地方政府債務現狀及存在問題分析

李曉潔

（陜西國際商貿學院，陜西咸陽 712046）

地方政府債務現狀及存在問題分析

李曉潔

（陜西國際商貿學院，陜西咸陽 712046）

近年來，我國地方政府債務增長較快，在2008年金融危機后尤為明顯。雖然在地方經濟發展中發揮積極作用，但由于部分地區地方政府債務中存在違規使用債務資金、負債率超出國家警戒線等問題，引起國內外廣泛關注。因此，為提高地方政府債務管理水平，根據地方政府債務現狀，分析存在問題，并提出相應對策。

地方政府債務；問題；對策

近年來，隨著地區城市化和工業化的迅速推進，我國地方政府積極進行基礎設施建設，大力發展經濟，努力推進城市化進程和實現城鄉一體化目標。但是1994年分稅制改革減少了地方財政收入，地方政府采取了多種融資手段進行舉債，在為地方經濟建設提供資金的同時也使得地方政府債務大規模積累，地方政府債務已經成為我國經濟體制改革中難以回避的一個現實問題。

一、地方政府債務現狀

2014年末地方政府債務余額為15.4萬億元；2015年地方16萬億元，其中，一般債務余額限額9.6萬億元，專項債務余額限額6.4萬億元。2016年，全國人大批準新增地方政府債務限額16.58萬億元，比上年增加5 800億元。財政部近日公布的最新財政收入與支出數據顯示，2016年前10個月，全國財政債務付息支出合計4 107億元，同比激增41.2%，創下歷史新高，已經遠超去年全年總額；而全國一般公共預算收入增速僅為5.9%，利息支出的持續增加背后是政府債務總額的快速膨脹。

（一）債務區域分布中東部地區債務較高

從區域分布看，東、中、西部地區分別為6.7萬億元、3.9萬億元和4.8萬億元。東部地區（11省市）占比44%，其中，江蘇、廣東、浙江、上海和山東5省市占比較高；西部地區（11省市）占比31%，其中，四川、重慶兩省市占比較高；中部地區（8省市）占比25%，其中，湖南、湖北兩省占比較高。在其余公布2015年末政府性債務余額的區域中，僅江蘇省余額超過10 000億元，達到10 556.26億元；山東、浙江、廣東三省和貴州省政府負有償還責任的債務余額均在9000億元以上，分別為9533.80億元、9 188.30億元、9 141.60億元和9 135.50億元；遼寧省和四川省2015年末政府性債務也相對較高，分別為8 718.50億元和7 808.00億元；寧夏、甘肅、山西三省、天津市和新疆的債務余額均在3 000億元以下，分別為1 138.90億元、1709.50億元、2122.80億元、2592.00億元和2863.70億元。

（二）從地方政府債務結構來看，地方政府債務主要集中于市級與縣級層面，其次是省級

2015年末全國地方政府債務余額15.4萬億元中，從政府層級看，省級、市級和縣級（含鄉鎮）分別為2.1萬億元、6.6萬億元和6.7萬億元，占比分別為14%、43%和43%。

（三）從舉借主體看，融資平臺為重要舉借主體，借款來源為銀行貸款

舉借主體主要有融資平臺、政府部門和機構、事業單位及國有企業，分別占39%、24%、22%和15%。從借款來源看，主要是銀行貸款、BT等應付款、地方政府債券、企業債券、信托、中期票據和短期融資券等，其中，銀行貸款約占51%，地方政府債券約占8%。

（四）從債務期限看，后續還債壓力持續上升

2015年到期3.1萬億元，占20%；2016年到期2.8萬億元，占18%；2017年到期2.4萬億元，占16%；2018年及以后年度到期6.2萬億元，占40%；以前年度逾期債務0.9萬億元，占6%。

二、地方政府債務風險

衡量政府債務風險的指標主要有赤字率、債務率和負債率。

目前，人大常委會劃定的我國地方政府債務紅線是赤字率不得超過3%，債務率不得超過100%。在美國負債率為13%—16%之間。

赤字率為赤字除以GDP，即1.62萬億除以67.67萬億，數值為2.3，低于3%的水平。

從債務率來看，2015年末地方政府債務率為86%（債務余額/綜合財力=16萬億元/18.604萬億），雖然沒有達到100%，但也進入高風險區域。特別是我國部分地方政府的負債率也遠遠超過100%的水平。截至2016年7月末，負有償還責任的債務率最高的是貴州省，測算值為212%；最低的是山西省，測算值為67%；其中有15個省債務率超過100%，遼寧省和云南省負有償還責任的債務率分別為184%和154%，內蒙古和青海的債務率為139%和130%，廣東的債務率值為69%，新疆、湖北、上海和甘肅分別為79%、78%、75%和71%。

從負債率看2015年地方政府債務余額16萬億元，除以全國GDP總額達到23.6%，遠超美國地方政府13%—16%的負債率上限。其中，比較突出的有：貴州、重慶、青海、云南等省，都在50%以上，北京、上海、陜西、甘肅、海南等省市都在40%以上。

