基層人民銀行反洗錢(qián)行政調(diào)查的難點(diǎn)及對(duì)策

反洗錢(qián)行政調(diào)查，是反洗錢(qián)行政主體為了進(jìn)一步補(bǔ)充信息和搜集資料，依照法定職權(quán)和程序，對(duì)可疑交易的有關(guān)情況進(jìn)行行政調(diào)查核實(shí)的行政管理行為。反洗錢(qián)行政調(diào)查通過(guò)對(duì)行政調(diào)查所獲取的資料進(jìn)行分析處理，為行政主體研判可疑交易信息提供依據(jù)，幫助行政主體確認(rèn)可疑交易線索是否涉嫌洗錢(qián)行為。本文通過(guò)對(duì)反洗錢(qián)調(diào)查中遇到的難點(diǎn)進(jìn)行分析，提出相關(guān)的建議對(duì)策供參考。

一、反洗錢(qián)行政調(diào)查中的難點(diǎn)

人民銀行地州反洗錢(qián)行政調(diào)查程序：收到金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的重點(diǎn)可疑交易報(bào)告或公檢法司立案?jìng)善频纳姘溉藛T相關(guān)交易查詢請(qǐng)求，經(jīng)核實(shí)后，向省級(jí)人民銀行中心支行申請(qǐng)調(diào)查權(quán)，待審批后，組織開(kāi)展調(diào)查并形成翔實(shí)的行政調(diào)查分析報(bào)告。在實(shí)踐中，主要有以下幾方面困難：

（一）基層人民銀行獲取客戶交易基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難

在開(kāi)展反洗錢(qián)行政調(diào)查過(guò)程中，需要大量查詢企業(yè)、單位和個(gè)人的銀行賬戶及交易流水情況，雖然人民銀行建立了現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，但該系統(tǒng)僅僅只是用于各商業(yè)銀行資金匯劃交易數(shù)據(jù)的一條高速公路，基層人民銀行要從各商業(yè)銀行查詢相關(guān)數(shù)據(jù)，只能向商業(yè)銀行發(fā)出協(xié)查通知，經(jīng)由各商業(yè)銀行逐級(jí)查詢匯總后才能報(bào)送到當(dāng)?shù)厝嗣胥y行。人民銀行反洗錢(qián)部門(mén)在開(kāi)展反洗錢(qián)行政調(diào)查過(guò)程中，沒(méi)有任何查詢接口可以直接進(jìn)入到相關(guān)商業(yè)銀行數(shù)據(jù)系統(tǒng)內(nèi)獲取信息，包括企業(yè)、單位和個(gè)人的開(kāi)戶信息、賬戶狀態(tài)、交易記錄等等。

（二）商業(yè)銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)格式迥異，數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換運(yùn)用難度較大

由于各商業(yè)銀行在開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)系統(tǒng)過(guò)程中，系統(tǒng)開(kāi)發(fā)商不同，每家銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)開(kāi)發(fā)的需求不同，業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)格式也就各不相同，譬如：一是有的銀行提供的查詢結(jié)果數(shù)據(jù)表格中交易流水號(hào)在前，有的在中間；二是有的摘要記載的是轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出而無(wú)詳細(xì)用途記載，有的摘要中能夠反映資金的大致性質(zhì)（如：貨款、工資等）；三是有的銀行提供的交易數(shù)據(jù)表中能夠反映對(duì)方銀行行別，有的銀行卻沒(méi)有；四是個(gè)別機(jī)構(gòu)查詢結(jié)果中能夠反映每筆交易的IP地址，有的則無(wú)法提供等，當(dāng)人民銀行收集到數(shù)家甚至上十家商業(yè)銀行報(bào)來(lái)的查詢數(shù)據(jù)表的時(shí)候，需要花費(fèi)大量時(shí)間和人力對(duì)數(shù)據(jù)表格調(diào)整、統(tǒng)一格式才能進(jìn)行合并、分析，而且當(dāng)需要分析第三、第四以上交易對(duì)手的時(shí)候，需要反復(fù)進(jìn)行多次上述方式的查詢，而當(dāng)收集到每次上述的查詢結(jié)果，又要反復(fù)地對(duì)數(shù)據(jù)表格進(jìn)行調(diào)整、合并工作，花費(fèi)了大量人力和時(shí)間，嚴(yán)重制約了行政調(diào)查效率，要做到及時(shí)性、準(zhǔn)確難度極大。

