安徽省農民工法律援助問題研究

吳林芳++汪洋

【摘要】隨著社會主義市場經濟的發展，農民工逐漸成為民生工程的重點關注對象，如何解決農民工的法律援助問題成為人們關注的重點。本文總結了安徽省法律援助現狀，并根據其發展特點，以農民工為研究對象，簡要討論了法律援助建設的社會影響。研究發現，當前安徽省農民工法律援助工作中主要遇到的困難及存在的問題主要有：法律援助宣傳力度不足、農民工自身維權意識淡薄、維權成本高、調查取證難、法律援助經費和人力保障有待加強。為此，建議相關部門采取為農民工法律援助提供更多的法律支持、加強政策宣傳、簡化工作程序、建立保障機制等措施來提高農民工法律援助水平。

【關鍵詞】安徽省 農民工 法律援助

一、研究背景

2015年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《關于完善法律援助制度的意見》，2015年10月十八大四中全會報告指出“完善法律援助制度，擴大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效法律幫助”？譹？訛。

在全國范圍內，早在2006年底，安徽省委、省政府就開展廣泛調研、深入分析，針對廣大群眾最關心、最直接、最現實的“生活難、看病難、上學難”問題，計劃啟動十二項“民生工程”，是較早推進民生工程建設的中部省份。近十年來，民生工程數量從12項逐步增加至33項（累計實施56項）。目前，安徽省民生工程建設初見成效，并逐漸規范化、制度化、標準化，具有目標明確、項目多選、落實到位等特點，成為安徽保障改善民生最具特色的工作品牌。

在市場經濟建設過程中，農民工主要服務于建筑行業，對社會的和諧發展發揮了至關重要的作用。2008年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》發布，《意見》指出，農民工問題事關中國經濟和社會發展全局，維護農民工權益是需要解決的突出問題，解決農民工問題是建設中國特色社會主義的戰略任務？譺？訛。近年來，大部分農民工無論從工作環境還是生活形態都已經從農村轉移到城市，然而對于他們無法享受對等的工作狀態和基本的權益保障的現實問題，引起了社會各界的廣泛關注。同時，由于大部分農民工文化水平不高，維權意識淡薄，這種群體的特殊性決定了法律援助的必要性和重要性。當前安徽省農民工法律援助還存在受援范圍過窄、服務質量欠佳等現象，本文的目的就是總結安徽省法律援助的現狀及特點并針對存在的問題，提出了具體的對策建議。

二、安徽省法律援助現狀、特點及社會影響

2007年，安徽省正式啟動民生工程計劃，并公布了《安徽省人民政府關于實施十二項民生工程促進和諧安徽建設的意見》（皖政〔2007）3號），計劃實施以下12項民生工程？譻？訛。2008年將民生工程擴展到18項，2009年為28項，2010～2013年又擴充至33項。自啟動民生工程項目以來，資金投入總計達4730億元，惠及全省6000多萬群眾，人均受益7000多元。其中“十二五”時期累計實施43項民生工程，總投入3051.7億元。據統計，2016年安徽省民生工程投入資金825.5億元，2017年計劃投入資金940.2億元。2017年，安徽省委、省政府計劃投入940.2億元，繼續實施33項民生工程。與2016年相比，民生工程項目新增6項，提標擴面5項，整合歸并6項，繼續實施22項。

據國家統計局數據，2016年我國農民工總量達28171萬人，比上一年增加424萬人，增長1.5%，其中，本地農民工11237萬人，增長3.4%；外出農民工16934萬人，增長0.3%。安徽省作為一個傳統的農業大省，農民工的數量逐年增加，由農民轉變為農民工的現象也越來越普遍。2016年安徽省農民工總量1878.4萬人，比上年增加19.6萬人，增幅1.1%。其中本地農民工498.4萬人，比上年增加11萬人，增幅2.2%；外出農民工1380.1萬人，比上年增加8.7萬人，增幅0.6%？譼？訛。

安徽省是農業大省和勞務輸出大省，因此農民工也是作為法律援助工作的重點關注對象。截至2016年底，全省各級法律援助機構共辦理案件90691件，超出計劃任務13.4%，同比增長23.8%，案件數量歷年最高。全省共計實際投入法律援助業務經費8449.5萬元，共計支出業務經費8886萬元，全部完成預支任務。2016年，全省共計辦案90691件，其中請求社會保險待遇、給付贍養費、扶養金、支付勞動報酬、工傷、交通、醫療、婚姻家庭案件共計52543件，占案件總量的57.9%。民事案件中，屬于補充事項范圍內的案件36834件，占民事案件量的53.14%。全省民事法援勝訴和調解成功率達到87%。通過法律援助途徑，共為困難群眾挽回損失或取得利益111.3億元。全省每月辦案進度都加速超過序時進度，進度表如下所示：

