通過供給側改革優化中國能源供給結構

李佐軍+盛三化

摘要：中國能源供給領域存在壟斷企業主導地位太強、新型能源產業發展不足、清潔能源產品占比過低、能源管制價格過多、能源工業發展過于依賴要素投入等諸多結構性問題。需要推進能源供給側改革，樹立保護、綠色、協調、長遠、高效、創新六大理念，加大能源產權、價格、企業、行政管理等改革力度，以科技創新為核心，推動能源全面創新。

關鍵詞：能源供給結構；供給側改革；能源技術創新

中圖分類號：F206 文獻標志碼：A 文章編號：001-862X（2017）06-0005-006

由于制度、技術、資源等障礙，中國的能源主體結構、產業結構、產品結構、價格結構、動力結構、區域結構等均存在問題，使得中國能源配置與生產效率較低、碳排放強度過高、能源生產與消費污染過重。李克強總理在2009年提出要推進能源結構調整和產業升級[1]，近幾年中國加快推進能源價格市場化和能源供給清潔化改革，實施煤炭行業“去產能”，取得了明顯成效。2015年，國家發改委把推動能源結構優化作為審批項目的重點。[2]2016年2月，國家能源局局長努爾·白克力表示，破解新常態下能源發展面臨的傳統能源產能過剩、可再生能源發展瓶頸制約、能源系統整體運行效率不高等突出問題，必須創新能源體制機制，大力推進能源供給側結構性改革。[3]能源供給側改革突破點在于化解防范產能過剩、實施重大戰略工程、著力補齊供給短板、創新生產消費模式，這四個方面在2016年均取得了實質性突破[4]，但仍需大力推進。

學界主要基于碳減排目標對中國能源供給結構及其優化、能源供給側結構性改革等展開研究。林伯強（2009，2010）認為優化能源結構非常必要，一次能源結構優化能夠有效減少CO2排放，政府需要增加投入，加強新能源產業技術的研發，解決可再生能源電價問題，通過市場激勵機制鼓勵和扶持新能源。[5][6]王鋒和馮根福（2015）的實證分析表明，能源結構優化對實現碳強度下降的貢獻最高可達47.6%。[7]根據梁琳琳與盧啟程（2015）的估算，中國要實現2020年碳減排目標，清潔能源占比需要達到16.91%～23.96%。[8]柳亞琴與趙國浩（2016）提出從管理體制、技術創新和政策保障三個層面推進中國能源供給側結構性改革。[9]韓文科（2016）則認為需要從能源發展優化發展布局、形成環境友好型能源開發利用體系、提升終端能源供應品質和用戶側節能環保技術水平、創新能源調控模式幾方面著手強化環保約束，推進能源供給側結構性改革。[10]劉鵬與孟凡生（2014）運用多目標決策方法中的加權法研究區域能源供給結構低碳化模型，從空間結構與功能結構兩個維度建立基于低碳化要求的區域能源供給配置系統與實現機制。[11]本文在前人研究基礎上，將基于多元化目標重新界定能源供給結構優化的內涵與外延，針對中國當前阻礙能源供給結構優化的關鍵因素，依據供給側改革理論提出中國能源供給結構優化的對策。

一、中國能源供給結構亟待優化

能源供給結構指能源供給側各個方面的構成及其相互之間的關系，包括能源供給主體結構、能源產業結構、能源產品結構、能源價格結構、能源供給動力結構、能源供給區域結構等。能源供給結構優化是指為了實現滿足能源需求、提高能源供給能力與效率、減少能源生產和消費污染、控制碳排放、保障能源供應安全等目標，改善能源供給側各種不合理或次優的結構。能源結構優化主要包括六個方面。一是能源供給主體結構優化：能源生產與供應由低技術、低效率、高污染型能源企業轉向高技術、高效率、低污染型能源企業。二是能源產業結構優化：由傳統能源產業轉向新興能源產業。三是能源產品結構優化：由高污染、高排放能源產品轉向低污染、低排放能源產品。四是能源價格結構優化：由計劃價格轉向市場價格。五是能源供給動力結構優化：由要素投入驅動轉向全要素生產率增長驅動。六是能源供給區域結構優化：由不均衡轉向均衡。

