農業保險發展中的政府與市場：一個分析框架

張祖榮+孫海明+楊紅蕾

摘要：農業保險要健康穩定發展，需要政府承擔引導、促進的責任。近年來我國政府出臺了一系列農業保險支持政策，涵蓋經濟、立法和行政等各個方面，大力促進了農業保險的快速發展。但隨著農業保險廣泛深入開展，政府支持不到位或過度干預的現象時有發生。基于此，本文在評述我國農業保險支持政策的基礎上，借鑒國外政府引導農業保險發展的成功經驗，試圖構建一個“政府引導、市場運作”的農業保險發展分析框架，界定政府與市場的行為邊界，明確政府的作用范圍，以便更好地發揮政策的引導、促進作用和市場的資源配置作用。應用這一分析框架，加強和改善政府引導農業保險發展，就應基于農業保險市場化取向，健全農業保險法律法規，完善財稅支持政策，加強支持政策的協調性和執行力，鼓勵農業保險公共服務組織的發展。

關鍵詞：農業保險；政府；市場；分析框架

中圖分類號：F840.66 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）06-0011-007

一、引 言

習近平同志2016年3月5日參加《政府工作報告》審議時指出，深化經濟體制改革，核心是處理好政府和市場的關系，這就要講辯證法、兩點論，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好，關鍵是加快轉變政府職能，該放給市場和社會的權一定要放足、放到位，該政府管的事一定要管好、管到位，堅決扭轉政府職能錯位、越位、缺位現象。（1）農業保險發展中也要處理好政府與市場的關系，界定政府與市場行為邊界，明確政府的職能范圍，尊重市場規律，充分發揮政府與市場這“兩只手”的作用。

我國農業人口眾多，農業自然災害嚴重，開展農業保險對促進我國農業發展、保護農戶正常收益、保障國家糧食安全等有重要意義。因而，無論是政府層面，還是農戶層面，都對農業保險有迫切需求。近年來，我國政府高度重視農業保險的發展，從立法、財政、行政等方面制定了一系列農業保險支持政策，農業保險得到快速發展，對保障農業生產和國家糧食安全、穩定和增加農民收入發揮了積極作用。

與商業性保險不同，農業保險發展中，政府是重要主體，但它需要在與市場的互動過程中解決農業保險發展問題。發展農業保險，需要政府承擔關鍵責任，選擇合適的實現路徑，矯正市場失靈，這已成為世界各國的共識。但是，強調政府在農業保險發展中的作用，應恰當界定政府與市場邊界，政府才能更好地找準引導和促進農業保險發展的著力點，形成政策的累積效應，達到倍增的效果。

如何劃分政府與市場邊界，有效發揮政府的職能作用，這是關系到農業保險能否持續、健康、穩定發展的重要問題。基于這一認識，本文試圖從評述我國農業保險支持政策出發，借鑒國外農業保險發展的成功經驗，構建一個農業保險發展中政府與市場關系的分析框架，并提出相應的政策建議。

二、我國農業保險支持政策述評

目前，我國農業保險支持政策主要包括以下三個部分。

1.行政支持政策

我國農業保險行政支持政策主要體現在歷年的中央“一號文件”與國務院2006年頒布的《關于保險業改革發展的若干意見》（國發〔2006〕23號）和2014年頒布的《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》（國發〔2014〕29號）文件上。其核心是要求建立政策性農業保險制度，內容包括發展模式、經營原則、補貼方式、再保險、大災風險分散機制等方方面面。2007年的中央“一號文件”提出，發展我國農業保險，要堅持“政府引導、政策支持、市場運作、農民自愿”的原則。尤其值得指出的是，從2004—2016年的中央“一號文件”，每年都有涉及農業保險發展的專列條款。各?。ㄊ?、自治區）根據以上文件精神，結合本地區實際情況，也相繼出臺了發展農業保險的具體措施。行政支持還包括鄉鎮、村干部對開展農業保險的具體服務工作，例如，宣傳推廣、代理投保、協助理賠等。