（三）跨區(qū)域行政調(diào)查難度大、時(shí)間周期長(zhǎng)、保密性差在開(kāi)展反洗錢(qián)行政調(diào)查工作中，往往會(huì)涉及到需要跨地州、跨省份、乃至跨國(guó)查詢的情況

在制度規(guī)定上，地州（市）人民銀行沒(méi)有跨區(qū)域查詢的權(quán)限，跨地州（市）查詢，只有請(qǐng)求省會(huì)中心支行向全省發(fā)出協(xié)查函開(kāi)展調(diào)查，跨省查詢必須請(qǐng)求人總行向全國(guó)的相關(guān)銀行發(fā)出協(xié)查函開(kāi)展調(diào)查，向境外查詢，作為地州（市）中支尚不清楚需要通過(guò)何種途徑才能獲取到相關(guān)交易信息。例如：人民銀行曲靖中支在協(xié)助公安機(jī)關(guān)辦理曲靖市“8.17金融詐騙案件”過(guò)程中，犯罪嫌疑人數(shù)億元的交易發(fā)生在澳門(mén)、緬甸、越南等地，其實(shí)質(zhì)到底是何種犯罪行為？因?yàn)闊o(wú)法查證境外支付機(jī)構(gòu)的實(shí)際交易信息，是犯罪嫌疑人故意向境外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)還是如犯罪嫌疑人所陳述的賭博？由于取證難，最終導(dǎo)致銀行涉案貸款無(wú)法追回。如果某個(gè)行政調(diào)查案需要跨區(qū)域查詢，跨地州（市）查詢的時(shí)間一般往返需要20天左右，跨省查詢估計(jì)最快也需要一個(gè)月以上，再加上數(shù)據(jù)調(diào)查分析的繁瑣手工匯總分析，少則幾個(gè)月，多則需要半年以上時(shí)間，如此耗時(shí)費(fèi)力的行政調(diào)查，貽誤戰(zhàn)機(jī)。其次，人民銀行在開(kāi)展行政調(diào)查過(guò)程中，由于自身無(wú)法自主從商業(yè)銀行交易系統(tǒng)中獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，現(xiàn)在基本采用的查詢方式就是針對(duì)轄內(nèi)所有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)出協(xié)查函，這種普遍撒網(wǎng)式的查詢方式，要做好保密工作難度極大，往往一個(gè)地州（市）級(jí)的涉案查詢就需要?jiǎng)佑幂爟?nèi)多家銀行、數(shù)十人來(lái)開(kāi)展工作，涉眾較多，稍不保密，就會(huì)造成信息泄露，雖然《反洗錢(qián)法》對(duì)保密工作有明確要求，但約束性不強(qiáng)，如果是涉及跨省的案件調(diào)查，泄密程度會(huì)更高。

