司法拍賣房產能否適用限購政策的法理分析

摘 要：為了穩定房地產市場，我國各大城市廣泛采取了住房限購政策。然而，限購政策與國家司法拍賣有關法律存在沖突，給房產司法拍賣執行活動帶來了一定程度的沖擊。筆者認為，房產司法拍賣是否適用限購政策不能“一刀切”。依據整體性法律觀，要綜合考慮有關法規、原則和政策，妥善加以解決。在有關法規與政府政策相沖突時，既要堅持保障民事權利的法律原則，也要兼顧維護公共利益的政策需要，在公共利益和當事人的民事權利之間取得適當平衡。

關 鍵 詞：司法拍賣；限購政策；整體性法律

中圖分類號：D925.18 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）11-0083-06

收稿日期：2017-08-25

作者簡介：黃輝明（1968—），男，安徽桐城人，中共江蘇省委黨校法政部副教授，法學博士，研究方向為法理學和法史學。

目前，為了抑制房地產投機炒作和穩定房地產市場，全國各大城市針對房地產市場推出了一系列限購政策，取得了一定的效果。然而，對于司法拍賣房產是否受限購政策調整，各地的做法不一，已引起了媒體和社會的廣泛關注。因此，從法理上分析這一問題具有重要的現實意義。

一、地方法院與地方政府部門兩個

文件規定的沖突

針對司法拍賣房產是否適用限購政策，2017年5月31日，江蘇省高級人民法院在江蘇法院系統內部下發了《關于司法拍賣涉住房限購政策有關問題的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》提出：“司法拍賣具有強制性，只受法律約束，不收地方性房產限購政策的影響。”同時，《通知》還要求“各級法院在司法拍賣中嚴禁出現司法拍賣適用房產限購政策的說明或特別提示，在競買人咨詢或現場看樣時應當作出司法拍賣房產不受限購政策影響的肯定性答復。目的是鼓勵競買人積極參與競買，消除其后顧之憂。”

江蘇省高級人民法院下發《通知》的起因是擔心限購政策影響司法拍賣執行活動。《通知》認為：“個別地方出臺文件，要求司法拍賣也要適用住房限購政策，一些法院執行局機械套用，不經請示上級法院，在拍賣公告中作司法拍賣房產也適用住房限購政策的特別提示，嚴重影響了司法拍賣成交率及司法財產處置工作。”“司法拍賣是基于公權力行使的強制執行行為，不同于一般市場交易中的自主買賣行為，個別地方出臺的房產限購政策，主要目的是調整市場自主交易行為，而基于公權力行使的司法拍賣具有強制性，只受法律約束，不受地方性房產限購政策的影響。”同時，《通知》也提出了司法拍賣房產的法律依據：“依據相關法律和司法解釋規定，司法拍賣成交或者裁定以物抵債的，標的物所有權自拍賣成交裁定或抵債裁定送達買受人或者接受抵債物的債權人時轉移。執行法院在司法拍賣成交或裁定以物抵債后，應向不動產登記部門提供執行裁定書和協助執行通知書，不動產登記部門應當依法辦理登記，拒不協助辦理登記手續的，依法采取強制執行措施。”

然而，引起媒體和輿論格外關注的是另外一個文件：南京市房地產市場綜合執法辦公室《關于明確<關于進一步加強房地產市場調控的通知>操作有關事項的通知》，發文時間是2017年6月7日。該文件表達的內容恰恰與江蘇省高級人民法院下發《通知》的內容相反，兩者間隔的時間也僅有一周。該文件明確要求：“因司法拍賣取得不動產的，按住房限購政策執行，購房者需具有購房資格；同時，取得者需在取得不動產證書滿3年后方可辦理轉讓合同備案登記手續，司法拍賣的成交確認時間在通知執行日之前的，不執行住房限制轉讓政策。” 南京市房地產市場綜合執法辦公室的這份文件發送給南京市中級人民法院、南京市國土局、南京市司法局，各成員單位，各區房地產市場綜合執法辦公室，并規定從2017年6月10日起開始執行。筆者認為，行政部門將自己的文件發給法院要求執行，做法上有些不妥。因為南京本地執行限購政策，外地人到了南京，如果不具備購房資格，還參加了司法拍賣，南京的限購政策即形同虛設。

