新公共服務理論視閾下我國環境治理的策略選擇

高明+陳麗

摘 要：目前，我國正處于工業化、城鎮化加速期，如果以犧牲環境為代價過度追求經濟增長，勢必會出現資源高消耗、環境重污染等問題。為此，本文借助登哈特的新公共服務理論對我國環境治理狀況進行了分析，并在此基礎上提出了加快建立多元協同的治理格局、提升社區環境治理能力、完善公眾環境治理參與機制、增強公務人員的環保責任意識等建議，以期為促進我國環境治理提供一些有益的經驗與啟示。

關 鍵 詞：新公共服務；環境治理；公共利益；公眾參與

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）11-0054-05

收稿日期：2017-08-25

作者簡介：高明（1965—），男，吉林人，福州大學教授，博士研究生生導師，研究方向為環境與資源管理；陳麗（1994—），女，福建人，福州大學經濟與管理學院碩士研究生，研究方向為環境與資源管理。

基金項目：本文系福建省軟科學研究項目“福建省污水治理產業技術發展預測與升級對策研究”的階段性成果，項目編號：2017R010062；福建省中國特色社會主義理論體系研究中心重大委托項目“中國生態文明試驗區（福建）產業綠色發展新動能研究”的階段性成果，項目編號：2017TWZ007。

一、新公共服務理論與環境

治理理念的契合

（一）新公共服務理論的基本內涵

“新公共服務”是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演角色的理念。其內涵在于：第一，將政府的職能定位為“服務”。強調政府應該將工作重點放在建立具有完整性和回應性的公共機構上，在處理問題時更多地要扮演“調停者”與“中介人”的角色。第二，行政人員的最終目標是實現公共利益。一切行政活動都要圍繞公民利益的實現而開展，致力于建立一種集體的、共同的利益觀念。第三，將服務對象視為“公民”。強調政府必須集中精力與公民建立信任和合作關系，要回應全體公民的需求，而不僅僅是為個別消費者或者顧客服務。第四，倡導多元化的政府責任觀。強調行政官員的行為應當受到多種標準影響，其關懷精神應當超越市場空間，在立法活動、政治規范、社區價值、建設活動、公民利益等發展活動中都應有他們的身影。[1]

（二）環境治理的基本內涵

環境治理是指政府機構或跨國機構通過正式或非正式機制來管理和保護環境資源、控制污染及解決環境糾紛。[2]換言之，環境治理是為解決環境污染、生態破壞、資源開發與利用、生態產品供給矛盾等問題，通過社會主體之間的相互協調與合作而完成的一項環境管理活動。[3]其內涵在于：第一，強調治理主體多元化。實踐證明，環境治理無法單獨依靠政府實現從“劣治”向“良治”的轉變，只有通過加強政府、非政府組織、私營部門以及國際組織間的密切合作才能取得最大成效。第二，強調治理工具多樣化。通過加強法律法規、市場機制、公眾參與等多種工具的整合與創新來解決環境問題。[4]第三，最終目標是維護大多數人的環境利益，促進人類社會文明發展。[5]

（三）新公共服務理論與環境治理理念的契合

⒈強調政府職能的轉變。新公共服務理論強調政府的職能是服務而非掌舵，在解決公共問題的過程中，多數時候政府不再處于控制地位，而是扮演一個非常重要的參與者角色，[6]為公民參與營造一個良好的氛圍，與私營及非營利組織一起為解決公共問題尋找辦法。[7]同樣，環境治理理念也強調政府在解決環境問題的過程中應變“掌控者”為“中間人”“調停者”，將社會組織、私人組織以及公民集中起來，為他們積極參與環境治理營造一個平等、和諧的氛圍，共同為解決環境問題出謀劃策。由此可以看出，新公共服務理論和環境治理理念都強調政府的職能是為公民服務，區別在于前者所涉及的是整個社會問題的解決，而后者則著眼于環境治理領域。

⒉強調“以人為本”的價值取向。新公共服務理論強調“公民權和公共服務比企業家精神更重要”，[8]認為政府必須樹立人文關懷理念，在解決社會問題的過程中要更加尊重公民意愿，保障公民的發言權，通過民主協商最終達成共識。環境治理理念同樣強調要堅持“以人為本”的價值取向，尊重公民關于環境問題的發言權，在環境政策制定環節上聽取并采納公民合理的建議，在環境治理過程中積極調動社會組織、私人組織以及公民的廣泛參與。同時，通過不斷拓寬公民參與渠道、完善公民參與機制等措施來切實維護公民利益。

⒊強調實現“公共利益”是終極目標。新公共服務理論強調公共利益是目標而非副產品，認為行政官員必須致力于建立集體、共享的公共利益觀念，[9]在從事包括政治、經濟、文化、環境等各種領域的一切活動中，都應該將公共利益擺在第一位。而環境治理理念致力于重新構筑生態文明的公共空間，維護最大多數人的環境利益。從某種層面來說，環境治理同樣是為了實現公共利益。因為生態環境是典型的公共領域，良好的生態環境會造福于整個人類社會，而日益惡化的環境問題也會危害到人類共同生存的家園，所以，解決環境污染問題，改善生態環境，是整個社會的共同要求，同樣也關乎到人類的共同利益。