（四）第三方支付機(jī)構(gòu)過(guò)橋資金難以研判

在開(kāi)展反洗錢(qián)行政調(diào)查工作中，由于反洗錢(qián)監(jiān)管的擠壓，已有許多涉嫌犯罪的資金選擇第三方支付渠道進(jìn)行資金轉(zhuǎn)移，互聯(lián)網(wǎng)+這一新概念被犯罪嫌疑人利用，有意規(guī)避反洗錢(qián)監(jiān)管。如：“泛亞”、“e租寶”、“善心匯”、“一元購(gòu)”、“3M互助金融”等等，每個(gè)犯罪集團(tuán)動(dòng)輒涉案資金數(shù)十億，高達(dá)數(shù)百億，受害人員數(shù)十萬(wàn)、上百萬(wàn)。由于對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管難度相對(duì)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，難度要大得多，當(dāng)需要開(kāi)展反洗錢(qián)行政調(diào)查過(guò)程中，如遇通過(guò)第三方支付機(jī)構(gòu)流動(dòng)的資金交易，獲取其真實(shí)的交易信息，作為地州（市）乃至省會(huì)人民銀行幾乎沒(méi)有可能，比如：通過(guò)支付寶和微信支付走賬的資金信息，由于支付寶總部位于浙江省杭州市，微信支付又屬于騰訊公司、總部位于深圳市，如需要查詢通過(guò)這兩家第三方支付公司走賬的資金信息，在地州乃至省會(huì)人民銀行沒(méi)有建立和這些公司聯(lián)系渠道，涉及到這些公司的交易信息無(wú)法直接取得。

（五）對(duì)行政調(diào)查獲取的交易數(shù)據(jù)信息分析難以得出洗錢(qián)行為法律依據(jù)

從反洗錢(qián)行政調(diào)查中獲取的信息分析難以得出洗錢(qián)行為的法律依據(jù)，一是行政調(diào)查獲取的數(shù)據(jù)信息有缺失，如上所述，需要跨區(qū)域查詢、補(bǔ)充的信息資料獲取較難；從第三方支付機(jī)構(gòu)查詢、補(bǔ)充的信息資料無(wú)法實(shí)現(xiàn)。二是刑法中規(guī)定的洗錢(qián)上游犯罪只有七種，而現(xiàn)代新型犯罪形式多樣且日益猖獗，如：電信詐騙可以致人于死命，亦可以使一個(gè)家庭的財(cái)產(chǎn)一夜之間蕩然無(wú)存；非法傳銷(xiāo)已經(jīng)危及到社會(huì)穩(wěn)定，成為被某些利益集團(tuán)利用沖擊政府的工具；非法集資，已經(jīng)從簡(jiǎn)單的民間借貸發(fā)展成為全國(guó)性的詐騙犯罪活動(dòng)，該類(lèi)犯罪行為廣泛使用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，使得偵破案件取證難，打擊難。目前較為突出的非法集資、傳銷(xiāo)以及非法集資和傳銷(xiāo)結(jié)合的新型犯罪手法，涉及金額巨大、危害人群眾多，社會(huì)影響惡劣，但此類(lèi)犯罪不屬于洗錢(qián)上游犯罪，在人民銀行反洗錢(qián)行政調(diào)查中又占據(jù)比重較大，在協(xié)助公安機(jī)關(guān)案件偵破中發(fā)揮了較好的作用，由于不屬于洗錢(qián)上游犯罪，其中許多犯罪人員皆有洗錢(qián)的典型特征，但是最終判決卻不能以洗錢(qián)罪來(lái)定罪。三是刑法規(guī)定的洗錢(qián)上游犯罪只有毒品犯罪、黑社會(huì)組織犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪、走私犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪等七種犯罪行為，且前提條件是明知，這樣就助長(zhǎng)了罪犯觸犯了七種上游犯罪只要在審訊過(guò)程中一口咬定不是明知的，也就可以免除洗錢(qián)罪。四是有的重大案件犯罪嫌疑人既因觸犯了上游犯罪，又有洗錢(qián)嫌疑，但在司法機(jī)關(guān)判決的時(shí)候又以重罪吸收輕罪判決其觸犯上游犯罪，而不能判決為洗錢(qián)罪，如：人行曲靖中支協(xié)助公安機(jī)關(guān)辦理的“4.26特大持槍販毒案”、“8.17金融詐騙案”，因在這兩個(gè)典型案件中的其他同案人員，在起訴過(guò)程中案犯不承認(rèn)“明知是販賣(mài)毒品所得”和“明知是金融詐騙所得”，行政調(diào)查中缺少有效的資金證據(jù)鏈，致使主犯和從案犯無(wú)法以洗錢(qián)罪判決。endprint

