放雞島旅游航線海事監管的對策與思考

周超

摘 要：近年來，陸島旅游發展勢頭良好，大量客船投入到陸島旅客運輸當中，給海事的監管帶來了新的壓力。本文從典型陸島旅游航線——放雞島旅游航線著手分析，探討當地海事部門所采取的監管對策與措施，并對如何進一步做好陸島旅游航線監管工作提出了思考與建議。

關鍵詞：陸島旅游 海事監管 問題 對策

1.前言

陸島旅游航線具有民生關聯度高、社會敏感度高的特點，一旦發生事故，極易造成人員傷亡，產生重大社會影響。旅游航線安全監管的重要性不言而喻，從近年來“東方之星”游輪傾覆等事故的發生及處理結果來看，相關海事執法人員在事故追責中付出了沉重的代價。這就要求海事部門必須把握旅游航線的客觀規律，進一步拓展監管理念，針對性地做好監管措施和服務舉措，深化旅游航線管理機制，以達到科學監管的目的。

2.放雞島旅游航線基本情況

放雞島旅游風景區是茂名市唯一的海島旅游景區，目前該景區投入使用的客運船艇有高速客船1艘，普通客船2艘，交通艇7艘，最大的客船一次可載客143人，每年運送旅客22萬人次以上。放雞島旅游航線是游客在陸地與海島之間往返的唯一途徑，航線長度約7.5海里，屬于典型的陸島旅游航線。

作為陸島旅游航線，放雞島旅游航線具有其獨特的一面。一是人員密度大，旅客運輸集中在狹窄航道內，使得該航線的船艇活動密集；二是旅游淡旺季航線運營情況區別大，旅游旺季時，旅客蜂擁而至，客船一直處于滿負荷狀態，而在淡季時，游客驟減，大部分客船基本上處于停航狀態；三是天氣影響大，時常受到臺風、雷雨大風、南海霧季等特殊天氣的影響。基于這些特點，放雞島旅游航線安全平穩營運所需的內外條件要求較高，主要表現為：對船員配備要求比較高，對從業公司管理制度要求比較高，對通航環境要求比較高，對應急救援力量要求比較高。

3.對放雞島旅游航線監管中遇到的問題

在近年來海事部門對放雞島旅游航線的監管中，陸續發現了存在的一些問題，具體表現在以下幾方面：

（1）船員適任方面

放雞島旅游航線的船員配備長期以來存在著以下幾個問題：一是船員整體素質不高，管理級船員的年齡偏大，根據海事部門近年統計，放雞島船員隊伍保持在30至40人左右，其中 60%以上船員為高中以下文化程度。大部分船員沒有經歷過正規的理論學習和技能培訓，理論知識相對匱乏，安全和法律意識差，同時，素質水平相對較高的船員往往會找機會跳槽到待遇更好的地方，就使得船員整體水平更加不穩定；二是船員招收困難，一名船員離職后，很難馬上從社會上招聘到合適的船員填補配員空缺，在運營高峰期時，容易產生船舶配員不足的情況，對海事安全監管造成了比較大的壓力。關于這些問題，究其原因，主要是船員工資偏低，有能力的持有證書的高素質船員一般不把放雞島旅游航線船舶作為工作首選；其次是陸島周邊地區的船員教育資源不夠，本地船員匱乏，導致可招船員數量不足；再次，對船員針對性培訓的密度和力度不夠，不能快速提高其素質。

（2）公司管理方面

經營放雞島旅游航線的藍鳳凰公司是家族式臺資公司，專業性不強，對安全生產的重視和投入不足。公司管理人員對船舶和通航等相關方面不熟悉，安全意識比較薄弱。同時按照國家法規規定，該公司無需進行體系化管理，因此公司沒有行之有效的標準化管理制度，導致在實際生產經營中，容易出現管理不到崗、責任不到人、計劃無常態的情況，給海上人命安全和防止船舶污染水域帶來嚴重的隱患。

