PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)措施

趙延榮

一、PPP概述

PPP指的是“政府和社會(huì)資本合作”，發(fā)源于上世紀(jì)80年代的英國(guó)，主要應(yīng)用于供排水、道路交通、衛(wèi)生醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，由社會(huì)資本參與到公共產(chǎn)品的提供和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，平等合作風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)收益共享。其基本模式是設(shè)計(jì)——建造——融資——運(yùn)營(yíng)，本文主要分析PPP項(xiàng)目融資環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀和面臨的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)措施。

二、PPP項(xiàng)目融資現(xiàn)狀

（一）投資體量巨大，項(xiàng)目資本金籌措壓力較大

按照相關(guān)文件規(guī)定，PPP項(xiàng)目的資本金比例可以為總投資的20%，由于PPP項(xiàng)目投資額都是幾十億甚至上百億，社會(huì)資本特別是非央企或其他國(guó)有資本的資本金籌措壓力非常巨大，這部分資本金的籌措和落實(shí)就存在很大的不確定性。

（二）PPP項(xiàng)目回報(bào)率低，而傳統(tǒng)融資渠道融資成本高

基于PPP項(xiàng)目的公共屬性，社會(huì)資本從中只能獲取合理收益而不應(yīng)獲取暴利。在資本金融資方面，除了民間借貸以外，目前最常見(jiàn)的是通過(guò)基金和信托融資。這兩類渠道的實(shí)際融資成本通常會(huì)高于銀行貸款，而政府基于對(duì)融資市場(chǎng)的不了解不熟悉，往往不愿認(rèn)可較高的資本金融資成本。PPP項(xiàng)目的低收益與高昂的融資成本之間形成了非常大的矛盾，對(duì)PPP項(xiàng)目的推進(jìn)及實(shí)施形成巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）PPP項(xiàng)目合作期限較長(zhǎng)，而傳統(tǒng)融資渠道的融資期限較短

參照國(guó)開(kāi)行實(shí)踐中慣常給出的期限（一般是15年）作為長(zhǎng)期貸款融資條件來(lái)考慮項(xiàng)目公司的融資成本，但政府認(rèn)為一般合作期限是20～30年，貸款還款期限也應(yīng)按照此年限來(lái)設(shè)計(jì)，不然會(huì)增大政府的補(bǔ)貼數(shù)額。融資期限與PPP合作期限不匹配的問(wèn)題帶來(lái)了很大的再融資風(fēng)險(xiǎn)。

（四）PPP項(xiàng)目融資擔(dān)保要求高

目前項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押登記機(jī)關(guān)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，客觀上導(dǎo)致收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保不能為金融機(jī)構(gòu)廣泛接受。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，僅有高速公路收費(fèi)權(quán)、農(nóng)村電網(wǎng)收費(fèi)權(quán)以及學(xué)校公寓收費(fèi)權(quán)規(guī)定了質(zhì)押登記機(jī)關(guān)，其他如污水處理費(fèi)、地鐵票務(wù)收人、公園門票收人等均沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定的質(zhì)押登記機(jī)關(guān)。除了明文規(guī)定有登記機(jī)關(guān)的部分PPP項(xiàng)目的收益權(quán)外，絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目收益權(quán)都面臨質(zhì)押登記的尷尬，也加大了PPP項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)。

三、PPP項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大，資金的需求量極大。以第二批財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目為例，總投資10億元及以上的項(xiàng)目97個(gè)，共計(jì)6116.78億元，總投資10億元以上的項(xiàng)目占項(xiàng)目總個(gè)數(shù)（206個(gè)）的47.09%，金額則占到全部投資總額（6589億元）的92.83%。巨大的投資體量也帶來(lái)了相當(dāng)大的融資壓力。

對(duì)于政府和很多投資人尤其是非上市企業(yè)而言，更為熟悉的是傳統(tǒng)的商業(yè)銀行貸款和民間借貸，渠道較為單一，傳統(tǒng)的商業(yè)銀行貸款融資要求和融資成本都較高，民間借貸的融資成本更是高得離譜。社會(huì)資本自然會(huì)設(shè)法將融資成本轉(zhuǎn)嫁到報(bào)價(jià)中，這勢(shì)必會(huì)加大政府采購(gòu)PPP公共服務(wù)的成本；另外，商業(yè)銀行對(duì)于貸款融資的兜底承諾等苛刻要求還可能會(huì)加大政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這些都加大了PPP項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目融資難的現(xiàn)狀客觀上加劇了PPP項(xiàng)目的投融資風(fēng)險(xiǎn)，也在一定程度上導(dǎo)致了PPP項(xiàng)目的落地難。盡管根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“財(cái)金113號(hào)文”）對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)分配原則的規(guī)定，融資風(fēng)險(xiǎn)主要由社會(huì)資本承擔(dān)。但在當(dāng)前融資環(huán)境下，通過(guò)給社會(huì)資本必要的融資協(xié)助以降低項(xiàng)目融資成本和融資風(fēng)險(xiǎn)（包括再融資風(fēng)險(xiǎn)）也是政府方的應(yīng)有職責(zé)。

