國庫業務監督管理現狀分析及建議

王志輝+趙鳳玲

【摘要】本文以國家金融和財稅體制改革的不斷深化、稅收征收方式的不斷改進和商業銀行現代化支付手段的廣泛運用為切入點，指出基層人民銀行日常國庫業務監管中存在法律法規滯后、權責劃分不清、人員素質不高、信息化建設落后等現實問題，并結合工作實際，提出健全完善法規制度、密切監管配合、優化監管方式、加強業務培訓等建議，對促進基層央行有效履行經理國庫職責有很好的借鑒意義。

【關鍵詞】金融 經理國庫 監督 管理

近年來，隨著國家金融和財稅體制改革的不斷深化、稅收征管模式的不斷完善和現代化支付結算手段的廣泛運用，如何進一步加強對商業銀行代理支庫、國庫經收處和集中支付代理銀行的監督管理，全面提升國庫業務水平，防范資金風險，已成為人民銀行各級國庫亟待思考和解決的一個重要問題。

一、當前國庫業務監管中存在的問題

（一）國庫監管法規制度相對滯后

現有的監督依據主要為《中華人民共和國預算法》和《中國人民銀行法》等相關法律，對國庫工作規定的相關條文比較原則籠統，均未對國庫監管工作做出明確詳盡的具體規定和要求，對實際監管工作開展發揮的參照借鑒作用不大；其他監管法規、規章制度建設相對滯后，如國庫監督的主要法規《國家金庫條例》及其《實施細則》，雖然對國庫的基本職責和權限作出相關規定，但頒布于1985年，條款籠統，部分條款已不適應國庫業務發展實際，操作性不強；國庫監管工作的主要依據《關于進一步加強國庫監管工作的通知》于1998年頒布；國庫對商業銀行代理國庫業務監督的主要規章《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》于2001年頒布，這些法規頒布時各部門國庫業務的電子化程度還不高，顯然已不適用目前環境下國庫業務現狀，國庫規章制度的修訂完善明顯滯后于國庫業務發展變化； 國庫業務人員在對外監管工作方面約束效力有限，對商業銀行違規行為的界定往往依賴執法人員的職業判斷，缺乏剛性處罰依據。

（二）國庫監管面臨的挑戰增多

一是國庫業務范圍不斷擴大。從目前情況看，國庫業務涉及到財政、國稅、地稅、海關、財監辦、商業銀行、國土資源、環保、社保等多個部門，國庫政策性資金受商業性侵占的可能性加大，國庫監管范圍不斷延伸。二是監管主體間溝通協調不夠。在實際工作中，國庫、財政、征收機關、銀行機構對財政性資金征收、報解、使用各管一段，各有側重，互不相干，各部門間缺乏政策溝通意識，職責權限的劃分也不盡明晰，客觀上造成了重復監管和監管真空現象并存，監管合力難以有效發揮。三是對商業銀行的業務系統了解不夠。從現場檢查來看，目前商業銀行業務核心系統更新換代很快，國庫人員在現場檢查中需要首先熟悉不同銀行的系統才能開展檢查，且各行的系統在軟硬件建設方面各不相同，加大了國庫監管難度。

（三）國庫監管人員素質偏低

從人員配備上看，目前在省會中心支行管轄范圍內，國庫經收處一般上千個，但僅有專職國庫監管人員2～3人，在地級市中心支庫管轄范圍內，國庫經收處一般超百個，而國庫監管人員一般為1～2名兼職人員，無法對屬地國庫資金合法合規情況實施有效監督管理。從日常業務看，目前國庫業務系統建設日新月異，業務核算種類繁雜，業務量較大，造成基層國庫部門重核算業務輕監管。加之時間和精力有限，長期以來也未對國庫監管人員進行系統培訓，監管人員素質跟不上國庫業務迅速發展需要，造成基層國庫監管人員由于制度理解不透徹、方法使用不恰當帶來的盲目監管或放棄監管問題影響經理國庫職責的有效履行。

（四）國庫監管手段落后

隨著支付系統的快速發展，國庫業務核算模式基本實現電子化，從現場檢查看，商業銀行業務核心系統的更新換代也很快，而國庫監管仍采取翻閱傳票、核對賬表等傳統的手工方式，缺乏高效的電子化監督手段和方式，無法對國庫收支業務進行系統自動、實時監測，難以避免地存在滯后、低效問題。

二、加強國庫業務監管的建議

（一）修訂完善監管制度

一是建議加快國庫監管修法步伐，盡快出臺預算法實施細則，及時修訂《國家金庫條例》及其實施細則，進一步完善《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》。二是就目前情況下，建議上級行根據執法檢查實際情況，通過開展調研，深入了解國庫業務監管中存在的問題，以及代理國庫業務的商業銀行、信用社國庫業務流程、業務管理及系統建設等情況，全面掌握代理國庫業務的風險點，制訂詳細有權威的符合實際的監管制度，具體闡述現場監管和非現場監管各業務的監管內容、監管重點、監管方法、監管依據等，配以直觀、明了、簡潔的流程圖，作為監管人員實際操作的指導。并從《國庫監督典型案例分析》和《國庫情況反映》中精心選取典型案例，有針對性地穿插在各項代理國庫業務監管內容中，為指導基層監管人員識別風險點、處理問題等發揮參考和提示作用。通過統一程序、統一流程、統一標準，有針對性地對轄區國庫業務開展檢查。

（二）有效發揮監管合力

一是加快財稅庫銀橫向聯網和財政支出無紙化推廣進程，最大限度地減少預算收入支出的中間環節，削減預算資金在途風險隱患，提高國庫資金效率，減少國庫資金被擠占挪用的可能性。二是加強財政、征收機關、銀行與國庫部門的協調與配合，健全穩定的定期信息交流溝通機制，互享各部門間的政策法規信息，明晰相互職責權限，克服重復監管和監管真空現象，有效提高國庫外部監管工作效率。三是加強約束激勵機制，進一步促進代理銀行業務操作的規范化。通過培訓、約談、檢查、通報、罰款等多種形式的激勵與約束方式，督促商業銀行、信用社重視國庫業務，了解國庫業務，從而不斷規范代理國庫業務操作，防范化解國庫資金風險。

（三）努力提升人員素質

一是根據國庫目前的監管形勢，合理配備國庫監管人員，加強監管培訓，通過全面了解現階段商業銀行、信用社代理的全部國庫業務，深入掌握每類業務非現場監管和現場監管的內容、重點、方法，識別風險，規范問題的處置，解決基層國庫人員由于制度理解不透徹、方法使用不恰當帶來的盲目監管或放棄監管問題。二是加強商業銀行、信用社國庫業務辦理人員的業務培訓指導，通過培訓不斷規范代理國庫業務人員的操作，減少差錯的發生。

（四）切實改進監管方式

根據現階段國庫業務和商業銀行、信用社電子化發展水平，針對代理國庫業務的商業銀行、信用社國庫業務流程、業務管理及系統建設等情況，以及可能出現的風險點，不斷優化監管方式，有效改善監管手段，從而減少人力制約，提高監督檢查的全面性和準確性，適應監管工作發展的需要。