（3）通航條件方面

放雞島旅游航線船舶營運路線處于博賀港主航道，載客船舶在放雞島公司碼頭與島上碼頭之間活動。當前影響放雞島旅游航線通航安全的主要因素有以下幾點：一是大量漁船穿梭航道。由于放雞島公司所處的博賀港為廣東省大型漁港，港內有數量眾多的漁船從事生產，非休漁期時段每天約有100艘次的漁船經航道進出港口，在旅游航線運營旺季，各類船舶進出頻繁，容易產生商船漁船碰撞事故；二是礙航行為屢禁不止。航道內水下捕撈行為十分活躍且缺乏管理，水下捕撈活躍時期每天有數十至上百條摸螺船集中在一小段航道水域內，嚴重阻礙船舶航行；三是旅游航線客船船員專業素質不足。主要表現在安全意識不強，不能嚴格遵守操船規定，時常為抄近路趕時間而駛出航道，產生安全隱患。

（4）監管執法方面

對于旅游航線的監管，海事部門在工作中難以把握兩個關系。一個是難以處理對旅游公司監管與服務的關系。海事部門需要嚴格執法，貫徹落實國家法律法規，但是也需避免因強硬執法而造成行政相對人營運困難，近年來，放雞島旅游航線受經濟大環境影響，發展有所放緩，經營壓力增大，這需要海事部門在監管過程中能夠協助行政相對人解決遇到的困難，為服務地方經濟發展提出并落實具體措施。另一個是難以處理與邊防、漁政及地方政府部門的關系，對旅游航線的監管涉及到多個部門的職能，需要與其他部門統一思路，密切合作，統籌協調，如果海事部門陷入單兵作戰，將使監管工作事倍功半。

4.海事部門監管對策

當地海事部門在長期對放雞島旅游航線的監管過程中，針對監管工作重點，結合航線實際情況，開展深化管理，并以此提出了實現“船員本地化、管理標準化、檢查常態化、責任社會化、航道通暢化、旅游文明化”的監管思路，形成了一套監管與服務并行的行之有效的監管模式。

（1）努力實現船員本地化

一是加大船員培訓力度，充分利用海事部門的職能優勢，為旅游公司創造更多的船員培訓、考試機會。二是結合周邊地區漁業從事人員較多的特點，協助旅游公司推出本地船員招聘計劃，吸引本地船員的加入，減少船員流失率。三是協助旅游公司與航海類高校聯系，爭取每年從高校應屆畢業生中錄取部分本地戶籍船員。endprint

實施船員本地化措施以來，放雞島旅游航線船員隊伍逐步穩定，目前共有船員35人，全部為茂名、陽江、湛江等附近區域人員，人員流失現象得到了極大遏制。

（2）有效推進公司管理標準化

一是建章立制，幫助旅游公司推進標準化管理。充分發揮海事部門的專業優勢，幫助公司建立科學管理體系和各類安全管理制度。二是實施黨員掛點服務船公司制度。派出黨員技術骨干掛點到公司。通過面對面交流，點對點檢查，互相交流促進，有針對性的解決船舶管理的技術問題，實現公司文化、海事安全理念互相滲透。

據統計，在推進公司管理標準化的過程中，旅游公司在海事部門協助下，共計完善完成應急方案、安全措施等各類管理文件24份，有效提升了在保護旅客生命財產安全和海洋環境方面的能力。

（3）全面實現海事檢查常態化

一是電子巡航。利用廣東海事局智慧海事平臺、CCTV、AIS、VHF等設備，對放雞島旅游航線實施跟蹤監控，防止客運船舶不按航路行駛，防止出現危險對遇局面。二是實施對客運船舶日叮日檢制度。強化對客運船舶進行日常性檢查，特別是利用近期船舶進出港報告制和船舶開航前自查制度的出臺，通過高頻度的叮囑和檢查，提高船舶安全適航性。三是堅持開航前檢查制度。每天對客運船舶開航前檢查。對客運船舶的載客情況、配員情況、重要設備等進行重點核查。四是結合各類專項檢查。加強對旅游航線船舶技術狀況、船員履職能力等方面的檢查力度。五是注重季節性安全監管。結合防抗冬季寒潮大風等季節性安全監管工作，及時發布危險天氣預警和安全提醒信息，督促落實各項應急預案及計劃。