自法律援助納入民生工程后，國家在財政補貼收入方面也投入了更多的心力。2016年，安徽法律援助經費投入超1個億，經費數額創歷史新高。其中業務經費8990萬，同比增長44.66%。增加的部分主要來自于市、縣級財政配套投入。2016年全省市、縣級財政配套投入4483.98萬元，較2015年的1881.93萬凈增2602萬，同比增長138.3%。全省平均辦案補貼從2015年的656元/件，提高到2016年的776.6元/件，同比增長18.38%。

三、安徽省農民工法律援助建設的特點

安徽省法律援助民生工程建設從計劃實施到推進過程中，呈現出以下特點

四、安徽省農民工法律援助建設存在的問題

經過幾年的不斷努力，安徽省農民工法律援助建設取得了一些階段性成果，但在推行過程中也存在著一些不足之處，具體表現在：

（一）法律援助宣傳力度不足

農民工作為法律援助的受援對象，對基本的法律援助概念和具體法律援助流程明顯了解不夠透徹？譽？訛。主要有兩個方面的原因：首先是農民工的知識儲備不足，文化水平有限。其次是相關部門對法律援助制度及流程還沒有全面普及。近年來，為了更好落實農民工的法律宣傳工作，安徽省普法機構選擇在春節返鄉時期，積極動員、周期性、集中開展農民工法律援助專項宣傳行動，讓更多農民工了解法律援助。

（二）農民工自身維權意識淡薄

農民工自身由于文化水平有限，一旦自身合法權益法受到侵害，第一時間缺乏維權的意識，表現為不知道如何選擇法律武器維護自身利益。這也導致他們核心權益被用人單位損害時，不知道怎樣合法的捍衛自己的正當利益，甚至無法辨別什么是侵害權利的行為。根據調查，安徽各省市內部分工業、企業均存在損害農民工合法權益的現象，比如用工企業未按規定替農民工繳納社保、合理加班時間不支付加班費等，實際上都屬于一定程度上的侵權行為。根據數據統計，在簽訂勞動合同方面，簽署正規勞動合同的農民工只占34%，未簽訂的占比66%？譾？訛。這種淡薄的維權意識不僅助長了工業、企業的違法行為氣焰，更加損害了他們的自身利益。

（三）維權成本高調查取證難

由于農民工在提供勞務的過程中，缺乏規范化的工作制度，類似于手工的簽到記錄表代替了標準的考勤記錄，這在后期取證的時候無形中增加了辦案的難度，同時延長了辦案的時間。據統計顯示，農民工不求助法律手段的主要原因是訴訟費用高、程序繁瑣，這也反映出高額的維權成本成為農民工維權的一大障礙？譿？訛。

（四）法律援助經費和人力保障有待加強

從2009年到2016年，安徽法律援助辦案量從2.4萬件增長到9萬件，但全省法律援助機構人員一直保持在500人左右？讀？訛。自2014年以來，專職人員數量呈下滑趨勢，2014年為512人，2015年為507人，2016年為475人。全省平均每個法援中心3.8人，縣級特別是市轄區法援中心大量是1人。縣（市、區）法律援助中心每年承辦案件約在5001000件？讁？訛，每一個案件都要經過受理、審批、指派、結案、歸檔流程，工作量巨大。每個縣（市、區）中心還要有人接聽12348熱線，免費提供法律咨詢。近兩年，隨著農民工法律援助數量及成本上升，所需的經費支出隨之增加，相關法律機構面臨的經濟壓力增大，尤其是縣級及以下的法律機構承受的壓力更大。目前，安徽省有156個法律援助機構，專職工作人員558人，其中執業律師僅247人大部分法律援助案件依靠行政手段指派給基層法律服務所和律師事務？輥？輮？訛。

五、加強安徽省農民工法律援助建設的措施建議

安徽省委、省政府自啟動民生工程計劃以來，在十幾年的具體執行與經驗總結過程中，建設路徑逐漸趨向規范化的管理模式，為了更好的完善農民工法援工作，提出以下建議：

（一）完善農民工法律援助相關立法

截至2017年6月，全省法律援助機構共辦理刑事法律援助案件10095件，與2016年同期增長15.6%。為了更好的實施農民工法律援助工作，安徽省相關司法機構必須明確立法職責，做到以下幾點：

