香港銀行監管變革對大陸銀行監管的啟示

金鑫鑫++陳建印

【摘要】香港是世界第三大金融中心，此前曾和紐約、倫敦并稱為“紐倫港”，在全球享有極高聲譽。是國際以及亞太地區重要的航運樞紐，同時也是這塊區域內最具競爭力的城市之一，連續二十一年經濟自由度指數位居世界首位。在金融監管上，有較高的水平。借鑒并分析香港金融監管的方法經驗，對于加強內地銀行監管的水平有著十分重要的意義。本文主要分析香港銀行監管體系的主要特點及歷史監管過程，提出加強內地銀行監管的對策和建議。

【關鍵詞】香港銀行業 銀行監管 國際慣例 銀監會

香港作為亞太地區的國際金融中心，擁有的極度先進的金融運作系統，在全世界范圍內堪稱一流。香港自回歸近二十年來，進行了不間斷的改革創新，使其所在地區的金融行業進入了一個更為先進的領域。

一、當下香港銀行監管體系的情況

在一定程度上，英國的“自由放任主義”對香港銀行監管的一系列政策措施產生了較大的影響。香港政府對銀行監管一向秉承不干預的方式，只有要經歷有重大影響的危機時才會采取應對措施。因此香港的銀行監管為“危機-改革”的模式，由于香港回歸前后背景不同，香港銀行監管歷程分為下述兩個階段：

（一）第一階段：香港回歸前銀行監管的監管結構“從無到有”

英國駐香港政府在1948年通過首個《銀行條例》，確定了有關銀行監管的法令。1961年，因“廖創興銀行擠兌事件”使香港政府改善制度并在1964年頒布了新的條例。1976年，香港政府通過《接受存款公司條例》，把接受存款公司歸入了銀行監管的范圍內。1978年，英國駐香港政府進一步加強對財務公司的監督管理，并設置“接受存款公司監理專員”職位，主要負責考察接受存款公司的業務。之后又專設接受存款公司咨詢委員會這樣一個機構對此負責。1990年，全國人大通過的《香港特別行政區基本法》進一步完善，配合香港特別行政區比較合適的經濟環境和法律環境，來保證香港國際金融中心的地位。

（二）第二階段：香港回歸后的銀行監管

1997年7月1日，香港回歸。當時的香港行政官董建華在其施政報告中講到：為了不讓香港特別行政區國際金融中心的地位產生動搖，香港政府會堅持使用世界一流水平的監管制度，與此同時也會避免因為過度監管產生的不利影響。在此基礎之上，特區始終延續著發展原先的與國際慣例相符的監管制度，并維護銀行體系的穩定并促進其有效運轉，與此同時也賦予了其足夠的活力，由一些已經認證的機構行使商業決策權力。在國際合作的方面，金融管理局加入電子銀行小組（包含巴塞爾銀行監管委員會）。金融管理局會圍繞監管電子銀行業務等問題與亞太地區、內地的銀行監管機構這些問題積極溝通，以探尋更完善的銀行監管體系。

二、大陸銀行監管體系發展歷程

（一）銀行監管體系的建立階段

從一九八四年起，形成了中央銀行、專業銀行的二元銀行體制。中國人民銀行（以下簡稱人行）對銀行業、證券業、保險業以及信托業進行綜合監督管理。2003年，根據第十屆全國人大批準通過的國務院機構改革方案和《國務院關于機構設置的通知》，設立銀監會，是直屬國務院的正部級事業單位。2003年4月，銀監會正式成立；2003年4月28日正式履行職責。這段時間大陸的銀行業在形式上基本完成了從單一的傳統計劃經濟體系向現代金融體系的轉變，由人行、商業銀行、非銀行金融機構、資本市場和保險體系等構成的現代金融體系框架已經基本準備就緒，銀監會針對這些情況，逐步出臺規范這些金融機構的行為和活動的法律法規體系。

銀監會劃入中央銀行，對金融機構的監管職責和原中共中央金融工作委員會履行相關的職責。央行原來的監管一司、二司、非銀司、合作司以及銀行管理司進行了重新協調整頓。調整后的中國銀監會新部門分別是：負責國有商業銀行的監管一部，負責股份制商業銀行的二部，負責外資和政策性銀行的三部，而信托、租賃公司和資產管理公司等金融機構交由非銀行金融機構監管部門以及合作金融機構監管部門負責。

