西部城市社區服務多元供給格局構建

摘 要：我國社區服務主要由政府公共服務、志愿服務和便民利民服務構成，其對應的供給主體分別是政府、社會組織和營利性機構，構建多元供給格局是完善社區服務體系的趨勢。通過對西部城市昆明市九個社區的調研，筆者認為，西部城市社區服務的供給主體目前仍然比較單一，基層政府主導的特征還十分明顯，社會力量參與也不充分。為構建社區服務多元供給格局，城市基層政府有必要對自身職責進行清晰界定，在確?；竟卜展┙o的基礎上，大力支持社會組織參與社區公共服務。

關 鍵 詞：社區服務；多元供給；社區服務體系

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）11-0048-06

收稿日期：2017-04-10

作者簡介：王妮麗（1977—），女，湖北枝江人，云南師范大學歷史與行政學院副教授，法學博士，研究方向為社會組織、基層治理。

在改革開放之初，我國的社區服務指的是一種帶有政府福利性質的社會服務。隨著社區服務的社會化以及社區服務供給的多元化，一些具有營利性質的便民利民服務和非營利性質的志愿服務也被納入到社區服務的范疇，使社區服務內容越來越龐雜，服務對象更加廣泛。根據國務院2011年底頒發的《社區服務體系建設規劃（2011-2015年）》（以下簡稱《建設規劃》）對社區服務的界定，我國社區服務主要由政府公共服務、志愿服務和便民利民服務三部分構成。其中，政府公共服務指的是政府面向全體社區居民開展勞動就業、社會保險、社會服務、醫療衛生、計劃生育、文體教育、社區安全、法制宣傳、法律服務、法律援助、人民調解、郵政服務、科普宣傳、流動人口服務管理等服務項目。志愿服務主要指社區志愿服務組織、駐區單位及社區居民提供的自我互助服務，如為老幼病殘等困難群體提供的幫扶服務等。便民利民服務主要指向社區居民提供的購物、餐飲、維修、美容美發、洗衣、物流配送、快遞派送和再生資源回收等服務。[1]

《建設規劃》指出：社區服務體系是黨委領導、政府主導支持、社會多元參與的服務網絡及運行機制，意味著社區服務多元供給的發展方向。近幾年來，雖然社區服務在多元主體參與方面取得了一定成績，很多地方“三社聯動”社區服務機制雛形初現，但離社區服務多元供給格局的形成還有一定距離。2016年底，民政部頒布的《城鄉社區服務體系建設規劃（2016-2020年）》指出：我國城鄉社區服務體系建設仍處于初級階段，社會力量和市場主體參與不充分是主要表現之一。[2]上述情況在西部城市社區體現得尤為明顯。雖然西部城市在建設多元參與的社區服務體系方面有強烈的需求，但其在社會組織發展水平、社區動員以及政策供給等方面與發達地區相比，均有明顯差距。

一、社區服務的主要內容

筆者通過訪談法和觀察法搜集了昆明市九個社區的社區服務資料，按照政府目前對社區服務體系的界定，認為社區服務應包括如下三個主要內容：

⒈政府依托社區為民服務站提供的基本公共服務。筆者所調研的社區基本組織架構是“兩委三站”，即支部委員會、社區居委會、為民服務站、兩保服務站、綜治服務站，直接為社區居民提供服務的是三個服務站，其中最重要的是社區為民服務站。社區工作人員的配置實行統一標準，無論社區人口多少、面積多大，工作人員均為11人，除一人的工作補貼來自于福利基金外，其他工作人員的工作補貼均來自于公共財政。社區為民服務站承擔著為居民服務的重要任務，根據服務類別將社區服務劃為“十條服務線”，包括黨群教育、平安秩序、環境衛生、幫扶救助、勞動就業、扶殘助殘、人口計生、科教文體、社會事務、經濟管理。根據上述服務類別，社區為民服務站設置的服務窗口主要包括黨群、兩保、計生、救助幫扶、科教文衛、殘聯、經濟服務、城市管理等。由此可以看出，以社區為民服務站為依托的公共服務體系主要是由政府提供部分基本公共服務，比如社會保障、醫療衛生、基礎教育以及就業、社會救助等，社區為民服務站在上述基本公共服務供給鏈條中的作用主要是搜集信息、初步審核信息以及協助基層政府具體執行公共服務供給政策。

