集體經濟的長久發展。

四、促進農村集體經濟改革的政策建議

1、完善土地統籌體系機制，不斷提升土地開發效益

完善土地統籌體制機制。力爭上級政府相關管理部門的支持，制定和完善適合本鎮區域內土地開發利用方案，充分發揮“五統一共”的統籌發展模式，即統一規劃、統一儲地、統一招商、統一供地、統籌開發、共享利益，通過整合有限的土地資源，引進符合鎮村產業發展規劃的投資項目，調動社區招商引資的積極性，提高集體土地規模效益。

2、積極引入戰略性投資者，加快推進“三舊”改造進程

要用活用好各項扶持政策，著力優化物業型經濟、服務型經濟和投資型經濟，使之成為在新時期拉動黃江鎮農村經濟新一輪發展的“三駕馬車”。以農村集體經濟股份制改造為契機，本著“互利共盈”的原則，積極引入戰略性投資者，借助“三舊”改造為突破口，加強對舊城鎮、舊廠房和舊村莊的改造力度，努力做好“工改工”和“工改商”對應的各個項目，在改造提升城市面貌的同時，盤活土地存量資產，增加土地供給，確保農村集體經濟可持續發展。

3、強化農村集體資產管理，增強農村集體經濟發展的后勁

加快推進村組集體經濟撤并改革，實現各村組資源和資本優化與整合。社區政務中心、村股份經濟實體單獨分設、獨立辦公。村股份經濟實體專注農村集體經濟的運營、管理和發展，實行自主經營、獨立核算、自負盈虧。同時，進一步規范和完善農村集體資產交易的“三資”監管平臺管理，對符合進入鎮交易中心的農村集體資產必須依照相關程序進入鎮交易中心，加強對農村集體股份制經濟監管的同時，著力提高資產運營的效率，不斷挖掘農村集體經濟發展的潛力，增強農村集體經濟發展的后勁。

與此同時，按照財權與事權相匹配的原則，將多年來一直由村集體經濟組織承擔的村莊環境衛生整治、社會治安維護以村干部工資等方面的支出改為由市、鎮兩級政府承擔，逐步降低村級集體經濟組織所承擔的公益性支出的社會負擔，提高村集體經濟組織發展經濟的積累和發展后勁。此外，按照“收益決定分配，盈利共享，風險共擔”原則，完善與集體經濟經營業績相掛鉤的紅利分配機制，建立健全股東分紅增減機制，嚴禁舉債分紅。

4、完善農村集體經濟組織的法人治理結構，構建規范的現代企業組織制度

積極探索建立農村集體經濟組織董事長與總經理分離的管理制度，董事長原則上由農村黨支部書記兼任，遵循市場競爭的原則，按照“責、權、利”相結合的原則，鼓勵合并后運行正常有序的村集體聯合社聘請職業經理人、專業運營團隊負責集體資產的經營和管理，加快建立現代企業制度。繼續完善“三資”平臺管理工作，建立監督機制，形成決策程序，推動集體經濟經營公開化、透明化、規范化，強化集體經濟管理，防范和化解集體經濟可能遭遇的風險，不斷提高集體經濟管理水平和經營效益。

5、加大對土地資源整合力度，進一步優化產業結構

要充分利用省、市政府針對“三舊”改造賦予的優惠政策和良好契機，大力推進高層工業樓宇建設和改造力度，支持建設市場、商鋪、寫字樓等高檔物業，進一步提升鎮域內村（社區）的物業檔次；逐步將原本分散式、碎片狀的村莊建成居民聚集生活區，更好地為村民提供相對完善的公共服務設施。要打破村（社區）地域界限，對全鎮區域內有限的土地資源進行優化與整合，力爭做到統一規劃、統一開發、統一招商、利益共享，強化區域協調發展機制；要科學規劃好全鎮產業發展方向，做大做強電子信息產業的同時，大力支持以開發新型戰略性產業、先進制造業、都市農業、現代服務業，逐步形成集約建設、統籌發展的良好格局，不斷增強HJ鎮經濟發展后勁和提高單位土地面積的產值和稅收的貢獻份額。

6、轉變農村集體經濟投資方向，推進投資多元化發展的格局

在遵循國家相關法律法規的前提下，重點支持農村集體經濟以土地、物業和資金等資源，通過信托、合作、入股、投資基金的方式，參與城市開發、產業投資和基礎設施建設投資，促進農村集體經濟投資多元化發展的格局，逐步引導農村集體經濟從注重集體資產的物質形態管理向注重價值形態轉變，實現從資產管理向資本運營的轉變，提升農村集體經濟發展的質量。

7、完善相關制度，賦予農村（社區）集體經濟組織的法人地位

實施行政村合并成立社區重大改革后，對原組一級經濟組織撤銷后并入社區集體經濟組織法人地位不明朗，從而給集體經濟日常管理和發展帶來一些負面影響，嚴重影響著集體經濟的長期穩定發展。為此，政府應及時出臺相應的管理辦法，賦予農村（社區）集體經濟組織合法的法人地位，確保農村集體經濟規范運行的法制環境。

[1] 關于印發《東莞市建設全國農村綜合改革示范試點實施方案》的通知[Z].東府[2013]144號.

[2] 廣東省人民政府關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見[Z].粵府[2009]78號.

[3] 關于印發《東莞市鎮（街道）與村（居）委會雙向考核試點工作指導意見》的通知[Z].東民[2015]183號.

[4] 關于印發《全面推行農村（社區）村級集體經濟組織預算制度的指導意見》的通知[Z].東農[2015]7號.

（責任編輯：占雨秀）

廣東省農村經濟學會專項資金資助，東莞市黃江鎮農村綜合改革規劃：2016-2018，編號：B41520468。