（一）能源供給主體結構亟待優化。一是石油、天然氣、電力生產與供應業國企壟斷嚴重，民營企業發展受抑制。石油、天然氣的上中下游產業鏈均被中國石油天然氣集團公司與中國石油化工集團公司兩家國企巨頭高度壟斷，2015年這兩家油氣巨頭企業國內的原油、天然氣產量占全國的71.2%、91.5%，原油加工量占全國的72.2%，油氣管網占全國的90%以上，成品油和天然氣銷量也占國內大部分市場份額。中國電力生產大部分被五大國有控股電力集團壟斷，電力輸配送基本上被國家電網公司與南方電網公司壟斷。二是煤炭產業存在不少地方壟斷企業。中國煤炭產業并不是一個全國統一開放、有序競爭的市場，存在相當嚴重的地方保護主義和地方壟斷，一些勢力雄厚、技術和管理水平高的煤炭企業難以通過市場公平競爭方式擴張發展。

（二）能源產業結構亟待優化。一是化石能源產業占比過高，非化石能源產業發展不足。從國內一次性能源產量結構來看，化石能源產量占據絕對地位，其比重下降非常緩慢，化石能源產量占能源總產量比重由2000年的92.3%逐漸下降到2015年的85.5%。過去十幾年里，中國化石能源產量保持6.1%的較快發展速度，非化石能源產量盡管增長速度更快（11.2%），但依然相對不足，中國能源產業結構還有很大優化空間。二是化石能源中煤炭產業占比過高，油氣能源產業發展不足。原煤產量占一次性能源總產量的比重很高，穩定在73%左右。原煤產量在2000—2013年逐年增長，年均增速為7.87%，2014—2015年出現負增長。原油產量增長緩慢，年均增速為1.87%，導致其占一次性能源總產量的比重由2000年的16.8%下滑到2015年的8.5%。天然氣產量高速增長，2000—2015年的年均增速為11.05%，其占一次性能源總產量的比重由2.6%上升到4.8%。

（三）能源產品結構亟待優化。一是不可再生能源產品占比過高。2013年，瑞典、拉脫維亞、芬蘭和奧地利使用的可再生能源在總能源中比例超過了三分之一（歐洲環境保護署，2015），而中國生產的各類能源產品中，不可再生的化石能源產品占比一直在85%以上，生物質能、水電、風能、太陽能、地熱能、海洋能等可再生能源發展相對不足。為了防范不可再生能源枯竭后出現能源危機，減少與控制碳排放，中國必須不斷增強可再生能源的供給能力，提高可再生能源產品的生產與供給比重。[12]二是化石能源中潔凈能源產品（1）占比偏低。當前，由于高品質的天然氣、無煙煤、成品油等清潔化石能源產品占比相當低，中國的化石能源產品消費成為絕大部分碳排放來源與主要環境污染源。（2）為了實現工業污染防控與碳排放減控目標，必須不斷提高化石能源中潔凈能源產品的比重。endprint

（四）能源價格結構亟待優化。一是不同能源產品的市場定價程度差異大。中國多種能源價格管制程度較高，不利于價格機制發揮優化配置資源和激勵競爭的功能，導致資源浪費和效率損失。電、成品油等能源價格受到很強管制，天然氣等能源價格受到較強管制，煤炭價格也受產業政策的間接影響。如2016年以來煤炭產業“去產能”導致中國煤炭價格大漲。近年來，中央著手推動電力、天然氣、成品油等能源產品價格市場化改革，取得了一定成效，但市場化還有很長的路要走。二是能源產品價格構成未充分考慮資源與環境成本。能源產品的生產、輸送與消費存在很大的外部性，資源消耗與環境損失成本在各種能源價格中沒有得到合理體現，導致清潔能源的價值優勢在價格中體現不充分，不利于清潔能源獲得競爭優勢。

