民行檢察監督現狀與舉措

王洋+王燁

隨著司法改革的不斷深入開展，隨著時代發展相關法律也不斷進行了修改、完善，民事行政檢察監督工作隨之發生新的變化。現筆者以上海市為例，分析現行民事行政檢察監督工作來源狀況，提出一些建議以更好推進民事行政檢察監督工作。

案件受理現狀

1.民事裁判類監督案件總量減少，且分布不均

現行法律要求當事人須先向法院申請再審才能向檢察院申請抗訴，限制了檢察院的民事裁判類案件來源、有效監督案件數量下降。經統計顯示，2011年至2015年，上海市共受理民事監督類案件從2000多件，下降至1500多件，其中民事裁判類監督案件占比約66%。其中，2013年全市提請抗訴數僅為2012年全市提請抗訴案件數量的57%。這給民事行政檢察工作的開展帶來了極大的挑戰。

案件大多集中在分院和市院，基層受理民事裁判類監督案件數量下降，進一步導致基層人民檢察院提請抗訴案件數量大幅減少。以上海市檢察機關民事行政檢察部門案件受理數量為例，對市院及分院案件受理數量進行分析顯示，自2013年起，市分院案件受理數量大幅度上升。同時，2013年基層院案件受理數量從2012年的2000多件驟降為800多件，環比減少約150%。2014年、2015年基層院案件受理數量仍持續減少。

不難發現，以2012年《中華人民共和國民事訴訟法》的修改為轉折點，2012年至2015年，基層院提請抗訴案件數量呈現出逐年下滑的趨勢。

2.基層院執行監督類案件數量上升

基層民行檢察監督工作的重心已逐漸從民事審判類監督案件向民事執行類案件移轉。2011年至2015年基層院民行部門民事執行案件受理數量呈上升趨勢。2015年上海市范圍內基層院受理的民事執行類案件200多件，是2011年的3倍。但基于法院受理的民事執行案件整體數量較大，筆者認為，民事執行類監督工作的局面尚未完全打開。

3.行政訴訟監督類案件數量普遍較少

以上海市為例，2014年受理行政訴訟監督類案件共計300多件，2015年共計227件，僅占民事行政監督部門總的案件受理數量的18.14%和14.39%。與其他案件相比，行政訴訟監督類案件在案件受理中所占的比例較為不協調。

4.依職權監督類案件比例小

現階段檢察機關受理案件以當事人申請監督為主，依職權監督較少。人民檢察院依職權監督案件適用范圍較窄，并未明確指出檢察機關可依照職權監督未經申請損害他人合法權益的案件。根據《民事訴訟法》規定，以調解方式結案的民事案件中，如有侵害案外人合法權益的發生，檢察機關只能根據案外人申請，以審判人員違法來進行監督向法院提出檢察建議，而不能直接依職權受理進行監督。因此，依職權受理類案件數量相對較少。

綜合上述分析，筆者認為各級檢察機關應當在法律規定的范圍內，切實解決民行監督工作中出現的新問題，積極拓展案件來源，促進民行監督工作的新發展。

應對舉措

1.建立檢察機關內部的案件移送機制

暢通與自偵、刑檢部門之間的案件移送渠道，拓展審判人員違法、公益訴訟和行政違法類案件來源。與多部門之間建立健全檢察機關內部配套協作機制，不斷完善信息資源共享、案件線索移送的工作模式，形成工作合力。與反貪、公訴等部門之間建立起相關案件移送機制，反貪、公訴可在審查本部門案件時將有民行監督價值的案件移送給民行部門，以此拓展案件來源。民行干警可每周至社區檢察室值班，深入群眾了解群眾需求，促進社區檢察室積極轉介民行案件線索。可定期與案件受理部門開展聯席會議，力爭控申部門對于當事人未上訴的申請監督案件不簡單的作出不受理決定，而是加強審查力度，對于有理由未上訴的案件與民行部門溝通后作出受理決定。

增強不同區院之間及上下級檢察院之間的案件轉接移交工作，在制度層面減少案源流失現象出現，從而加強類案監督，促進法院改進工作。一方面加強案件轉接移交工作，可將無管轄權案件移轉給有管轄權的檢察機關，保障有監督價值的案件不流失，從而保障案件數量。另一方面，由于針對法院在案件辦理過程中具體操作不規范的問題，基層檢察機關多采取不制發檢察建議的處理方式，導致法院此類問題得不到重視及糾正，法院很多操作瑕疵得不到改正。檢察機關之間應當建立起案件交流機制，將存在同一類問題的案件匯總后，針對這一問題出現的原因，向法院制發檢察建議，督促法院整改相關工作。