2.經濟支持政策

經濟支持主要包括保費補貼和稅收優惠。我國中央財政農業保險保費補貼試點始于2007年，實行省級財政補貼一定比例保費后，中央財政再補貼一定比例保費的“聯動補貼機制”，補貼方式主要基于財政部頒布的《中央財政種植業保險保費補貼管理辦法》（財金[2008]26號）與《中央財政養殖業保險保費補貼管理辦法》（財金[2008]27號）。目前，保費補貼險種達20多個，包含了主要的種植業保險和養殖業保險；補貼區域由最初的吉林等6?。ㄊ?、自治區）推廣到全國所有?。ㄊ?、自治區）。中央與省級財政補貼險種和補貼比例見表1。另外，雖然沒有明確規定省級以下財政提供保費補貼的比率，但據我們調查，大部分?。ㄊ?、自治區）要求縣市級財政承擔10%～20%的保費補貼。2007年以來，中央財政保費補貼金額逐年增加，2016年達到了158.3億元（見表2），年均增長達24.84%。稅收優惠方面：一是對農業保險保費征收3%的營業稅，比一般金融保險業5%的營業稅率，優惠了40%；二是對農業保險保費收入按90%比例計算所得稅額；三是稅前列支農業巨災風險準備金，免交所得稅；四是對農業保險及其相關技術培訓業務免征營業稅等。

從保費補貼情況來看，我國各級財政農業保險保費補貼率高達80%，高于美國平均約60%的補貼水平，但我國農業保險財政補貼方式單一，目前僅對投保農戶提供保費補貼，而美國等發達國家除了提供保費補貼外，同時對保險公司提供經營管理費用補貼及再保險補貼等。從稅收優惠方面看，與農業保險發達國家相比，仍有一定提升空間和改進余地。

3.法律法規建設

目前我國農業保險法律法規建設取得突破性的進展，從2013年3月1日起，我國首次制定的《農業保險條例》（以下簡稱《條例》）正式實施。《條例》明確了農業保險的地位和作用，區分了政策性農業保險與商業性農業保險經營范圍，確立了我國農業保險的市場組織結構、經營模式、監管模式等。《條例》的實施有助于我國農業保險健康、穩定發展，但相關法律法規仍不健全。endprint

近年來，在各級政府的大力推動、各級財政的大力支持下，我國農業保險得以快速發展，保費收入由2007年的53.33億元增長到2016年的417.7億元，年均增長約25.7%；風險保額由2007年的1126.2億元增長到2016年的約2.16萬億元，年均增長約38.8%； 2007年的保險賠款為29.21億元，2016年為348.8億元，年均增長約31.7%，有效發揮了保險的經濟補償功能，實現了財政投入的放大效應，對促進農業生產、穩定和增加農戶收入，起到了重要作用。

農業保險支持政策是一個完整體系，包括立法支持、經濟支持和行政支持，三者相互影響，相輔相成，必須協調一致。雖然我國農業保險支持政策取得了顯著成效，但仍然存在不少問題。一是有的政策落實不到位，比如，中央“一號文件”中多次強調的再保險支持政策尚未落實、大災風險分擔機制尚未建立。二是實踐中基層政府的不當干預或合謀時有發生。比如，災害損失發生后，有的地方政府要求保險公司協議賠付，從中牟利；有的地方則出現基層政府與農戶合謀，騙取中央財政保費補貼資金；有些地方政府領導不考慮保險公司的實際經營能力，直接人為分配市場資源，出現嚴重的“尋租”現象 [1]。三是財政補貼政策與稅收優惠不夠協調，比如，對農業保險進行保費補貼的同時又征收保費收入稅等，財稅支持政策有待優化配合。在引導農業保險發展方面，國外政府的有益經驗可資借鑒。