二、新公共服務理論視閾下我國

環境治理存在的問題

（一）環境治理主體力量單薄

在環境治理領域，我國政府依舊扮演著“掌控者”的角色，社會組織和公眾參與不夠。具體而言：第一，社會組織參與環境治理的程度有限。一方面，由于政府和公眾對于社會組織參與社會管理工作的重要性認識不足，導致其參與受到制約；另一方面，由于政府對環境保護組織的培育和支持不夠，導致其作用因缺乏法律制度保障和資金支持而無法得到充分發揮。第二，公眾參與機制的不完善和參與渠道有限在一定程度上削弱了公眾參與環境治理的積極性。第三，受“增長至上”觀的影響，一些地方政府過度追求經濟發展而忽視環境保護，對環保企業的支持力度不夠。第四，缺少與國際組織的交流與合作。endprint

（二）社區環境治理能力有待提升

當前，我國的社區環境治理能力還比較滯后。具體而言：第一，社區建設理念落后。注重經濟發展而忽視環境保護的社區建設理念導致社區環境污、中的工作人員大多缺乏環保專業知識，對環境治理工作比較陌生，面對環境問題多數情況下都采取應付策略，很難取得實質性效果。第三，社區缺乏相關環境政策法規，導致開展環境治理工作的難度增大，治理效果較差。第四，社區居民參與環境治理的積極性不高。長期以來，由于社區居民一直被當作管理的對象，“社區人”意識日益淡化，從而造成了居民環保意識薄弱、環境治理參與程度低的局面。

（三）公眾環境治理參與度不夠

在環境治理過程中，公眾的廣泛參與至關重要。但一直以來，我國始終面臨著公眾環境治理參與度不夠的困境，究其原因：第一，信息公開不充分。信息公開是公眾參與環境治理的基礎和前提，然而政府在這方面的工作做得還不到位，對于一些涉及公眾環境權益和健康的決策、項目以及土地、水、空氣污染等環境狀況的信息公開得還比較少。[10]第二，公眾參與機制不完善。政府對于公眾參與環境治理的重視程度不夠，參與機制建設也比較滯后，公眾環境利益訴求難以表達，這在很大程度上削弱了公眾參與環境治理的積極性和創造性。第三，公眾環境治理參與意識淡化，缺乏責任感。一方面，由于參與渠道不暢，公眾對于環境問題關注度不高；另一方面，公眾自身的參與意識不強，只有當環境問題直接危及或損害到自身利益時才能采取行動。從這個層面來說，即使完善公眾環境訴訟制度，拓展環境治理參與途徑，其所能發揮的作用和效果也比較有限。[11]

（四）公務人員環境保護意識淡薄

在“唯GDP觀”的影響下，一些地方政府及公務人員單純地認為政府的責任就是促進經濟發展，實現經濟效益。具體而言：第一，以犧牲環境為代價促進經濟發展。一些地方政府的領導在任職期間出于對政績的考量，往往將工作重點放在發展經濟上，對于那些產值大、利稅高的污染企業常常采取支持和保護的措施，對于一些能為當地帶來巨大經濟利益的高污染、高排放項目，在審批時也網開一面。第二，對于中央環境法律政策執行不力。當中央政府制定的環境法律政策與地方產生利益沖突時，一些地方政府的領導會首要考慮經濟利益，對于中央環境法律政策執行起來“寬松軟”。第三，公務人員環境治理參與的積極性不高。一方面，地方政府對于相關的環境法律法規的制定、修訂工作不夠重視，導致環境治理工作開展起來缺乏方向性的指導；另一方面，地方政府自身環保意識不強，在環境治理問題上沒有起到很好的帶頭作用。筆者認為，之所以存在這些現象，一個最重要的原因就在于：目前地方政府領導干部晉升的主要依據是政績考核，而政績考核最主要的指標是經濟效益，環境保護作為一項志愿性指標缺乏約束力。在這種晉升考核機制的激勵下，地方政府的理性行為顯然是以經濟發展為中心，很難避免經濟優先、環保松弛的選擇。[12]

三、新公共服務理論視閾下我國

環境治理應采取的策略

（一）加快政府服務職能的轉變，建立多元協同的環境治理格局

⒈轉變政府職能，建立公眾、非營利組織和環保企業之間的聯盟。在解決環境問題上，政府應致力于加強與公眾、非營利組織和環保企業的溝通、協調與合作，充分挖掘其優勢，實現環境治理主體的多元化。需要說明的是，必須明確各治理主體的職責。其中，政府發揮宏觀調控作用，負責制定環境保護政策并對治理工作進行方向性的指導；公眾和非營利組織發揮主導作用，成為推動環境治理工作順利開展的最強大力量；環保企業負責生產、提供環境公共產品并為環境治理籌集資金，成為環保事業的忠實維護者。