首先，盡快建立農民工法律保障制度，加快農民工權益保障的立法工作。建議制定專門保護農民工合法權益的法律，從法律層面保護農民工法律保護制度，包括擴大農民工法律援助的賠款范圍，加深對農民工切身利益相關行業的監督等。其次，強化政府的法律援助作用。政府的首要任務就是解決農民工法律援助經費的問題。目前，我國法律援助機構的實際狀況以及財政補貼的嚴重短缺都影響了法律援助的順利開展，建議相關部門能酌情考慮當地實際情況，給予合適的經費支出。最后，創設農民工討薪援助舉證責任倒置機制？輥？輯？訛。安徽省法律援助建設的特點之一是農民工討薪案件和工傷賠償案件占總辦理案件的絕大部分。現有的民事訴訟法規定關于舉證責任的分配是誰主張誰舉證，這意味著農民工申請法律援助的同時要收集、整理所有維權的證據。然而考慮到現實情況，這一規定反而約束了辦案進度。建議相關部門創設農民工討薪援助舉證責任倒置機制，不再讓證據成為阻攔農民討薪的門檻。

（二）簡化農民工法律援助程序

目前，安徽省各市級司法機構均高度重視農民工法律援助工作？輥？輰？訛。以黃山市為例，主要工作部署如下：一是緊扣重點。相關法律機構不僅安排專職人員值班，并在多處設立辦事點，提供農民工更多的渠道接觸法律援助，覆蓋范圍廣泛。二是建立機制。對于辦理需要取證的案件，可以與住建、人社和公安等部門協調配合，對凡因追討欠薪、工傷等農民工維權糾紛申請法律援助的，一律不做經濟困難狀況審查，直接給予法律援助。與人社、法院、公安、信訪等部門溝通協作，及時防范和處置侵害農民工合法權益的事件，優先通過行政渠道、調解方式解決糾紛，盡量縮短農民工援助案件辦結案周期。三是主動介入。日前，聯合黃山電視臺制作了“平安黃山—情暖農民工法援在行動”法律援助專項維權活動專題片？輥？輱？訛，進一步宣傳國家法律援助政策和農民工維權相關法律法規知識，引導廣大農民工理性維權、合法維權。

（三）建立農民工法律援助保障機制

做好農民工法律援助保障機制主要目的是讓農民工自己能依靠自己的力量找到合法渠道為自己維權。其次是要做好集中宣傳。圍繞一定時期黨和國家的工作重心，采取開展法律援助宣傳月、宣傳周等形式，或者利用重大節假日和慶典活動，組織開展大型法律援助宣傳活動，集中宣傳法律援助制度在促進公平正義、構建和諧社會中的作用，努力擴大法律援助宣傳效應和覆蓋面？輥？輲？訛。

首先，加強農民工法律援助機構建設。當前我國法律援助機構只是延伸到縣一級，農民工是農村戶籍，他們大都在農村居住生活，申請法律援助或進行法律咨詢需要到縣城的法律援助中心。設置援助機構的目的是給農民工提供便捷的法律服務，增設到基層是指把現有的法律援助單位下沉到基層單位的某個組織或者部門中，就近為農民工提供幫助。比如掌握148法律援助專線服務方法。148法律援助專線承載著為全體公眾提供法律咨詢和免費法律教育的雙重功能，是法律援助宣傳服務的重要內容和形式。其次，設置農民工法律援助專項基金。一方面，要加大政府對于這塊經費的預算，將其中固定的一部分放入農民工法律援助專項基金中。另一方面鼓勵社會公益組織為農民工法律援助捐款，擁有這樣龐大數量的弱勢群體需要他們的幫助。法律援助是公益項目之一，還可以發動海內外的公益力量來幫助籌集款項。最后，建立農民工法律援助激勵機制。農民工法律援助制度的施行不能僅依靠完善相關的制度，還應該建立一些激勵機制輔助用人單位積極的執行。一方面要加強勞動部門、勞動監察部門的監督，另一方面要出臺一些優惠政策保障農民工法律援助工作的進行。

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基金項目：省社科創新發展攻關項目：民生工程建設的新戰略新引擎研究（2016CX079）。

作者簡介：吳林芳（1993-），女，安徽安慶人，安徽師范大學公司經濟管理學院，碩士研究生；汪洋（1974-）男，安徽蕪湖人，安徽師范大學經濟與管理學院，博士，副教授。