由上文可知，江蘇省高級人民法院與政府部門這兩個文件存在明顯沖突，在司法拍賣房產是否限購問題上二者的態度截然相反。那么，對于司法拍賣房產是否屬于限購范圍這一問題，其他省市又是如何規定的呢？關于司法拍賣房產是否適用限購政策，各地的做法不一。多數城市的做法是遵守法律規定，不予限購。如2016年11月10日，杭州住建局官網明確答復“司法拍賣住房不在限購范圍內”。2017年6月28日，西安在出臺的限購政策中明確提出，通過司法裁決和直系親屬間贈與、繼承等方式取得的住房，以及申請退出的經濟適用住房等不受限購政策規定的限制。但北京、深圳、廣州、廈門、南京等10多個城市要求“司法拍賣房產”限購。2017年4月27日，北京多部門協商決定，法院在公開發布的拍賣公告中應明確，競拍方為自然人的，其家庭或個人應符合本市限購政策，否則將不予辦理產權登記手續。目前，關于地方政府的限購政策是否影響到司法拍賣領域，在國家層面尚沒有統一的規定。

二、司法拍賣房產有關法規與限購

政策的沖突

涉及司法拍賣房產的有關法規有《物權法》《民事訴訟法》《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》等。《物權法》第二十八條規定：因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發生效力。《民事訴訟法》第二百四十二條規定：被執行人未按執行通知履行法律文書確定的義務，人民法院有權向有關單位查詢被執行人的存款、債券、股票、基金份額等財產情況。人民法院有權根據不同情形扣押、凍結、劃撥、變價被執行人的財產。人民法院決定扣押、凍結、劃撥、變價財產，應當作出裁定，并發出協助執行通知書，有關單位必須辦理。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第四百九十三條規定：拍賣成交或者依法定程序裁定以物抵債的，標的物所有權自拍賣成交裁定或者抵債裁定送達買受人或者接受抵債物的債權人時轉移。endprint

根據上述法律規定和司法解釋，司法拍賣房產的所有權自法院裁定送達買家時轉移，不受限購政策影響，產權過戶協助執行單位必須配合辦理相關手續。因為無論是《物權法》的規定，還是《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》，都對這種特殊的物權變動形式進行了明確規定，不受地方限購政策的約束。因此，江蘇省高級人民法院下發的《通知》是有法律依據的。

拍賣是指以公開競價的形式，將特定物品或者財產權利轉讓給最高應價者的買賣方式。司法拍賣，即法院在民事案件強制執行程序中，按程序自行進行或委托拍賣公司公開處理債務人的財產，以清償債權人債權。司法拍賣不僅要讓債權人的利益最大化，也是一種執行程序，重要的是價值獲得最大化，價高者得。限購政策是對自由買賣的限制，不是價高者得，從而防止炒作，抑制高房價，維護房地產市場的穩定。因為限購不是價高就能得到，影響償債能力，這就是法律與政策沖突之所在。反之，一些人可能利用司法拍賣“鉆空子”，避開限購政策，這也是地方政府擔心的主要原因。

限購是政策，不是法律，是一種臨時性措施。雖然地方政府既是為了維護房地產市場的穩定，也是貫徹中央對房地產定位的要求，但地方政府通過下發文件的形式就置全國性法律于不顧，則不符合建設法治國家的要求。拍賣行為本身是法院為了保障債權人的合法權益而行使的司法權，地方政府單方面要求法院適用限購政策有行政權對司法權擴張的嫌疑。

在司法拍賣房產是否限購問題上，法院和政府有各自的合理關切，兩者的沖突是客觀存在的。要想找到解決沖突的辦法，不能僅停留在沖突的表面，要對此問題進行深入的法理分析。

三、闡釋性法律概念和整體性法律觀

要想解決司法拍賣房產法律適用上存在的問題，首先必須對“什么是法律？”這個歷久彌新的問題有一個全面的認識。在這一問題上，分析法學、功利主義法學與自然法學等學派有著迥然不同的觀念。就本文內容而言，應區分三種法律觀，即形式性法律觀、工具性法律觀與整體性法律觀。

形式性法律觀認為，法律是一套固定的、形式性的規則，法官無權改變它，只能機械適用法律，以維護法律的穩定性、連續性和權威性。形式性法律觀是一種機械的法律概念，分析法學和概念法學都持形式性法律觀。分析法學家們甚至提出了“惡法亦法”的觀點，主張把道德與法律區分開來，即使是邪惡的法律，在立法機關改變它之前也都是有效的法律。英國著名分析法學家哈特說：“道德上邪惡的規則可以仍是法律”。[1]依據形式性法律觀，法官成了一部機械適用法律的“儀器”，類似于“自動售貨機”，案件的判決結果是確定的、完全可以預見的。

工具性法律觀認為，法律是實現政治目標的工具，關切公共利益，隨社會需要而變化，在法律規則的背后是現實規則。工具性法律觀是一種實用主義或功利主義的法律概念。邊沁認為衡量立法的標準是功利原則：即“最大多數人的最大幸福”，[2]個人利益要服從多數人的利益。工具性法律觀否定法律的確定性。在法律適用上，法官不能機械適用法律，而應根據政治目的，靈活運用法律。弗蘭克提出“規則懷疑論”，認為“法律在很大程度上過去是，現在是，而且將來也是含混的和有變化的。”[3]盧埃林認為，法官的主要任務是使新生的社會生活的需要得到最大限度的滿足，為此要對法律進行解釋。工具性法律觀注重集體目標，忽視個人權利，損害了法律的穩定性和權威性。