四、PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

社會(huì)資本應(yīng)該盡快轉(zhuǎn)變單一依賴銀行貸款的融資思維，積極創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道。

（一）拓寬融資渠道，降低融資風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)金113號(hào)文第24條第1、2款規(guī)定，項(xiàng)目融資由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司未按照項(xiàng)目合同約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項(xiàng)目合同。

社會(huì)資本還應(yīng)充分了解各類創(chuàng)新融資工具的特點(diǎn)和發(fā)行條件，通過(guò)不同融資工具的合理運(yùn)用和有效組合，降低融資風(fēng)險(xiǎn)和融資成本。針對(duì)分期投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，項(xiàng)目在建設(shè)期間可以通過(guò)項(xiàng)目收益?zhèn)ㄆ睋?jù)）進(jìn)行融資，項(xiàng)目建成后則可以通過(guò)資產(chǎn)證券化方式融資。

（二）社會(huì)資本應(yīng)邀請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)前期盡早參與到項(xiàng)目中來(lái)，結(jié)合金融機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)確定合作模式、設(shè)計(jì)融資方案和交易結(jié)構(gòu)

對(duì)于社會(huì)資本來(lái)講，PPP項(xiàng)目資金來(lái)源應(yīng)作為決策前的重點(diǎn)安排，而金融機(jī)構(gòu)的具體要求又關(guān)系到社會(huì)資本與政府的PPP具體合作方案，因此，金融機(jī)構(gòu)及早介人極有必要。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)要求的擔(dān)保、支持函件若是需要政府協(xié)助的，社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)盡早向政府提出要求，及時(shí)落實(shí)到PPP項(xiàng)目協(xié)議及相關(guān)協(xié)議文件中，通過(guò)政府協(xié)助提供的協(xié)助及增信措施降低項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)和融資成本。社會(huì)資本除應(yīng)在PPP項(xiàng)目合同中積極做好相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)控制外，還應(yīng)注意在與金融機(jī)構(gòu)的融資方案中爭(zhēng)取備用貸款。

（三）重視項(xiàng)目收益權(quán)審批及證明文件，通過(guò)項(xiàng)目收益權(quán)進(jìn)行質(zhì)押融資

擔(dān)保是項(xiàng)目融資非常重要的環(huán)節(jié)，PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)及時(shí)與政府和金融機(jī)構(gòu)溝通，在取得項(xiàng)目收益權(quán)的相關(guān)審批證明文件后，辦理質(zhì)押擔(dān)保融資，降低融資風(fēng)險(xiǎn)和融資成本。中國(guó)人民銀行《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記管理辦法》（征求意見(jiàn)稿）第2條第2款第3項(xiàng)已經(jīng)明確將“城市和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收益權(quán)，包括公路、橋梁、隧道、渡口等不動(dòng)產(chǎn)收益權(quán)，水利、電網(wǎng)、環(huán)保等項(xiàng)目收益權(quán)”納人應(yīng)收賬款范圍，一旦該辦法獲得正式通過(guò)，未來(lái)PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押登記難的問(wèn)題有望得到根本性解決。

（四）積極爭(zhēng)取中央和地方財(cái)政融資支持基金扶持降低投融資風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)國(guó)發(fā)60號(hào)文的規(guī)定，對(duì)于重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目，政府可以使用中央預(yù)算投資在內(nèi)的財(cái)政性資金，通過(guò)認(rèn)購(gòu)基金份額等方式予以支持。尤其是示范項(xiàng)目，根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金2014〕76號(hào)）的規(guī)定，將獲得中央和地方兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)助。國(guó)家發(fā)改委也就PPP項(xiàng)目出臺(tái)前期費(fèi)用補(bǔ)助等支持性政策文件。鼓勵(lì)地方政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過(guò)引人結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，吸引更多社會(huì)資本參與，爭(zhēng)取中央和地方融資基金支持，降低項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)。

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基金項(xiàng)目：中國(guó)商業(yè)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)江蘇省商業(yè)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)研究課題編號(hào)2016jssykj212。