截至2003年10月，銀行業監督管理委員會省級派出機構全部成立。

（二）銀監會監管體制改革階段

2015年1月，銀監會決定改革監管架構，重新分配內部機構的職責，并且重新進行編制整合。同時減少下放的行政權力，強化事中和事后監督。此次改革的特點主要體現在主業監管的強化，即將有限的機構和人員編制側重投放在前臺監管部門，整合之后內部設定的二十二個部門里，監管部門從十一個增加至十七個，占到全部門總數的七成。其中有三個較為關鍵的措施：其一，定向發行兩千七百多億元的特別國債，用來填充已為負債銀行的資本金；將1.4萬億元不良資產從國有金融機構的資產負債表中剝離，并且成立四家資產管理公司，專向處理和承接上述的不良資產。其二，開始著重實施強化銀行治理機制的一系列措施（如改革銀行管理體制、加強內部管理、執行嚴格的授權授信制度、考核銀行的經營效益和資產質量等）。其三，在外部環境上，正式取消了信貸分配制度，變成對銀行實行資產負債比例的管理，致力于為銀行的商業化運行提供適當有效的市場環境和體制條件。

（三）銀行監管體制基本確立完善

經過一套整體的改革與重新整合，銀監會確立了完善的監管體系和職責分工：

一是依照法律法規制定并發布對銀行業金融機構監督管理的規章制度；審查批準銀行業金融機構的設立、變更、終止以及業務范圍等。

二是對銀行業金融機構的業務及其風險情況進行監督管理，建立有針對性的銀行業金融機構監管信息系統，用于分析和評價銀行業金融機構的風險情況。

三是對金融機構的業務及其風險情況進行勘察，同時重視非現場監管，如跟蹤勘察。制定有效的現場檢查程序，使現場檢查可以按照設置好的程序規范進行，實行并表監督管理制度。

四是同相關部門協同設立銀行業突發事項處理制度，制定銀行業突發事項處理預備方案，明確機構和人員的職責，采取合適的的措施和程序，及時高效地處理突發事項。

五是統一編寫制作銀行業金融機構的統計數據、統計報表，并且依照國家相關規定向社會公布。

六是對銀行業自律組織的活動進行指導、監督，并且積極開展與銀行監管相關的國際范圍的交流合作活動。

七是對那些已經發生或可能發生信用危機，會嚴重影響損害客戶的合法權益的銀行業金融機構實行接管或者促使達成機構重組。對涉嫌轉移或藏匿違法資產的金融機構，上報司法機關，凍結其資金，并作后續處理。

八是負責銀行業金融機構監事會的日常管理工作。

九是承辦國務院交辦的其他事項。

在大發展的同時，我國的金融風險也日趨顯著并多樣化。這不僅因為與生俱來的一些體制、機制問題始終沒有得到解決，也因為延續數年的全球金融危機自外部不斷傳遞著負能量。這意味著，金融業不斷發展，金融風險也日益積累，金融監管和貨幣政策面臨的挑戰日益尖銳。因此，在新形勢下，我們要有足夠的勇氣，通過深化改革，推動金融業進一步轉型并進一步完善金融監管體系，緊緊守住可能產生的風險的底線，在實現金融業穩定的前提下提高金融效率，使社會資源有效配置。

三、香港銀行監管對內地銀行監管的啟示及對策

（一）建設與國際慣例相符合的制度框體

從監管制度的基礎來看，應該包含正式制度及非正式制度在內的整套輔助機制，保證銀行監管體系的運行滿足“穩定性”和“效率”的雙重標準。在效率機制的安排上要有完整的傳導機制和實現機制；在穩定性機制的安排上，在銀行體系內部不同模塊之間應該有相應的實現方式，使銀行監管體系形成一個多層次，多維度的，抗沖擊能力的一個整體系統。

按照有效銀行監管的核心原則以及新資本協議的內容，中央銀行以及銀監會應該進一步完善監管制度，使監管行為更加規范：

建立能夠對銀行業監管有切實效應的保障體系。這需要包括銀監會以及其余相關監管部門對于自身目標和責任有著明確的認識，靈活適當的運用人力物力等資源，自主的進行監督管理，建立將監管信息共享的制度，并能夠將所得信息進行保密處理。