（五）能源供給動力結構亟待優化。一是能源工業發展過于依賴要素投入增長，全要素生產率增長緩慢。中國能源工業發展主要依賴勞動、資本、資源等要素投入，較少地依靠制度革新、要素升級與結構優化三大“供給側發動機”[13]，導致能源工業整體生產效率與能源產品質量提升緩慢。這種狀況集中體現在煤炭采選、火電與煉油行業。二是在能源生產要素投入中，資本投入占比過高。中國能源工業，尤其是煤炭采選產業的擴張過于依靠資本投入，重復建設較多，導致中國能源工業的邊際報酬遞減較快，生產效率增長緩慢，產能過剩、資源浪費與環境損害嚴重，拖累了整個能源工業的優化升級與可持續發展。2000—2013年，煤炭采選業投資逐年增加，年均增長24.07%（實際年均增長約20%），但原煤產量年均增長僅6.79%，投資的邊際產出不斷下降。

（六）能源供給區域結構亟待優化。一是中國能源對外整體依存度偏高。中國能源對外依存度由2001年的1.51%逐年上升到2015年的16%。二是石油對外依存度過高。近十幾年里，中國的原油凈進口量增長迅猛，由2001年的0.88億噸上升到2015年的3.34億噸，年均增長10%以上。原油對外依存度也不斷上升，2015年突破60%，2016年繼續上升至65.5%。三是天然氣對外依存度偏高。2007年中國天然氣進口40億立方米，對外依存度由負轉正。此后，中國天然氣進口迅速增長到2015的621億立方米，天然氣對外依存度上升至31.8%。四是國內能源供給地區之間存在供需錯配。有的地區在早期能源產量很高，存在過剩，可隨著工業化快速推進，這些地區能源需求增長迅猛，原有的能源輸送體系難以改變，只得從外地輸入能源，產生較大的能源輸送成本損失。

二、阻礙中國能源供給結構優化的主要因素

中國能源供給結構優化存在四個主要阻礙因素：能源制度（3）、能源供給主體、能源技術（4）和能源資源。其中，不適宜的能源制度是中國能源供給結構優化的根本性阻礙因素——直接阻礙各種能源供給結構優化，是能源供給主體動力不足與能源技術進步緩慢背后的決定性原因，也對能源資源的稀缺性有一定影響。

（一）能源制度障礙。不適宜的能源制度直接阻礙了各種能源結構的優化。一是能源發展理念陳舊。中國能源供給領域普遍存在經濟利益至上、個體利益至上、現實利益至上的思維和理念，缺乏保護發展（5）、協調發展（6）、綠色發展、長遠發展、高效發展、創新發展思維和理念。二是能源法律制度對產權保護不夠。中國出臺了《能源法》、《礦產資源法》、《煤炭法》、《電力法》、《可再生能源法》、《石油天然氣管道保護法》、《節約能源法》等不少能源法律法規，但對能源資源、國有能源企業等產權界定不夠清晰，沒有在法律上完全保障各種能源企業的平等地位，充分保護能源資源、能源技術等產權。三是市場組織作用弱化。中國能源管理與干預的政府部門多、權力大、干預范圍廣，能源的資源配置、價格、投資等主要由政府組織通過政策、規劃、審批、行政命令等決定。企業組織存在較為嚴重的結構問題與壟斷問題，公有能源企業主導地位太強，公有能源企業的行業壟斷程度過高。結果，市場組織難以發揮其優化配置資源的作用，導致能源價格扭曲與能源資源錯配比較嚴重。四是政企管理制度僵固化。能源局、國資委、發改委等行政部門對能源資源配置、能源企業兼并重組、能源投資項目等具有很強的管轄權，易產生創租、尋租行為和能源行政管理的僵固化，并催生能源行業的國企壟斷和能源企業管理制度的行政化與僵固化（7）。地方壟斷（8）是中國煤炭行業亂象叢生的關鍵原因——很多煤炭企業與個人一方面通過權錢交易、官商勾結獲得廉價煤炭資源，另一方面通過采優棄劣、減少或不使用安全設施、壓榨工人等措施降低生產成本。