2.加強民行部門與其他單位之間的溝通與聯系

民行部門應當增強與人大、政協之間的聯系。民行部門應及時向人大和政協匯報民行監督工作，交流相關工作經驗。建立“專職聯絡員”制度，民行部門派專人與人大、政協、政法委等法律監督部門溝通。及時將民行監督案件報送相關部門，一方面接受法律監督部門對民行監督案件的監督，另一方面可以通過人大、政協部門的宣傳，進一步擴大民行監督工作在政府機關和社會上的影響力。

建立“案件線索雙向移送、處理結果雙向反饋”機制。增強民行部門與政府行政部門之間聯系，以促進檢察機關與政府部門間的協作配合。首先，近年來十八屆四中全會確定了民行部門有權對行政權力進行監督，對損害公共利益的事件有權提起民事、行政公益訴訟。這就要求檢察機關加強與相關政府部門的聯系，一方面要與環保局、國土資源局建立案件雙向移送、反饋機制，將經環保局、國土資源局等部門處理過后仍損害國家利益、社會公共利益的，及時向法院提起公益訴訟。其次，檢察機關之間僅針對行政訴訟進行監督，對于行政執法行為接觸較少，業務知識不熟練。因此另一方面，檢察機關可安排民行干警至政府部門進行掛職鍛煉，熟悉政府相關部門行使行政權力的流程和規章制度，從而對政府部門行使行政權力進行監督。

3.加強民行對外宣傳工作

加強對律師宣傳工作。借助司法局、律師協會等相關部門、組織，加強對律師的宣傳工作，擴展民行工作在律師和群眾中的影響力，從而拓展案件來源。司法局與律師聯系較為密切，檢察機關可加強與司法局聯系，通過司法局組織律師與民行干警交流工作、向律師發放民行宣傳冊等方式加強與律師的溝通。借助司法局、律師協會等相關平臺，可以將律師有效的組織起來，避免出現檢察機關單獨邀請律師接受宣傳時出現出席率低等較為的尷尬情形。

借助媒體擴大民事行政監督工作在群眾中的影響。根據民行工作調查問卷顯示，群眾最希望通過微信、微博等新型網絡媒體形式了解檢察院的民事行政監督工作，其次才是較為傳統的電視節目和法律宣傳手冊。因此檢察機關應當一方面依托傳統宣傳渠道如檢察機關報刊、網站、廣播電視，一方面借助微信公眾平臺等新型傳播媒體宣傳民事行政監督的相關職能及典型案件。

基層院結合“基層工作推進年”專項活動，深入基層社區、居民區宣傳民行工作，提高民行工作的知曉度。針對基層院案源少的問題，高檢民行處開展了“基層工作推進年”專題活動，借助這一活動契機，檢察機關不僅要使民行工作深入基層社區、居民區，也可以通過開展檢察開放日、法律宣傳周等活動，讓人民群眾走進檢察機關民行業務工作中來。

4.轉變觀念，提高依職權受理案件數量

檢察機關受理民事行政監督類案件的案件來源多為當事人申請監督，根據《人民檢察院民事訴訟監督規則》（試行）的規定，檢察機關只要發現損害國家利益或社會公共利益、法院審判執行人員有違法行為等相關案件時，則應當依職權予以監督。檢察機關應當轉變傳統觀念，根據法律法規主動依職權發現可監督案件，拓展案件來源，主動監督法院審判權和執行權的運行，提高檢察機關法律監督成效，維護司法公正。

5.提升對公益訴訟工作的關注度

提升對公益訴訟工作的關注度，努力拓展公益訴訟相關工作。檢察院作為代表社會公正的司法機關，擔負保護社會公共利益之重任。在十八屆四中全會提出完善檢察機關行使監督權的法律制度、探索建立檢察機關提起公益訴訟制度的時代背景下，檢察機關更應發揮主觀能動性，積極探索提起公益訴訟的可行路徑，將公益訴訟作為今后民行工作的一個新的重點和亮點。相關法律也應當細化公益訴訟主體資格，《民事訴訟法》與《行政訴訟法》中應當明確規定檢察機關可以作為公益訴訟的適格主體。只有最終以法律形式確立檢察機關提起公益訴訟的主體資格，檢察機關提起公益訴訟才能在全國范圍內普遍推廣開來。另外，非公益訴訟試點省份的檢察機關應加強學習力度，化被動為主動，有選擇地組織民行干警至試點省份學習先進的公益訴訟辦案經驗。學習好的開展公益訴訟做法，總結出公益訴訟辦案經驗，慢慢形成辦理公益訴訟案件的體系。endprint