⒉政府引導、推動的社區志愿服務。一般來說，社區志愿服務分為有組織的志愿服務和非組織的志愿服務兩種形式。有組織的志愿服務指的是志愿者通過參加特定組織或者共同組成一定的志愿組織，以組織的形式或組織中成員的身份向社會提供志愿服務。非組織的志愿服務指的是志愿者為了實現其人生價值和秉持的理念，以自我認知回饋社會需要的形式開展志愿服務。無論是組織的還是非組織的，都具有志愿性特點。筆者通過調研發現，在西部城市昆明市的多個社區，雖然每個社區建立的志愿者服務隊伍都不少于6個，但它們都是政府推動建立的，即志愿者隊伍是由街道和社區依靠組織發動黨員、人大代表、政協委員、駐區單位代表、樓棟組長、低保戶志愿者及離退休人員、社區活動積極分子組建的。總體上看，自發地組建志愿者隊伍的很少，而且由于缺乏激勵機制，已經成立的志愿者隊伍也不穩定。在志愿服務內容方面，各個社區情況也存在不同之處，總體上看，包括家政、醫療保健、心理咨詢、婦女維權、愛心幫扶、法律援助、信息咨詢、社區環境、平安保障等。個別社區還致力于創建自己的志愿服務品牌，以品牌形式將志愿活動固定下來，如S社區開展的愛心驛站活動就是依托志愿者提供的一項公益服務。該社區專門制定了社區愛心驛站志愿者服務制度，通過自愿加入的志愿者負責愛心驛站的工作，將募捐或購買來的物品提供給有需要的社區居民，該志愿活動既得到了持續性的發展，也贏得了社區居民的認同。

與依托社區為民服務中心提供公共服務的街道相比，上級政府對街道及社區推動社區志愿服務沒有作出相應的規定，也沒有明確對其進行考核的任務。因此，社區工作人員的主要作用是盡力引導志愿服務，即在完成上級下達的行政任務或在有余力的情況下再組織開展志愿服務。筆者通過訪談調研發現，由于社區工作繁雜，社區工作人員普遍感到力不從心，而且社區居民參與度不高，志愿者在沒有激勵的情況下也不易發動起來，加上資金來源缺乏持續性，經費得不到保障，各個社區雖然名義上都成立了多支志愿者隊伍，但在為社區居民提供服務方面發揮的作用仍然有限。endprint

⒊政府拓展的便民利民服務。便民利民服務主要指向社區居民提供的購物、餐飲、維修、美容美發、洗衣、物流配送、快遞派送和再生資源回收等服務。如果將其與政府提供的公共服務以及其他組織和個人提供的志愿服務區別開來，實際上這類便民利民服務主要是為了滿足社區居民生活的需求及部分居民提高生活質量而產生的個性化需求，很明顯的一個特點是營利性機構的加入，即依靠市場來提供相應的服務。政府的職責主要是通過恰當的手段完善社區便民利民網絡，優化社區商業結構布局，例如：鼓勵和支持各類組織、企業和個人興辦居民服務業；鼓勵有實力的企業運用連鎖經營的方式到社區開設超市、便利店、標準化菜店和早餐網點等便民利民網點；鼓勵郵政、金融、電信、供銷、燃氣、自來水、電力、產品質量監督等公用事業服務單位在社區設點服務等。但筆者通過在昆明市的調研發現，各個社區在開展便民利民服務方面與上述定位還有一定差別。

城市基層政府提供的社區服務主要是依托街道為民服務中心和社區為民服務站來實現的。本著為民服務的精神，各個社區普遍依托社區為民服務站進行了服務拓展。筆者通過調研發現，社區依托為民服務站提供的延伸性服務主要包括以下幾大類：⑴文體娛樂類。在社區開設圖書室，為居民提供圖書閱覽活動場所；開設影視視聽室，面向居民開展觀影活動；開設棋牌室、乒乓球室、健身區，為居民提供娛樂場所。⑵咨詢調解類。開設心理咨詢室和心理QQ室，為孤寡、空巢、獨居老人及問題青少年，失獨老人以及下崗失業人員提供上門陪聊、疏導服務；為居民提供各類咨詢服務，收集民情民意，調解居民之間的矛盾。⑶生活便利類服務。在為民服務站引進拉卡拉等，方便居民交水電煤氣費；為居民提供包裹代收服務等。由此可知，目前，昆明市多個社區提供的便民利民服務主要是在基本公共服務基礎上的延伸，實質上仍然是政府提供的公共服務，而且為民服務站提供的只是在部分基本公共服務基礎上的服務，因此，無論是社區居民還是社區工作人員，普遍感到社區提供的服務太少，希望能夠拓展社區服務的范圍。