（二）能源供給主體障礙。中國能源供給的關鍵主體——能源企業的創新動力不足，阻礙了中國能源動力結構、能源產品結構與能源區域結構優化。一是能源企業科技創新動力不足。能源的產品標準、技術標準、碳排放標準、污染物排放標準等要求偏低，外部帶來的科技創新動力不足，導致能源企業偏重技術應用與技術推廣，不注重技術研發、能源設計創新（如為環境而設計）和生產工藝創新。行政壟斷、國企壟斷、地方壟斷使得廣大能源企業容易獲得壟斷利潤，內部技術創新動力不足。二是能源企業人力資本提升動力不足。因為具有壟斷地位，對于眾多國有能源企業而言，人力資本提升帶來的收益遠遠低于競爭性產業與高新技術產業，所以不受重視。國有能源企業的員工培訓往往流于形式，員工引進主要看關系而非才能。國有能源企業行政化的一個后果就是員工的晉升、崗位、薪酬等核心收益的主要決定因素是關系與資歷，而非個人才能、努力與貢獻，人力資本提升對國有能源企業員工個人而言意義不大，他們愿意為了獲得晉升資歷而花錢獲取學歷學位，但通過深造學習真正提升自身人力資本的動力不足。三是能源企業制度創新動力不足。制度創新的根本動力來自利益訴求，在現行的能源行政管理體制和國有企業體制下，國有能源企業與員工是利益既得者，地方壟斷保護下的私有能源企業也是利益既得者。利益既得者往往會阻礙改革（制度創新），導致很多能源企業只是在形式上建立了現代企業制度——董事會制度、股東代表大會制度、監事會制度、獨立董事制度等，但普通董事、股東代表、監事與獨立董事的產生與權責存在很大問題，根本發揮不了其應有監督、諫言作用，制度創新流于形式。endprint

（三）能源技術障礙。能源技術進步是提高能源生產效率與能源產品質量的關鍵，能源技術進步緩慢阻礙了中國能源產業結構、產品結構、動力結構與區域結構的優化。一是能源技術創新發展緩慢。能源技術創新的投資大、風險高、見效時間長，技術創新的內部動力不足；能源行業往往壟斷程度高，行業競爭性弱，能源企業技術創新的外部壓力不高。相當長的時間里，中國能源技術進步主要依靠技術引進與擴散，而不是自主技術創新，只是在近幾年中央大力鼓勵與支持自主技術創新，加大自主知識產權保護力度的情況下才有所好轉。二是能源技術應用創新發展緩慢。長期能源技術創新發展緩慢、龍頭能源企業的壟斷地位和管理行政化等拖累了能源技術應用創新，導致技術含量不高的能源項目重復建設過多，低效能源產能嚴重過剩，高效能源產能發展不足。

（四）能源資源障礙。隨著原油和天然氣的探測、開采、生產等技術進步，中國的油氣資源探明儲量與產量逐年增長，但其相對短缺的情況并未緩解，進口量保持較快增長，阻礙了中國能源產業結構、產品結構、區域結構的優化。一是原油資源稀缺。中國屬于貧油國家，人均原油儲存量全球排名靠后，且質量不高。盡管原油探明可開采的儲量在不斷增長，但與中國高速增長的經濟與生活需求相比，原油的稀缺性不降反升，所以2000年以來中國原油消費與進口量持續高增長，而且進口原油質量不高。二是天然氣資源稀缺。近幾年，因為相對廉價和清潔，中國對天然氣的經濟需求與生活需求增長很快。但是，與迅猛增長的需求相比，中國天然氣探明可開采的儲存量相對不足，屬于相當稀缺的能源資源。因此，近幾年中國天然氣進口量增長很快，天然氣對外依存度快速上升。

三、推進能源供給側改革，優化中國能源供給結構

為了破除能源供給結構優化的各種障礙，需要大力推進能源供給側結構性改革，形成良好的能源供給文化（非正式制度）、能源供給制度（正式制度）、能源供給管理和組織制度（制度的實施機制），以科技創新為核心，推動能源創新發展。