對于銀行風險防范約束機制的建設的監督也必不可少，這能使得各個商業銀行形成一套自主防范各類市場、流動性和操作所產生的風險的方案及措施。

（二）建立與我國國情相適應的監管架構

處于特定國家的特定發展階段，相關部門應當建立一個與我國國情相適應的監管體系的合理架構。中央辦公廳應當與各個地方委員會密切聯系，對于地方的請示文件應當及時給予批復和指導，形成以中央為中心的監管網。隨著經濟社會發展進步的需要，銀行監管體系也應當隨其動態變化。

（三）建立合理的銀行監管體系

建立合理有效的銀行監管系統必須首先充分了解國有銀行和監管部門自身存在的問題。有效的銀行監管系統是一整套由嚴謹密集的商業銀行內部控制體系、高效的監管組織的監督體系、完善的法規體系和有效的市場約束體系幾個部分整頓融合而成為的統一體。

（四）建立有效的監管協調和溝通機制

商業銀行監管體系應該與中央銀行監管體系密切聯系，一方面促進金融體系的內部元素在效率與穩定之間保持平衡；另一方面，通過有效的宏觀經濟政策調控機制，實現金融體系和當代實體經濟的協作運行。

在法律體系上對于監管機構的協調方法作出直接限制。可有如下三種協調方式：

①從法律層面規定監管機構協同合作的框架，利用法律的嚴肅性和強制性進行約束；②各機構相互簽署諒解備忘錄實現備忘效用；③雖然不利用法律做出原則性約束，但在操作上要有一定的安排。就我國的現狀來說，第一個方法比較適宜即應建立協調機制，這能夠杜絕銀行監管機構僅僅從自身行業得失考慮而輕視整個國家金融的進步與發展。在建立信息共享和協調機制方面，央行和銀監會等相關監管部門應該在信息種類和搜集方式這些方面統一意見，避免不同部門對同一機構重復收集信息，從而減輕被監管機構的負擔和不必要的麻煩。對于央行和銀監會而言，可以直接使用例如由監管部門收集的，與金融監管有關的信息和數據，或者由央行負責收集的和貨幣政策、金融服務相關的數據信息。

（五）在銀行監管中體現審慎會計原則

除去正在施行的目前能表現審慎會計原則的銀行內部的會計制度，銀監會現已全方面推行包含五個等級的銀行業金融機構貸款分類制度。其中應當尤其關注以現金流量為主的評估，并且大力推動銀行內部的會計制度與國際會計制度準則相掛鉤，保證金融機構財務會計信息的真實性、公正性、可靠性，合理解決稅務問題、計提壞賬準備、核銷壞賬之間的關系。

（六）加強銀行業的信息披露制度

1.規范信息披露的內容。依據巴塞爾銀行監管委員會的相關規定，銀行監督委員會應當規范管理例如不從屬于同一類別的披露對象、對銀行等機構需要披露的主營業務、經營業績、資本狀況以及會計政策與實踐等方面的內容，以增進信息內容的透明化、國際化。

2.采用科學的信息處理方式，同時在信息傳播上嚴格按照規范運行，來確保信息的真實性和時效性。

（七）建立良好的社會信用體系

優秀的社會信用文化和社會信用體系的建設是現代銀行體系必不可少的構成元素，也會使銀行監管更加便捷、高效。在經濟社會轉型的過程中，社會信用面臨著各種各樣的問題，通過合理的引導促進契約信用和契約文化的高效拓展，是社會信用體系建設和信用文化培育的關鍵所在。

歷經過三十多年的改革開放和跨越式的發展，中央銀行和銀監會對銀行業的改革樹立起了新的里程碑。在這樣一個重要的充滿機遇的時期，如何借鑒發達的香港銀行監管體系，如何在遵循市場規律的基礎上結合國情的實際情況，深入考察銀行監管體系改革的立足點和路徑，以最切合實際的方式穩步、高效推進銀行監管的改革，是值得我們認真思考的問題。

作者簡介：金鑫鑫（1995-），男，浙江溫州人，溫州商學院學生，研究方向：金融學；陳建印，（1977-），男，臺灣臺北人，臺北大學經濟學博士，溫州商學院講師，研究方向：宏觀經濟理論。