市場監(jiān)管的集中統(tǒng)一化研究

【摘要】現(xiàn)階段擁有執(zhí)法權(quán)的單位有很多，但各自的職能定位不是很清晰，有很多部門都存在職能交叉的情況，除了各自的專業(yè)職能外，還有一部分職能重疊，造成多頭執(zhí)法、各自為政、效率低下的現(xiàn)象。通過將涉及到執(zhí)法的各部門進(jìn)行整合，并進(jìn)行職能的重新定位并劃分，就能有效避免職能重疊的現(xiàn)象，達(dá)到有力的統(tǒng)一，并且能夠達(dá)到資源的有效合理利用的結(jié)果。

【關(guān)鍵詞】市場監(jiān)管 集中統(tǒng)一 職能交叉

黨的十八屆三中全會提出：“改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管”表明在未來市場監(jiān)管的方向必然是綜合化、統(tǒng)一化和整體化的，以對市場中各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)進(jìn)行綜合統(tǒng)一管理為手段，實現(xiàn)建立規(guī)范有序公平競爭的市場環(huán)境的目標(biāo)。現(xiàn)階段擁有執(zhí)法權(quán)的單位有很多，但各自的職能定位不是很清晰，有很多部門都存在職能交叉的情況，除了各自的專業(yè)職能外，還有一部分職能重疊，以市場上流通的商品為例，商品經(jīng)過生產(chǎn)、加工、流通等階段最后到消費者手中，每個過程都有對應(yīng)的部門進(jìn)行管理，由于職能重疊，當(dāng)任意一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題時，各部門就出現(xiàn)相互推卸責(zé)任，相互扯皮，沒人管的現(xiàn)象。針對這一問題，就可以通過將涉及到執(zhí)法的各部門進(jìn)行整合，并進(jìn)行職能的重新劃分，就能有效避免職能重疊的現(xiàn)象，達(dá)到有力的統(tǒng)一，這樣對問題的解決有一定的效果，并且能夠達(dá)到資源的合理利用。

雖然全國各地的市場綜合監(jiān)管體制改革以普遍展開，但是其中大多數(shù)也正面臨著諸多挑戰(zhàn)，許多問題亟待解決：綜合監(jiān)管與各專業(yè)監(jiān)管以什么樣的方式結(jié)合；整合后機(jī)構(gòu)職能如何進(jìn)行定位；人員如何安排；隊伍的積極性如何調(diào)動；與地方政府關(guān)系如何協(xié)調(diào)等。面對這些問題，筆者綜合國內(nèi)當(dāng)前體制，結(jié)合先進(jìn)的經(jīng)驗，給出以下解決對策：

一、在法律法規(guī)上對綜合行政執(zhí)法進(jìn)行授權(quán)

鑒于目前綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的合法性問題，建議從法律層面或行政法規(guī)層面予以授權(quán)確認(rèn)，從法律法規(guī)上給予綜合行政執(zhí)法的各部門強有力的支撐。整合系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)法職責(zé)和隊伍，經(jīng)法定程序解決執(zhí)法主體合法性的問題；精簡整合省級現(xiàn)有執(zhí)法隊伍，推動執(zhí)法重心下移，調(diào)整充實基層執(zhí)法力量。行政執(zhí)法體制改革，目的是要解決部門職權(quán)交叉推諉等問題，提高行政執(zhí)法的效率和執(zhí)法水平。進(jìn)一步深化改革，要更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。以地方立法的方式明確綜合執(zhí)法體制。設(shè)置合理的執(zhí)法權(quán)限，科學(xué)、審慎地調(diào)整職能設(shè)置，原則上要求整體劃轉(zhuǎn)部門的行政處罰職責(zé)，歸并執(zhí)法隊伍；對暫時只能部分領(lǐng)域劃轉(zhuǎn)的，應(yīng)按照有利于劃清職責(zé)邊界、優(yōu)化職能配置的原則，全領(lǐng)域劃轉(zhuǎn)；不得單項或單條劃轉(zhuǎn)。

不僅如此，還要在法律或行政法規(guī)中明確規(guī)定執(zhí)法機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中存在違法行為的處罰途徑以及相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。使綜合行政執(zhí)法能在法律法規(guī)的范圍之內(nèi)發(fā)揮最大的作用，同時又不致其由于權(quán)力集中而產(chǎn)生侵犯執(zhí)法相對方的各項權(quán)益和權(quán)力尋租的問題。