⒉大力培育和引導社會組織參與環境治理。第一，政府要完善相關法規政策，改善社會組織生存發展的制度環境，以此引導其參與到環境治理中來。第二，大力提高社會組織在現代社會管理中的地位，加大資金投入力度，為其參與環境治理工作提供相應的保障。第三，加強與環境NGO組織的交流與合作，將部分環境治理工作轉交其負責，如建議咨詢、外部監督、技術研發等，并督促相關部門要給予支持和幫助。同時，政府要為環境NGO組織開展活動提供便利條件，定期對環境NGO組織的工作人員開展專業培訓，以提升其環境治理的專業化水平。

⒊完善市場機制，推進環境治理工作有效開展。第一，加快培育環保中介市場，發揮市場機制在環境影響評價、環境監測和環境技術服務方面的決定性作用，減少政府的直接干預。[13]第二，加快培育第三方治理市場，根據“污染者付費，專業化治理”的原則，由排污者按合同約定支付費用，環境服務公司進行治理。[14]第三，開展企業環境誠信評價，建立“修復”與“降級”動態管理機制，促進企業自覺進行環境保護和治理。[15]第四，根據價值規律，創新投融資機制，完善押金制度，并通過收繳資源稅、排污收費、排污權交易等方式為環境治理提供充分的資金支持。

（二）提升社區環境治理能力

加快社區管理體制創新，構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社區管理新格局。通過建立職責分明、權責一致的法律體系，加強社區主體的互動共治與分工協作，為社區環境治理工作的順利開展提供法律保障。強化社區居民的“社區人”意識，積極引導社區居民參與社區環境治理，為解決環境問題出謀劃策。搭建以“多元主體、多元平臺、多元服務”為基本架構的多元共治社區治理體系，鼓勵并引導社團、工作小組、街坊群體、志愿者俱樂部等社區團體參與環境治理，以此提升社區的環境治理能力。加強社區間的聯系與合作，通過經驗交流等形式切實增強社區的環境治理能力。

（三）完善公眾環境治理參與機制

⒈調動公眾參與環境治理的積極性。在環境政策制定過程中，政府要將公眾的公共利益置于首位，采用“會話”等形式引導公眾積極主動地為政策制定提出合理化建議，以保證政策內容更加科學與民主。政府應為公眾的“會話”環節營造一個輕松和諧的氛圍，保證每一個參與者都能最大程度地就環境問題提出自身的看法和建議。endprint

⒉完善公眾參與機制，拓寬公眾參與渠道。第一，加快建立并完善環境信息公開制度、環境公益訴訟制度、責任追究制度，[16]以保障公眾的環境利益，強化公眾維護環境利益的意識，將環保內化為人們的自覺行為。第二，不斷創新民意表達機制，通過定期召開聽證會、座談會等方式征詢公眾和環保組織、社會專業人士的意見，接受公眾與媒體的監督。第三，不斷完善環境決策民主制度和民主決策程序，在進行重大環境建設工程項目的決策時，應充分尊重公眾的發言權，對于合理化建議應予以采納。

（四）倡導多元化的政府責任觀，增強政府的環保責任意識

⒈完善干部考核機制，強化政府公務人員的環保意識。第一，將生態環境保護作為政績考核的主要指標之一，以此遏制地方政府以犧牲環境為代價過度追求經濟發展的行為。第二，建立和完善符合生態文明觀念的綠色考核機制，以此來督促地方政府更加關注生態建設。第三，加強對地方環境治理工作的監督，盡可能避免地方政府在環境問題上“不作為”“無作為”現象的出現。

⒉倡導多元化的政府責任觀。第一，摒棄“唯GDP觀”和“經濟增長至上”的觀念，最大限度地杜絕一切以犧牲環境為代價而一味追求經濟增長的行為。第二，把環保作為政府主要職能之一，在提升環境公共產品供給能力的同時加強對環境治理的監管，確保生態建設與經濟建設協調發展。第三，增強公務人員的環保責任意識。要通過行政倫理建設不斷提升公務人員的行政責任感，以保證其在一切活動中始終將公共利益置于首位，將為人民服務的意識內化為自覺的行動。

【參考文獻】

[1][7][8][9]丁煌.西方行政學理論概要（第二版）[M].中國人民大學出版社，2011.305-315.

[2]Wanxin Li.Environmental Governance Issues and Challenges[J].Environmental Law Reporter，2006，（36）.

[3][5][11]任洪濤.論我國環境治理的公共性及其制度實現[J].理論與改革，2016，（02）：94-95.

[4][13]王紅梅，王振杰.環境治理政策工具比較和選擇——以北京PM2.5治理為例[J].中國行政管理，2016，（08）：130-131.

[6]曾保根.新公共服務理論的“四位一體”解構[J].學術論壇，2010，（04）：42-45.

[10][16]任丙強.生態文明建設視角下的環境治理：問題、挑戰與對策[J].政治學研究，2013，（05）：69-70.

[12]冉冉.“壓力型體制”下的政治激勵與地方環境治理[J].經濟社會體制比較，2013，（03）：113-114.

[14][15]董戰峰，董瑋等.我國環境污染第三方治理機制改革路線圖[J].中國環境管理，2016，（04）：53-59.

（責任編輯：劉 丹）endprint