在整體性法律觀看來，法律既不是一套固定不變的規則集合體，也不是沒有某種一致性。法律與道德、法律與社會具有緊密的聯系，因而法官在適用法律要考慮多種因素的影響，靈活闡釋法律，特別是處理疑難案件時，法官要創造性適用法律，保持一定的靈活性。整體性法律觀是一種闡述性法律概念，對法律的理解在于闡述，但闡述也不是隨心所欲的，要從整體上理解法律。自然法學和社會法學一般都持整體性法律觀。社會法學提出“活的法律”，自然法學提出人定規則之外的“自然法則”，這些觀念都擴大或矯正了形式法律概念。

美國著名法律學家羅納德·德沃金是整體性法律觀的典型代表。他立足于美國社會現實，本著獨特的視角來建構其整體性法律理論。在德沃金看來，法律屬于實踐性學科，必須用建設性闡釋回應社會需要。他說：“我們必須以完善建設性闡釋開始，使法律研究適合于社會實踐。”[4]德沃金以闡釋的態度來理解法律，提出了整體性法律觀。作為整體的法律“既是法律實踐的產物，又是對法律實踐進行全面闡釋的激勵。它向裁決案件時的法官們提出的程序是基本的闡釋而非偶然的闡釋”。[5]整體性的見解是德沃金法律觀的核心，即“法律的生命與其說是某些漂亮的迷信，不如說是整體性。”[6]為此，德沃金對整體性作了全面分析：“一是立法的整體性原則，它要求那些以立法制定一項法律的人在原則上保持該項法律的一致性。二是審判的整體性原則，它要求那些負責確定法律內容的人在理解和實施法律時以上述方式保持一致性。”[7]可見，德沃金是想運用整體性原則來保持法律在某種意義上的一致性，因而他批判形式性法律觀和工具性法律觀在法律確定性問題上的兩極對立：“作為整體的法律對‘法律就是法律那種陳舊觀點的機械主義以及較新的‘現實主義那種觀點的犬儒主義表示嘆息。”[8]德沃金在對整體性法律觀作出總結時認為：“接受整體性闡釋理想的法官力圖在關于公民權利和義務的某種前后一致的原則中，找到對其社會的政治結構和法律學說的最合理的建設性闡釋，以此去判決裁決疑難案件。”[9]

依據整體性法律觀，德沃金認為，法律是規則、原則和政策的綜合。針對哈特的“法律規則”論，德沃金認為，法律不僅指規則，而且還包括“原則、政策和其他各種準則”，[10]它們也是法的重要組成部分。一是德沃金分析了規則與原則的區分。德沃金認為，法院在那些首創性的判決中經常要采用一般原則，而并不是規則。例如：在一個遺囑繼承人為取得遺產而謀殺遺囑人的案件中，就不能根據繼承法遺囑有效的規則判決該犯罪嫌疑人享有繼承權，而應根據一項普通法原則判決，即“任何人不應從自己的錯誤中獲利”這一原則判決剝脫犯罪嫌疑人的繼承權。原則與規則不同，規則是確定的，在適用時或者有效或者無效，而原則則比較靈活，它決定法官考慮的方向。原則也具有法律約束力，在規則與原則發生沖突時，原則具有優先性。二是德沃金指出了原則與政策的區別。政策“規定一個必須實現的目標，一般是關于社會的某些經濟、政治或者社會問題的改善。”[11]原則“應該得到遵守，并不是因為它將促進或者保證被認為合乎需要的經濟、政治或者社會形勢，而是因為它是公平、正義的要求，或者是其他道德層面的要求。”[12]德沃金批判了功利主義法學，認為后者僅強調一般福利，一種集體目的，即政策。但事實上，就立法而論，往往要兼顧政策和原則，在司法上主要應以原則為依據。“疑難案件的判決，顯然是而且也應該是因原則而不是因政策而產生的。”[13]如對飛機制造商提供津貼的立法體現了加強國防的政策，但一個飛機制造商提起要求獲得立法所規定的津貼之訴時，所依據的是他有取得津貼的平等權利的原則，而不是加強國防的政策。又如審理案件時遵循的判例，所遵循的也正是“同樣情況同樣處理”的公平原則。可見，在政策與原則之間，德沃金更看重原則。endprint