三、政府引導農業保險發展的國際經驗與啟示

1.立法方面

庹國柱等（2002）[2]認為，由于農業保險既不同于商業保險，也不同于社會保險，而是介于兩者之間的一種政策性保險，因此，農業保險不適用于針對商業保險制定的《保險法》，也不適用于規范各種社會保障的《社會保險法》。農業保險成功開展的國家都在試點之初就重視農業保險法規建設。以美國為例，1938年頒布了《農作物保險法》，對農業保險的目的、性質、實施辦法、經營機構、再保險，以及監管等都做了明確規定或規范，為農業保險發展提供了法律依據。該法還把農戶參加農作物保險與政府其他福利計劃結合起來，例如，不參加農作物保險的農戶，就不能獲得政府的農戶貸款計劃、農產品價格保護計劃等的支持，實際上是一定程度地強制農戶參加農作物保險。[3]此后，《農作物保險法》在實踐中不斷修訂和完善，成為農業法案中最重要組成部分，至2015年，《農作物保險法》的修訂達20多次，其中1980年、1994年、2000年和2014年分別進行了四次重要的修訂和改革。1980年的修訂首次規定對投保農戶提供保費補貼，將農作物保險作為農業災害保障的主要形式予以支持，其后幾次重要修改都增加了政府財政補貼預算，提高了保費補貼率，鼓勵農戶參加農作物保險。2014年修訂的《農作物保險法》又增加了補充保障選擇計劃（SCO）和累計收入保護計劃（STAX）兩個險種，并取消了直接支付和反周期支付等政府補貼計劃，更加凸顯了農業保險在農業支持政策中的重要性。[4]其他農業保險發達國家，如加拿大、日本等，也很重視農業保險法規的建設與完善。我國農業保險法規建設剛剛起步，尤其需要借鑒國外成功經驗。

2.經濟方面

國外農業保險經濟支持項目主要包括政府財政補貼與稅收優惠政策。以美國為例，美國政府1980年開始對投保農戶給予平均約35%保費補貼，補貼率依不同險種和不同保障水平而有所差異，同一險種保障水平越高補貼率越低，同時對保險公司提供純保費的10% ～20%作為業務費用補貼。此后，通過多次修訂《農作物保險法》逐步提高了保費補貼率，為鼓勵農戶選擇保障水平較高的險種，特別提高了其補貼率，Smith and Glauber（2012）[5]實證研究結果表明，2000年后平均保費補貼率提高到約60%，2007—2010年農業保險實際參與率達到80%～85%。在《2014年農業法案》中農業保險預算支出將在未來10年增加57.2億美元，是12項預算中增加最多的一項；從總量看，美國未來10年農業保險財政補貼預算額為898.3億美元，僅低于“營養計劃”的預算支出；另外，對新增的兩個險種（SCO和STAX）分別給予了65%和80%的保費補貼比例。[4]目前，美國有20多個農業保險險種獲得政府財政支持，覆蓋的農作物和牲畜達124種之多。稅收優惠方面，對于經辦機構涉及農業保險業務的一切財產、保費、資本、準備金、結余、收入、財產權等，免征包括國家所征稅種和各地方政府所征稅種的所有稅收。[6]全面的稅收優惠政策大大降低了農作物保險公司的經營成本，提高了農業保險的有效供給質量。綜上，美國農業保險財稅補貼的特點，一是保費補貼率與保障水平相關，農戶可選擇不同的保障水平投保。二是財政補貼項目包括對投保農戶的保費補貼、對經辦機構提供業務費用補貼、再保險支持以及農作物保險的推廣和教育費用。三是注重財稅政策的協調統一，政策的綜合效應明顯。

3.政府與市場的關系

美國、加拿大、日本等農業保險發展較好的國家，雖然各自選擇了不同的農業保險發展模式，走過了曲折的試驗歷程，但他們都在實踐過程中逐步厘清了政府與市場關系，改善了農業保險發展的制度環境。以美國為例，20世紀初美國由私人保險公司按照市場原則經營農業保險業務，政府不提供任何補貼和其他優惠政策，由于農業保險風險大，賠付率高，保險公司連年虧損，農業保險供需失衡，導致市場失靈。直到1939年美國設立了隸屬于農業部的聯邦農作物保險公司（簡稱FCIC），重新經營農作物保險，實質上是政府直接經營。由于缺乏經營經驗，以及逆向選擇與道德風險等原因，也以失敗告終，出現了“政府失靈”。鑒于農業保險業務由私人保險公司獨立經營以及政府主辦都遭到失敗的經驗教訓，經過長時間的探索，美國農業保險逐步形成了 “政府主導、商業運營、服務配套”“三位一體” 管理體制機制[4]，明確了政府的責任，厘清了政府與市場的關系。政府主導，即由政府設立的管理機構風險管理局（RMA），負責制定農業保險財政補貼與稅收優惠等政策、審核保險公司經營農業保險業務的資質條件，對投保農戶提供保費補貼、對經辦保險公司提供管理費用補貼以及再保險保障，研發和審核農業保險險種、資助風險管理研究和推廣項目等。所謂商業運營，就是由保險公司按照市場規則經營農作物保險業務，風險自擔，自負盈虧。目前，美國農業保險業務由19家經美國風險管理局（RMA）嚴格審核批準的信譽好、實力強的商業保險機構經營。美國農業保險配套服務也是頗具特色的，主要由兩類公益組織提供。一類是為保險人提供服務的組織，如全國農作物保險服務中心，主要工作包括：農業保險業務統計、員工教育培訓、防災防損以及與風險管理局（RMA）的聯系協調等。另一類是為被保險人提供服務的組織，如全國農場聯合會、州立大學的農業保險推廣中心等，他們向農戶普及風險管理與農業保險知識，解讀農業保險政策，反映農戶的訴求，向農戶推薦合適的險種等。這些公益組織對美國農業保險的發展發揮了積極作用，其成功經驗可資借鑒。endprint