二、設(shè)置綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，厘清職責(zé)分工

職責(zé)明晰是建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制的基礎(chǔ)。明確將分散在不同執(zhí)法門類的執(zhí)法資源進(jìn)行整合，建立統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，相對集中行使執(zhí)法職能。綜合執(zhí)法改革的關(guān)鍵，是建立權(quán)責(zé)一致、有效銜接的省、市、區(qū)、街綜合管理和綜合執(zhí)法體制，通過明晰不同層級執(zhí)法職責(zé)分工、明確執(zhí)法事權(quán)邊界，真正做到各盡其職、各負(fù)其責(zé)。同時要明確，綜合執(zhí)法改革的方向是簡便、高效，對一些基層發(fā)生頻率較高、專業(yè)技術(shù)要求低、檢驗檢測技術(shù)支持難度較小的行政執(zhí)法事項，可以集中行政處罰權(quán)。但對一些技術(shù)性強、專業(yè)要求高的事項，如環(huán)保、藥品、農(nóng)產(chǎn)品等對檢驗檢測技術(shù)要求較高，則不宜完全從主管部門剝離，否則會影響執(zhí)法質(zhì)量。

三、獨立人事財權(quán)，確保執(zhí)法公正

目前的綜合行政執(zhí)法體制下，各執(zhí)法單位皆由本級政府管理，人事、財權(quán)皆出于本級政府，受本級政府的直接領(lǐng)導(dǎo)。上級部門只是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，并不直接領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。因此執(zhí)法公平性大打折扣。建議綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)由省級人民代表大會產(chǎn)生，對省級人民代表大會負(fù)責(zé)，市級、縣級綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)則由上級綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督。綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的費用也由上級財政部門解決。這樣保證了綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過程中不被地方政府干涉，保證了執(zhí)法的公平性。

四、處理好綜合執(zhí)法部門與行政主管部門的關(guān)系

應(yīng)當(dāng)明確，行政綜合執(zhí)法改革，只是將原來單位的執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一整合，而非所有職責(zé)全部拿來。如果二者邊界不理清，容易出現(xiàn)行政主管部門將行政管理任務(wù)推向執(zhí)法終端的“以罰代管”現(xiàn)象因此要界定好哪些權(quán)力要整合，哪些職責(zé)要保留。對于涉及到執(zhí)法的權(quán)力才可以統(tǒng)一整合，對于原單位的審批，準(zhǔn)入及其他不涉及執(zhí)法的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)保留下來。行政主管部門的執(zhí)法權(quán)集中到綜合執(zhí)法部門后，行政主管部門仍是行政管理的法律主體，行政主管部門應(yīng)把強化事前審批、事中事后監(jiān)管作為工作的重中之重，綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)只是作為最后對違法行為作出處罰的機(jī)構(gòu)。

五、建立相關(guān)配套機(jī)制

一是建立聯(lián)動配合機(jī)制。合理劃分職能部門與綜合行政執(zhí)法局的職責(zé)權(quán)限，調(diào)整完善權(quán)力清單和責(zé)任清單，明確責(zé)任邊界。建立綜合行政法聯(lián)席會議制度，加強綜合行政執(zhí)法局與相關(guān)職能部門、街道之間的綜合執(zhí)法工作會商，及時研究解決管理與執(zhí)法工作中的問題，形成相互支撐、整體聯(lián)動的新格局。二是建立行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。建立健全綜合行政執(zhí)法局與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、信息共享、案情通報、案件移送制度，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)與程序，細(xì)化并嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法協(xié)作相關(guān)規(guī)定，實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接。三是完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。實行行政執(zhí)法公示制，結(jié)合推行權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，公開綜合行政執(zhí)法局主要職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)、運行流程、救濟(jì)方式和監(jiān)督途徑，暢通行政附議和行政訴訟渠道，實行綜合執(zhí)法全過程記錄，增加執(zhí)法透明度。健全行政執(zhí)法監(jiān)督體制，加強行政執(zhí)法監(jiān)督隊伍建設(shè)，建立健全部門、街道、社會組織、媒體等多元參與監(jiān)督制度，對確定劃轉(zhuǎn)的八個業(yè)務(wù)主管部門共586項具體行政處罰事項，逐項明確監(jiān)督責(zé)任，有效提升了綜合行政執(zhí)法規(guī)范化水平。四是完善執(zhí)法經(jīng)費保障機(jī)制。認(rèn)真落實綜合行政執(zhí)法經(jīng)費財政保障制度，嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線制度，統(tǒng)一使用省級財政部門制發(fā)的財政票據(jù)，嚴(yán)謹(jǐn)將收費、罰沒收入同部門利益直接或變相掛鉤，切實做到收費、罰沒收入全部上繳財政。

作者簡介：焦武旸旸（1993-），女，山西運城人，山西財經(jīng)大學(xué)研究生在讀，行政管理專業(yè)，研究方向：公共政策分析。endprint