德沃金的學說以“權利論”作為核心。他之所以強調規則、政策與原則之分，就是為了強調權利原則，法律必須以某種道德原則作為基礎，原則是整體性法律的靈魂。德沃金要求政府必須認真對待權利：“我們可以堅決要求它認真地對待權利，要求它遵守一個關于權利是什么的前后一致的學說，要求它始終如一地恪守自己的宣言”。[14]雖然德沃金法律學說強調的是個人權利，但其整體性法律觀具有可取之處，為我們分析疑難案件提供了一個建設性的分析工具。

四、整體性法律觀在司法拍賣房產

法律適用問題上的運用

在疑難案件處理問題上，法官要發揮主觀能動性，創造性地闡釋法律。依據整體性法律觀，法律是規則、原則和政策的有機統一。在司法拍賣房產是否限購問題上，我們要綜合考慮有關法律規則、民事權利原則和政府政策，以原則為統帥，靈活解決規則與政策的沖突。

依照司法拍賣房產的有關法律，為了保障司法拍賣房產的順利變現，并無限制購房人資格的規定，而政府的限購政策在一定程度上妨礙了涉訟房屋的司法拍賣。可見，司法拍賣房產有關法律與限購政策存在沖突。

從形式性法律觀來看，法院在處理司法拍賣房產問題時，有理由只適用國家法律，不適用地方政府部門的政策性文件。換言之，法院可以允許不具購房資格的公民參與競買司法拍賣房產，并以司法文書裁決房屋歸競買人所有。依據《物權法》，房屋所有權自司法文書生效時轉移。與此同時，法院還可以要求政府登記機構協助執行。

從工具性法律觀來看，在司法拍賣房產問題上，法官有很大的自由裁量權，法官可以從公共利益出發，適用限購政策。至于其中可能對當事人個人利益造成的損害，可以不予考慮，因為法官關注的是集體目標而不是個人權利。

從整體性法律觀來看，法院在處理司法拍賣房產問題時，不僅要考慮國家有關法律，還應該考慮到政府限購政策。雖然限購政策是地方政府部門制定的，但限購政策也是貫徹中央關于“房子是用來住的，不是用來炒的”這一房地產政策精神要求的產物。在房地產市場長效機制形成以前，限購政策是當前穩定房地產市場秩序的必要手段。因此，法院在處理司法拍賣房產問題時，不能對限購政策置之不理，而應當審慎對待，協調限購政策與法律規則的沖突。

至于如何協調二者的沖突，還要回到原則的高度，在規則與政策發生沖突時，原則的效力高于規則與政策。所以，法院可以運用相關原則來協調規則與政策的沖突。民事法律的首要原則是保障民事主體的權利。這一原則要求司法拍賣房產應盡可能順利變現，以保障原告的受償權，也防止被告財產權的不當減損。限購政策可能損害原被告雙方的財產權利，同時也影響執行的效率。因為政策是一時一地的政策，具有多變性，如果法院裁決完全依據限購政策，就會損害法律的確定性和可預測性，從而影響公眾對法律秩序的信賴，這是不利于法治國家建設的。筆者認為，為了保障原被告雙方的民事權利，司法拍賣房產因其特殊性要與一般商品房區別開來，審慎適用限購政策。

民事法律還有一條重要原則，就是民事權利受公共利益限制原則。住房問題是民生問題，涉及公眾利益。限購政策是政府為了穩定房價，抑制投機炒作，維護房地產市場秩序而采取的宏觀調控措施。可見，限購政策是出于公共利益的需要而對民事權利的一種限制。如果允許司法拍賣房產不受限購政策制約，勢必不利于限購政策的實施，進而影響房地產市場穩定。因此，司法拍賣房產適用限購政策符合民事權利受公共利益限制原則的要求。綜合這兩條民事原則，得出結論是：既要保障民事權利，又要維護公共利益，兩者之間要適當平衡。這就要求在為了公共利益的需要而不得不損害民事權利時，應當給予適當補償或采取某種補救措施，這也是公共利益限制原則的應有之意。對于司法拍賣房產來說，既不能排除限購政策，也不能“一刀切”地適用限購政策，正確的態度是靈活地適用限購政策。如果限購政策影響到司法拍賣，就要采取相應的辦法加以解決。這需要法院與政府部門協商，在調查研究的基礎上從限購政策對司法拍賣房產帶來了不利影響的角度進行評估，照顧各自的關切，平衡民事權利與公共利益的要求。例如：可以允許司法拍賣房產由具有購房資格者優先報名競買，在優先報名者人數為零或低于以往正常值的情況下不限購。同時，允許法官在司法拍賣房產法律適用問題上行使一定的自由裁量權，綜合考慮有關法規、原則和政策的要求，不能“一刀切”。這樣，既不會沖擊限購政策，也能夠保障司法拍賣的順利進行，從而在公共利益和當事人的民事權利之間取得適當平衡，將會比“一刀切”收到更好的效果。

【參考文獻】

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（責任編輯：苗政軍）endprint