四、農業保險發展中政府與市場關系的分析框架

馬勇等（2014）[7]認為，從理論上看，政府和市場都是解決稀缺資源配置問題的制度安排，但二者的決策模式不同：政府是一種權威的、集中的決策模式，而市場則是一種普遍的、分散的決策模式。在實踐中，資源配置的實現都是市場和政府互相結合的結果，而這種結合都是不完美的政府和不完善的市場之間的次優組合。討論政府與市場的關系是為了在不完善事物中進行不完全選擇。在農業保險發展中，也是不完美的政府和不完善的市場之間的相互結合，既要肯定市場實現效率的基礎地位，也要注重政府的引導作用。國內外研究表明，在沒有政府行政推動和財政補貼的情況下，農業保險既缺乏有效需求，也缺乏有效供給，出現市場失靈。[8]-[10]因此，政府需要承擔矯正市場失靈的職責，引導和促進農業保險穩定發展。一方面，需要政府為市場運行提供制度基礎和政策支持，如通過立法形式明確政府在經濟、行政方面的支持。另一方面，政府需要分析市場的不足來調整自身職能，重視培育和發展市場主體，對它們提供階段性的扶持。但是，在政府與市場之間進行選擇是復雜的，由于它是在不完全政府與不完全市場之間的不完全結合。[11]

近年來，我國政府確立了開展政策性農業保險業務要遵循“政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進”的基本原則。（2）政府引導包括各級財政部門通過保費補貼等方式，引導農戶參加農業保險，增強農業抗風險能力。市場運作就是要尊重市場經濟規律，用市場化手段防范、分散風險，經營自主，盈虧自負。政府部門要尊重農戶與經營機構雙方的意愿，不可強求；農業、水利、氣象、宣傳等政府部門要互相配合，對農業保險承保、查勘、定損、理賠、防災減損等給予積極支持。盡管這種制度安排有助于發揮政府和市場兩方面的力量，但由于在農業保險發展中政府的職能作用范圍以及政府與市場的行為邊界不明確，實踐中，“政府引導”變成“不當干預”的現象時有發生；套取財政補貼資金、嚴重的“尋租”現象等，屢屢出現。這些問題既削弱了政策的作用，危害了農業保險市場環境，也影響了市場的運行效率，損害了農戶的根本利益。

因此，農業保險發展中，必須處理好政府和市場的關系，界定政府與市場的行為邊界，明確政府的作用范圍?；诖耍疚膰L試提出一個農業保險發展中政府與市場關系的分析框架。

圖1展示了農業保險發展中的政府與市場關系，界定了政府與市場邊界。發展農業保險要依托市場化經營，充分發揮市場的資源配置作用，尊重保險基本原理和市場基本規律，尊重保險公司的自主經營權，要充分運用大數法則分散風險，按照大數法則制定保險費率。政府的主要職責是為農業保險發展創造良好的制度環境，主要包括建立市場運行制度、矯正市場失靈以及運用適當的行政手段推動市場運行。具體說來，一是制定法律法規，實施有效監管，明確市場準入條件，規范維護市場秩序，防止一些不具備經營資質的保險公司通過“尋租”獲取農業保險業務經營權，財政補貼方式方法以及稅收優惠政策也要在相應的法律法規中予以明確。二是通過財政補貼、稅收優惠等經濟支持手段，刺激農業保險需求和供給，矯正農業保險市場失靈，并在實踐中調整財政補貼的結構與方式，以適應農業保險發展不同階段的需要。三是組織宣傳農業保險政策，引導農戶投保，加強農業、水利、氣象等部門的協調合作，為保險公司查勘、定損、理賠、防災減損等提供服務。