（一）推進能源供給文化創新。能源生產與消費是中國最大的大氣污染源和碳排放源，需要中央與地方通過宣傳、宣講、教育、培訓、激勵等多種手段，促使能源企業與員工革除自大思想、依賴思想、守成思想，增強危機意識、開拓意識、進取意識，樹立保護發展、綠色發展、協調發展、長遠發展、高效發展與創新發展六大發展思維與理念。一是強化宣傳引導。通過黨政宣傳系統、教育系統、社會組織等在傳統媒體與新媒體上倡導六大能源發展理念。二是強化政策激勵。中央與地方政府出臺的能源相關財稅政策、金融政策、補貼政策、投資政策要明確能源領域六大發展理念與指導思想，通過利益機制改變能源供給主體過于追求短期利益、個體利益、局部利益、行業利益的思維與理念。三是強化制度約束。通過加強環保評價與環保考核機制及其執行力度，提高能源生產與供應的技術標準、產品標準，強化制度約束，促使能源供給主體擯棄舊的不合時宜的能源發展思維與理念，樹立六大能源發展新理念。

（二）推進能源供給制度改革。通過能源供給制度改革，更好地發揮制度的激勵、約束和引導功能。一是改革能源產權制度，強化能源資源保護激勵。明晰能源產權是激發能源供給主體積極性與創造性，充分發揮市場機制優化配置能源資源的先決條件。產權不明晰容易產生能源資源的破壞性開采或利用、浪費性開采或利用、過度性開采或利用等“公地悲劇”，只有通過改革不斷改善能源產權制度，明晰水、生物質能源、化石能源等能源資源產權，才能激勵能源供給主體對各種稀缺的能源資源進行保護性開采或利用、節約性開采或利用、適度性開采或利用，促使各種能源資源的開采或利用由低效、浪費、不可持續轉向高效、節約與可持續。二是改進能源標準，強化能源標準約束。以清潔化、高效化、低碳化、節能化為方向，改進能源開采標準、能源生產標準（清潔生產制度）、能源技術標準、能源產品標準與能源服務標準，推進能源各種標準的科學化、精準化和穩定化，迫使能源企業改進生產管理，提高生產與供應技術水平，減少生產過程中的廢棄物產生量，降低能源產品的污染物含量。三是改革能源財稅制度，強化財稅制度引導。充分考慮綠色能源生產與消費的環保價值與生態價值，加強能源財稅制度改革，以能源生產與消費對生態環境的影響為重要依據確定不同能源資源的資源稅稅率、不同能源企業的增值稅稅率和融資支持力度、不同能源產品的消費稅稅率，引導能源企業投資綠色環保能源領域。

（三）推進能源供給管理和組織改革。一是推進能源行政管理制度改革，約束政府不當干預。能源行政管理的監管部門多、審批職能多、管理權限大，易產生權利“設租”和“尋租”問題，需要加快推進能源行政管理制度改革，建立“三單”制度（權力清單、責任清單、負面清單），由調控型政府轉向法治型政府、服務型政府、創新型政府。二是推進能源壟斷制度改革，控制和減少能源壟斷組織。真正妨礙市場公平競爭，不利于技術進步與勞動生產效率提升的是行政壟斷以及行政壟斷帶來的國企壟斷與地方壟斷，而非市場競爭中形成的壟斷。（9）需要切實推進能源壟斷制度改革，減少能源行政壟斷組織。放松能源市場準入，平等設置稅費，給民營能源企業營造公平競爭環境，由市場這只“隱形的眼睛”監督與評判經濟主體行為[14]，由市場而非政府挑選優勝者[15]，通過市場競爭激勵能源企業實施創新發展戰略，不斷提升生產效率。三是推進能源價格改革，增強價格機制優化配置資源功能。穩步推進全國電價、油價、氣價等能源價格改革，切實提高各種能源資源、產品與服務價格市場化水平，完善能源價格市場形成機制，充分發揮價格機制在能源領域的信息顯示與傳遞、資源配置、收入調節、企業競爭等方面的功能，不斷淘汰落后產能、落后技術、落后企業與落后產業，使生產要素流向先進產能、先進企業與先進產業。