三、地方政府債務存在的問題

（一）地方債務負債率高

在我國，部分地方債的負債率已超出安全區間。某些地區的債務總額急劇攀升，負債率已經觸及紅線，債務狀況急劇惡化。

（二）舉債規模過大

當前，地方財政收入在“穩增長”和“防風險”的雙重壓力下，增長速度放緩，尤其是受到土地出讓收入大幅度下跌的影響，地方政府償還債務的能力有所減弱，以至地方政府債務不僅在存量上已經形成了很大的規模，其增長速度也一直居高不下。

（三）資金使用浪費

我國地方政府借助各種融資方式獲取了大量的債務資金，在缺乏監管的情況下，地方官員在債務資金使用上極其具有隨意性。比如，政府官員通過粗放經營和重復建設，將資金投入到耗資巨大的項目工程中來追求GDP的業績。另外，許多地方債務資金被違規投入到了資本市場牟取更高的回報，但資本市場的不確定性，導致很多債務資金虧空。還有些地方政府在購買公共必需品的時候，由于各種原因，商家得到巨大利潤卻讓財政遭受了巨額損失。

（四）缺乏監管導致舉債行為不規范

地方政府在政府信用的擔保下，建立了大量的融資平臺公司進行舉債。但是由于法律制度的滯后性，存在很多不規范的舉債行為。主要體現在政府提供違規擔保或變相擔保，缺乏執行機制、控制機制和責任處理機制。我國地方政府還探索出一些新的融資方式，如發行政府債券、債務置換緩解存量壓力，PPP發力緩解增量壓力等，雖然可以在一定程度上帶動經濟與社會的發展，但也會由此暴露出許多難以解決問題。比如，就城投債發行債項評級來看，由于私募債發行增多，無評級債券的比重在逐漸提高。在2013—2014年，無評級債券的發行比例相對較低，發行規模占比超過40%的只有吉林、河南和廣西三省；但2015年有15個省超過40%，2016年已達到17個省；陜西、廣西、河南和江蘇4個省無評級債券占比超過50%，2016年這一數字進一步提高至7個。

（五）債務信息不對稱

地方政府為了地方經濟發展大量舉債，但是債務數額不清。目前，沒有數據可以準確說明我國政府性債務規模到底有多大，甚至連地方政府自身也難以統計。債務資金的用途不明，很大一部分舉借的債務資金還違規流入了房地產市場、資本市場進行相關投資活動，所取得的收入或遭受的損失很難計算。這些信息難以被監管部門以及社會公眾掌握，嚴重影響了地方政府舉債的監管。

四、防范地方政府債務風險的措施

（一）完善政府債務管理法規，加強對地方政府債務監管

我國政府債務管理的法規和制度建設嚴重滯后，亟須完善《預算法》和《擔保法》等相關法案，約束地方政府舉債行為。必須完善地方政府債務披露制度，建立一個全面涵蓋地方債務信息的統一的系統，以便于地方政府以及監管機構有效掌握債務總體情況并對可能釀成的風險進行監控，實現監管者與被監管對象之間的信息對稱。

（二）建立政府債務總體控制和預警機制，防范政府債務風險

國家財政部門應深入研究經濟增長對債務增長的承受能力，努力保持政府債務與財政經濟的同步增長，使政府債務總體風險始終處于可控狀態。建立政府債務總體控制和預警機制，運用負債率、償債率等監控指標對本級和下級地方政府的債務風險進行早期預警，并規定合理的債務安全線。以加大償債資金投入為重點，著力控制和防范償債風險。

（三）提高地方政府的總體償債能力，改善債務結構

切實加大本級政府和舉債單位對償債資金的投入，積極爭取中央轉移支付資金，確保新增債務不再用于歸還利息。盡量減少短期債務，增加長期債務，并積極探索通過政策引導吸收民間資本進行公益性項目建設，改善債務結構，減少償債風險。此外，重點研究如何提高償債能力，降低債務風險。

（四）加強債務管理，提高債務資金的使用效率

應盡快實現各類政府性債務的全面歸口管理。建立健全債務管理信息系統，及時掌握債務規模、結構增長變化情況和債務風險情況。建立健全責任追究制度，明確各環節的責任范圍和追究辦法。

（五）改進地方政府業績考核方式，加大對債務規模控制

中央對地方過分注重用GDP考核經濟發展的政績考核模式，使地方政府通過舉債來進行投資。改變地方政府片面追求投資拉動GDP增長的經濟發展思路，要加大債務規模控制和債務資金績效的考核，既要即注重經濟發展又要防范風險。

[1]龔強，王俊，賈 .財政分權視角下的地方政府債務研究：一個綜述[J].經濟研究，2011，（7）：144-155.

[2]全國人大常委會預算工作委員會調研組.關于規范地方政府債務管理工作情況的調研報告.

[3]閆明，顧煒宇.我國地方政府信用風險評級體系構建：框架與方法[J].中央財經大學學報.2014，（3）：47-54.

[責任編輯 柯 黎]

F812.4

A

1673-291X（2017）20-0079-02

2017-04-20

陜西省教育廳項目“資產證券化在陜西省地方政府債務治理中的應用研究”（14JK2012）的階段性成果

李曉潔（1980-），女，陜西咸陽人，碩士研究生，講師，從事財務管理、金融理論研究。