圖2展示了農業保險發展中政府的作用范圍，突出了政府職能的邏輯次序與政府作用的強弱?；谵r業保險市場失靈，政府應著重建立和完善農業保險發展中適應市場機制的制度體系[12]，制定實施協調統一的農業保險財政、稅收支持政策，并通過立法予以強化，創造良好的農業保險發展環境，注重市場主體的培育。在推動市場運行方面，政府則只能是以服務者的身份協助與配合，不可喧賓奪主，橫加干預。

在現實經濟生活中，政府和市場的有效邊界會隨著客觀的經濟發展進程而不斷變遷，同時也會隨著不同經濟體的“國家稟賦”特征而呈現出顯著差異。因此，合理確定政府與市場之間的有效邊界，既要考慮更為廣泛的制度環境的約束，又要考慮現實經濟發展的動態進程。[7]農業保險發展進程中，政府與市場的行為邊界也是動態發展的，也需要隨著農業保險發展的不同階段而調整，而且，考察政府與市場的行為邊界時，還需要根據本國國情和社會制度特征，國外經驗可資借鑒，但不能照搬照抄。

五、加強和改善政府引導農業保險發展的創新思路

基于以上分析框架，政府應在以下幾個方面，加強引導和促進農業保險發展。

1.明確政府的主要職能范圍

加強和改善政府引導農業保險的發展，首先要明確政府的職能作用，遵循基本的市場規律，把職能范圍內的事情做好，把職能范圍外的事情交給市場。

一是要健全農業保險法規，為農業保險提供健康、穩定發展的制度保證。我國自1980年恢復農業保險以來，至今已經三十多年，農業保險法規建設一波三折，雖然在2013年終于頒布了《農業保險條例》，但這畢竟只是一個“條例”， 我國農業保險法律法規建設依然任重而道遠。比如，由于法律法規建設不健全，監管責任落實不到位，基層政府官員扣卡、挪用、套取財政補貼資金以及虛報承保標的和承保面積、騙取上級財政補貼資金等違紀違法現象時有發生[12]， 甚至出現多個縣級以下干部騙取巨額財政補貼資金的重大案例。再如，由于沒有明確農業保險市場準入資格，一些不符合條件的保險公司通過“尋租”取得政策性農業保險業務經營權，獲取不正當利益，造成嚴重的無序競爭和市場混亂。這些問題都需要通過健全的法律法規來規范。

二是要完善對投保農戶的保費補貼政策，提高補貼效果。財政補貼是為了克服市場失靈，因此應在既定財政支出的條件下，最大限度地激發農業保險的有效需求，鼓勵農戶積極投保。補貼機制方面，應采用更具彈性的“聯動補貼機制”，即中央財政與省級及以下財政在保費補貼分擔上采用更大程度的差異化，加大中央財政對農業大省財政弱省的補貼力度，不斷提高主要糧食品種保險的覆蓋面和風險保障水平。2016年底財政部制定了新的《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》，從2017年開始加大對產糧大縣稻谷、小麥和玉米三大糧食作物農業保險支持力度，提高中央財政對農業保險保費的補貼比例，將由目前的中西部40%、東部35%，提高至中西部47.5%、東部42.5%。（3）但差別不大，不足以緩解產糧大縣財政支出壓力，中央財政保費補貼應該進一步向中西部地區傾斜，促進并提高中西部地區農業保險參與率和覆蓋率。張祖榮（2013）[13]認為，補貼方式方面，公平精算費率條件下政府只需對投保農戶提供保費補貼，因為管理費用等已經包含在保險價格中；非公平精算費率條件下，當實際費率低于公平精算費率，則政府應對農業保險供需雙方提供財政補貼。補貼率方面，應借鑒國外經驗，根據不同的保障水平確定適度的保費補貼率，對保障水平較低的險種，提供較高的保費補貼比例，反之亦然，但也要逐步提高高保障農業保險產品的補貼率，鼓勵農戶投保保障水平較高的保險。endprint