（四）推動能源創新發展。科技創新是創新的核心，產品創新、工藝創新、產業創新、模式創新、管理創新、組織創新、市場創新等有賴于科技創新提供必要的技術支持。實施創新驅動發展戰略，就是要推動以科技創新為核心的全面創新。（10）一是營造良好創新環境。通過改革營造有利于能源企業、科研院所等創新主體開展創新活動的制度環境，激勵和引導創新主體的創新行為，形成大量創新型能源企業。二是引導能源創新方向。根據“主動跟進、精心選擇、有所為有所不為的方針” （11），堅持以能源需求為導向，以能源制度創新為根本，以能源科技創新為核心，以能源技術應用創新為重點，以能源服務創新為中介，以能源工藝創新、產品創新、能源產業創新為終端，引導能源創新資源流向清潔能源與可再生能源領域。三是增加能源創新投入。政府和國有能源企業資金、人才等資源投入由規模擴張轉向技術改造與升級、生產工藝改進、新產品研發等領域。出臺能源創新支持政策，激勵能源企業加大能源創新投入。設立能源創新基金，實施一批新能源重大科技項目和工程。四是打造能源創新平臺。政府、企業、科研院所、中介機構聯合打造能源技術平臺、服務平臺、管理平臺、融資平臺、轉化平臺，為能源創新提供必要的平臺支持和服務。endprint

注釋：

（1）清潔能源是一個法律概念和技術概念，指符合國際或國內一定污染物含量或排放標準的能源產品。隨著能源技術進步與能源技術標準提升，過去的“清潔能源”便可能不再“清潔”。

（2）中國二氧化碳排放量約90%來自化石能源產品消費，生產與生活領域的煤炭、成品油等能源產品消費是中國最大的廢氣污染源（盛三化.中國工業化進程中的工業污染預防路徑研究[D]，華中科技大學，2017）。

（3）諾思把制度分為無形制度（文化、宗教等）、正式制度（法律）和實施機制（道格拉斯·C·諾思. 制度、制度變遷與經濟績效[M].上海：上海人民出版社，2008），李佐軍進一步把制度的實施機制分為管理制度與組織制度（李佐軍.人本發展理論[M].北京：中國發展出版社，2008）。

（4）狹義的能源技術僅僅指能源生產技術，包括生產工藝、生產設備與生產技能等。廣義的能源技術指與能源生產與供給相關的各種知識與技能（除了生產技術，還包括產品設計、新原料技術、管理技術等）。

（5）指在保護能源資源與生態環境的前提下發展。

（6）指能源工業與其他工業、能源供給與能源需求、能源產業與生態環境、能源供給內部各個產業等協調發展。

（7）中國的能源國企有行政級別，其利益獲得主要取決于行政主管部門而非市場競爭，其企業管理制度與行為模式難免行政化，難以建立真正的現代企業管理制度。

（8）地方壟斷指某些地方非國有企業通過政府的特許經營、配額、限制市場準入、財稅金融優惠政策、項目審批、補貼等支持來高度壟斷某個地區的某個行業。

（9）張維迎認為企業的定價策略、廣告策略、品牌策略等就是市場競爭本身，由此形成的市場壟斷不會阻礙技術進步和過高的價格，所以應該反的是政府用強力施加的壟斷，即政府只允許一部分人經營、不允許其他人進入的政策，而不是市場上自發形成的高占有率（張維迎.經濟學原理[M].西安：西北大學出版社，2015，259-287）。

（10）參見習近平總書記講話（人民網，http：//gd.people.com.cn/n/2014/0819/c123932-22030960.html）。

（11）參見習近平總書記講話（人民網，http：//gd.people.com.cn/n/2014/0819/c123932-22030960.html）。

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（責任編輯 明 篤）endprint