二、做好反洗錢(qián)行政調(diào)查的幾點(diǎn)建議

（一）在相關(guān)制度規(guī)定中完善反洗錢(qián)線索查詢權(quán)限

首先，要賦予各級(jí)人民銀行反洗錢(qián)部門(mén)一定權(quán)限，可以直接進(jìn)入各商業(yè)銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)信息查詢及監(jiān)控。人民銀行應(yīng)以法律或者部門(mén)規(guī)章的形式規(guī)定、規(guī)范各級(jí)人民銀行一定權(quán)限直接進(jìn)入各商業(yè)銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)信息查詢及監(jiān)控。其次，要賦予各級(jí)人民銀行跨區(qū)域開(kāi)展行政調(diào)查權(quán)限，以制度的形式來(lái)明確對(duì)異地金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)信息查詢權(quán)利與義務(wù)，這樣，可以極大提高反洗錢(qián)行政調(diào)查的時(shí)效性和相對(duì)的保密性，亦能有效預(yù)防和控制洗錢(qián)犯罪的發(fā)生。

（二）統(tǒng)一信息數(shù)據(jù)格式

人民銀行應(yīng)針對(duì)反洗錢(qián)工作的有效性，制定統(tǒng)一的業(yè)務(wù)系統(tǒng)格式、涵蓋內(nèi)容、信息字段等，要求各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式對(duì)各自業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行一定的改造或開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)接口，尤其是對(duì)跨行交易信息的補(bǔ)充，記錄交易IP地址的真實(shí)性，與第三方支付機(jī)構(gòu)往來(lái)的信息補(bǔ)充、完善，對(duì)交易信息記錄字段要求盡可能全面、完整。這樣，當(dāng)人民銀行收集到行政調(diào)查數(shù)據(jù)信息后，就可以較快開(kāi)展數(shù)據(jù)信息分析工作，提高行政調(diào)查獲取信息的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和有效性。

（三）規(guī)范建立與三方支付機(jī)構(gòu)信息查詢渠道

由于當(dāng)前各類(lèi)犯罪資金的劃轉(zhuǎn)和流動(dòng)有從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)擠壓到第三方支付機(jī)構(gòu)的跡象，目前，我國(guó)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的反洗錢(qián)監(jiān)管比較薄弱，客戶身份識(shí)別和交易背景是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)甄別客戶資金交易是否異常的基本依據(jù)，但第三方支付機(jī)構(gòu)只需要通過(guò)電子商務(wù)平臺(tái)進(jìn)行注冊(cè)就可以成為其用戶，沒(méi)有嚴(yán)格的客戶身份識(shí)別審核，沒(méi)有有效的實(shí)名認(rèn)證及交易背景確認(rèn)，對(duì)于一些通過(guò)第三方支付平臺(tái)發(fā)生的資金交易，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)很難甄別判斷其資金交易性質(zhì)，為了強(qiáng)化反洗錢(qián)行政調(diào)查的真實(shí)性及有效性，人民銀行應(yīng)建立與三方支付機(jī)構(gòu)信息查詢渠道，從制度上促使第三方支付機(jī)構(gòu)有效開(kāi)展反洗錢(qián)客戶盡職調(diào)查、客戶身份資料及交易記錄保存等。

（四）修訂完善刑法

人民銀行在開(kāi)展行政調(diào)查工作中，往往會(huì)聯(lián)系案件本身是否涉及洗錢(qián)罪，就目前而言，能夠判決洗錢(qián)罪的案件微乎其微，難度較大。修訂完善刑法規(guī)定的洗錢(qián)上游犯罪只有毒品犯罪、黑社會(huì)組織犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪、走私犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪等七種犯罪行為，且前提條件是明知等部分，真正做到有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)、公正執(zhí)法，切實(shí)保護(hù)老百姓的財(cái)產(chǎn)和生命安全。

課題組成員：張弘芬（組長(zhǎng)） 代云杰 田建飛 毛新宇 張才昌endprint