三是對經營農業保險業務的保險公司提供更加全面的稅收優惠與適度的經營費用補貼。庹國柱（2013）[14]認為，政府既然給予農業保險無條件的補貼，也就不能又從農業保險和再保險業務經營中收稅。因此，應參照美國、加拿大等國家的經驗，對農業保險公司資本準備金、盈余所得和財產免除一切稅收。如果農業保險實際費率低于公平精算費率，政府應對保險公司提供適度的經營費用補貼，鼓勵其提供優質的農業保險服務。

2.加強支持政策的協調性和執行力

一是各項政策內容應該保持高度協調一致。財政部制定實施的農業保險財政補貼方式、補貼機制以及各省（直轄市、自治區）政府推行政策性農業保險的相關文件、意見等，應與中央“一號文件”、國務院頒布的指導意見相一致。但政策內容不協調一致的情況仍然存在，比如，《國務院關于保險業改革發展的若干意見》（國發〔2006〕23號）明確提出對投保農戶提供保費補貼、對保險公司提供費用補貼以及再保險補貼的“三補貼”政策，但各地區僅制定實施了保費補貼政策。

二是農業保險補貼政策要與其他支農惠農政策相互協調配合，發揮綜合效應。我國政府已將農業保險納入農業支持保護體系，因此，實行農業保險財政補貼要與農業“四項補貼”、稅費優惠、信貸支持等支農惠農政策相互協調配合，扶持再保險發展和大災風險防范機制的建立等各項配套政策[15]，發揮政策的綜合效應。同時，可借鑒國外經驗，把其他惠農政策的享有與是否投保、續保相結合起來，以強化農戶的參保意愿。

三是加強政府職能部門的協調合作，提高服務效率。由于農業風險的復雜性和多樣性，防災減損是農業保險發展中的關鍵環節，而防災減損尤其需要宣傳、氣象、水利等有關部門的密切合作。另外，由于農業保險標的的特殊性，農業保險的承保、查勘、理賠等服務，也需要宣傳、農業、民政以及地方財政等部門的互相配合，積極支持，才能更好地完成。因此，農業保險發展中，政府各相關部門既要各司其職，又要相互協調合作。同時，政府職能部門的協調合作也是加強政策執行力的前提。

四是要加強支持政策的執行力。比如，大災風險是農業保險可持續發展的主要威脅，為保障農業保險可持續發展，2007年、2009年、2010年以及2012—2014年的中央“一號文件”都要求加快建立中央財政與地方財政共同支持的農業保險大災風險分散機制。但目前我國僅有北京、江蘇、浙江等少數省（市）建立了大災風險準備基金，絕大數?。ㄊ小⒆灾螀^）都沒有執行這一政策，更沒有建立全國統一的大災風險保障制度。

3.鼓勵農業保險公共服務組織的建立和發展

目前我國主要由鄉村基層政府協助開展農業保險業務，包括宣傳、展業、投保、查勘、定損、理賠等，為農業保險發展發揮了積極作用，但也出現了不當干預等問題。建議政府借鑒國外經驗，以適當的方式，鼓勵、扶持農業保險公共服務組織的建立和發展，使其承擔部分服務性工作。例如，宣傳、解讀農業保險支持政策，普及農業保險基本知識，幫助農戶選擇合適的險種，協助農戶辦理投保、索賠手續等；協調投保農戶與保險公司之間、保險公司與政府部門之間、投保農戶與政府部門之間的關系，加強政府相關部門溝通與合作，減少保險雙方之間的摩擦和糾紛，提高農業保險運行效率。公共服務組織更能代表農戶的利益，反映農戶的訴求，便于開展工作，同時有利于政府職能的轉變。

注釋：

（1）習近平：堅決扭轉政府職能錯位越位缺位現象http：//money.163.com/16/0305/19/BHDTTJQF00252

G50.html。

（2）參見《農業保險條例》，2012。

（3）參見關于印發《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》的通知（財金[2016]123號）。

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（責任編輯 吳曉妹）endprint