二、社區服務存在的主要問題

我國的社區服務是從改革開放之初帶有明顯政府福利性質的社會服務逐步與政府公共服務相結合的。政府將公共服務覆蓋到社區，使社區服務獲得了顯著的發展。以昆明市九個社區為例，隨著社區為民服務站的規范化運作以及社區志愿服務和便民利民服務的拓展，在街道和社區的指導下，社區服務站為社區居民提供了大量的服務，其服務質量和效率較之以往有了較大的提高，這說明社區公共服務取得了一定的成績。但通過調研筆者發現，為民服務站雖然制度健全，運作得也越來越規范，社區在開展志愿服務及便民利民服務方面也在努力創新，但社區服務總體上仍然存在一些問題主要表現在以下幾個方面：

1.政府提供的公共服務不足。早在2006年，《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》就指出：政府在社區服務中的職責主要是大力推進公共服務體系建設，將政府公共服務內容覆蓋到社區。[3]根據筆者調研發現，城市基層政府在公共服務供給方面主要做了兩方面工作：一方面依托街道為民服務中心和社區為民服務站提供了部分基本公共服務；另一方面以便民利民服務為目的，拓展社區公共服務項目。但上述兩個方面的服務依然存在問題，一是依托為民服務中心和為民服務站提供的基本公共服務實際上是一些基本的信息搜集和審核，主要在窗口進行，前來辦理的居民并不多。二是社區竭力拓展的便民利民服務項目在實質上還是帶有福利性質的政府公共服務，與社區居民的需求不相吻合，往往成為一種形式。以筆者所調研的九個社區為例，各個社區都在政府規定的基本服務項目之外進行了各種創新，主要包括：為居民創造條件開展文體娛樂活動，為居民提供各種咨詢調解服務以及為居民提供一些生活便利服務，但社區拓展的這些服務項目往往形式大于內容，即服務項目是作為社區工作成績被寫進匯報或做成展板的，對社區居民產生的影響不大。如社區開設的閱覽室平時沒人來看書，設立的心理咨詢室無人來咨詢等。這間接說明社區拓展的公共服務項目與社區居民的需求并不完全一致，居民真正需要的沒有提供，居民不需要的又提供很多。從表面上看，社區有了為民服務站，居委會協助政府提供基本公共服務，而且政府還在此基礎上對公共服務項目進行了拓展，但實際上政府提供的公共服務與社區居民需求之間還有很大的差距。

2.社區服務的社會參與不足。社會參與不足體現在兩個方面：一是志愿服務主要由政府推動，社區居民及社會組織參與不足。社區志愿服務是社區服務的主要內容之一，應該是由社區志愿組織及居民提供的，但筆者通過調研發現，在志愿者的組成方面，主要是由黨員、人大代表、政協委員帶頭，真正主動積極參與其中的普通居民很少；在資金方面，主要依賴于政府補貼。因此，這些志愿者隊伍無論是從內在動機還是保障機制方面均缺乏持久動力，通常是形式大于內容，其實質仍然是政府主導，社會組織缺席。二是社會組織參與社區公共服務供給的程度偏低。近幾年來，雖然政府一直在鼓勵社會組織參與公共服務供給，向社會組織購買公共服務范圍也在不斷地擴大，但在西部城市，政府購買服務還未形成機制，社會組織參與社區服務也缺乏相應的平臺和渠道。在整個昆明市，政府向社會組織購買社區公共服務還只是個案，而在筆者調研的九個社區中，目前并沒有社會組織參與到社區公共服務中來。因此，無論從社區服務供給責任的角度還是從社區公共服務的供給機制來看，目前社區服務的社會參與依然不足。

社區服務應由政府公共服務、志愿服務和便民利民服務組成，但目前的現實情況是，除了營利性機構參與便民利民服務之外，政府不但要獨自承擔社區公共服務供給，還要主導社區志愿服務，而社會組織及社區居民參與的不足影響了社區服務多元供給格局的形成。這種社區服務單一供給的局面，一方面無法滿足社區居民的多樣化需求，另一方面也不利于培養社區居民的責任感和公共精神。

三、構建西部城市社區公共服務多元

供給格局的思路

《建設規劃》明確指出：社區服務體系是以公共服務、志愿服務、便民利民服務為主要內容，黨委統一領導、政府主導支持、社會多元參與的服務網絡及運行機制。[4]從社區服務的內容及性質來看，供給主體多元化是應有之義，即應該形成政府、社會組織及營利性機構多元合作供給模式。社區服務的多元供給可以有兩種理解：一方面是從供給責任的角度理解。公共服務需要政府利用公共資源來提供，志愿服務需要社會組織或社區居民利用社會資源來提供，便民利民服務則需要由營利性機構通過市場來提供。即社區服務需要政府、社會組織、營利性機構等各方力量協同參與，缺少任何一方，社區服務都不是完整的。另一方面是從供給機制的角度理解。社區公共服務既可以由政府提供，也可以由政府委托給社會組織及營利性機構具體提供，由此體現多元主體參與社區服務。美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆認為，公共服務的供給主體可以分離成兩個主體，一是提供方，負責計劃和安排公共服務；二是生產方，負責實際生產和維護，等等。公共服務的提供方和生產方可以是同一的，但并不必須如此。[5]該理論改變了人們普遍認為公共服務提供主體是單一主體的看法，為公共服務的多元供給提供了有力的理論支持。根據上述理論，社區公共服務由政府負責計劃、安排及融資，但政府并不一定直接負責公共服務的具體生產。其可以將具體的服務委托給社會組織或營利性機構來完成，社區服務在供給機制上的創新為社區服務的多元供給創造了極大的空間。endprint

就目前來看，政府引導構建社區公共服務多元供給格局可以從兩個方面著手：

1.基層政府職責應該明確定位于提供公共服務，而不應直接介入社區志愿服務和便民利民服務，以避免因政府職能無限擴大導致社區服務供給的單一性。政府的職責就是為社區提供公共服務，根據實際情況可以在基本公共服務的基礎上對公共服務范圍進行擴展。2015年，深圳市福田區印發了《深圳市福田區社區公共服務清單（試行）》，在政府必須保障的基本公共服務項目之外還制定了《福田區增益性公共服務清單》，包括文化體育、社區教育、社區關系、醫療健康、環境保護、基礎設施等7大類增益性公共服務內容，[6]簡而言之，政府在基本公共服務的基礎上擴大社區服務內容并無不妥，但不應該越位或直接介入社區志愿服務和便民利民服務。社區志愿服務的供給主體應該是社區居民和志愿組織，便民利民服務的供給主體則更偏向于營利性機構，上述兩種服務的供給責任不應該由政府承擔。當然，這既涉及到上級政府對基層政府即街道的考核，也涉及到街道對各個社區居委會工作的要求。在為民服務的目標下將政府職責無限擴大，不利于社區公共服務多元供給格局的構建。

2.政府在提供公共服務的過程中，應以政府購買服務為推動力，通過搭建社會組織社區公共服務平臺，將社區服務委托給社會組織具體承擔，由此實現社區服務的多元供給。這種做法在發達地區的大城市已經積累了一些實踐經驗，如北京市、深圳市、浙江省等，通過政府購買和社會組織服務平臺建設，極大地調動了社會組織參與公共服務供給的積極性，社區服務多元主體供給格局已然形成。然而，在西部城市，社會組織參與社區公共服務還面臨很多問題。政府部門面向社會組織集中招標采購的公共服務項目并沒有與社區需求實現有效對接，最終在社區落地的公共服務項目并不多，即政府購買公共服務在改善社區服務方面的作用仍然有限。沒有政府購買作為推動力，社會組織資源有限，參與社區服務的可能性就會大大降低。此外，西部城市社區在搭建社會組織服務平臺方面還未起步，普遍缺乏為社會組織提供培育孵化、人才培養、項目研發、資源鏈接、項目落地等一條龍服務的綜合服務平臺，導致社會組織服務在社區落地缺乏有效的渠道和機制。因此，西部城市應該在完善政府購買社區服務和搭建社會組織服務平臺兩方面著力突破，通過一系列配套政策為社會組織參與社區服務創造條件，由此實現社區服務的多元供給。

西部城市基層政府在社區服務體系中處于絕對的主導地位，社會參與不足不僅不利于拓寬社區公共服務資金來源渠道，提高公共服務供給效率，也不利于培養社區居民的責任意識和公共精神。目前，構建社區服務多元供給格局，關鍵在于政府對自身職責的清晰界定，因此，應在確保基本公共服務供給的基礎上，從制度和資金方面大力支持社會組織參與社區服務，完善社區公共服務體系。

【參考文獻】

[1][4]民政部.社區服務體系建設規劃（2011-2015年）[EB/OL].http：//www.china.com.cn/guoqing/zwxx/2011-12/29/content_24283761.htm.

[2]民政部.城鄉社區服務體系建設規劃（2016-2020）[EB/OL]. http：//www.mca.gov.cn/article/yw/shgzyzyfw/fgwj/201611/20161100002519.shtml.

[3]國務院.國務院關于加強和改進社區服務工作的意見[EB/OL]..http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2006-05/07/content_4517073.htm.

[5]（美）埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道——集體行動制度的演進[M].上海譯文出版社，2012.

[6]福田區社區工作委員會.關于實施《福田區社區公共服務清單》的意見（試行）[EB/OL]. http：//www.szft.gov.cn/bmxx_qt/qsgw/tzgg/201507/t20150721_457685.html.

（責任編輯：牟春野）endprint