（4）爭取實現監管責任社會化

一是堅持季度安全報告制度。每季度定期向地方政府部門專題報告放雞島旅游航線安全管理隱患。二是與漁政、邊防等相關職能部門建立聯動機制。不定期開展聯合巡航執法，嚴厲打擊違法礙航行為。三是與旅游公司建立安全約談機制。針對執法過程發現的各類問題，及時與公司溝通交流，促使公司落實安全生產職責，消除安全隱患。

（5）全力維護航道航路暢通化

一是建立季度安全聯席會議制度。每季度組織海事、漁政、邊防、旅游公司等單位，召開季度安全聯席會議，著力解決航道安全問題。二是嚴格落實船舶報告制度。要求轄區所有客船、商船、施工船舶等做好船舶動態報告，確保掌握航道實時情況。三是扎實開展現場巡航，在巡航計劃的制定中重點加強對旅游航線航道的巡航巡查力度，將海事巡航與聯合巡航執法相結合，充分發揮現場執法的作用。

（6）全面打造陸島旅游文明化

一是航行文明。督促旅游公司所有客運船舶船員，履行船員職責，落實船員責任。每天檢修航行、消防、救生、通訊等設備，確保船舶航行安全；協助旅游公司制訂船舶離靠泊作業制度，科學指揮客運船舶靠離泊。二是服務文明。加強旅客上下船舶安全引導，確保游客登船、離船安全有序；利用船舶電視設備，滾動播出安全航行教育片；在候船休息室、躉船碼頭、鏈橋等部位樹立明顯的引導、警示標識，時刻提醒旅客注意安全。

5.對進一步做好陸島旅游航線監管工作的思考

在海事部門“船員本地化、管理標準化、檢查常態化、責任社會化、航道通暢化、旅游文明化”的監管推動下，放雞島旅游航線近年來有效滿足船舶適航、船員適任、通航有序等方面的要求，在此監管模式下實現了多年零安全事故的目標，但是可以看到，海事部門為此做出了大量的服務性工作，海事監管人員付出了很多本職工作之外的努力。如何更好更有效率地強化陸島旅游航線監管，筆者經過認真思考與研究，提出以下幾點對策：

（1）出臺陸島船舶安全管理體系，加強公司管理

根據《中華人民共和國船舶安全營運和防止污染管理規則》規定，國內跨省航行載客定額50人及以上的客船才需要納入體系管理，像放雞島旅游航線藍鳳凰公司這類公司無需進行體系化管理，但陸島旅游客運量巨大，船舶活動頻繁，如沒有管理體系的支持，公司管理沒有標準化的制度而得不到有效執行，將會給海上人命安全和防止船舶污染水域帶來嚴重的隱患。如果參照《中華人民共和國船舶安全營運和防止污染管理規則》管理模式，結合陸島運輸實際情況，適當降低標準，出臺陸島運輸船舶安全營運和防止污染管理規定，將符合要求的船舶與公司納入管理范疇，實行一年一審核的制度。此舉可以使運營旅游航線的公司管理規范化，必將大大提高陸島旅游航線的整體管理水平，為其營運安全提供有力保障。

（2）把應急救援能力建設落到實處

考慮到陸島旅游航線民生關聯度高、社會敏感度高的特性，對陸島旅游客船的應急救援能力建設應當放在優先級較高的位置。首要一點是要時刻保證足夠的外部應急資源，確保任何情況下都滿足應急救助的要求。其次要加強內部應急能力管理，要切實做好對客船各類應急演習的監督，避免演習走過場，保證船員應急反應能力合格，要加強對客運公司應急預案的把關，促使各應急預案符合當地航線、水文、氣象實際情況。

（3）建立科學的應急撤離機制

目前在陸島旅游航線監管中，監管部門時常要面對應急撤離的問題，以放雞島旅游航線為例，該航線地處南海，臺風多發，且臺風季節通常是旅游旺季，在臺風影響范圍到來時，滯留在島上的旅客人數眾多。臺風來臨時旅客滯留島上與乘船撤離都面臨著一定的風險。能否從島上撤離游客，何時可以從島上撤離游客，各政府職能部門往往意見不統一，造成現場指揮的混亂。如果能建立一套應急撤離機制，對臺風季島上旅客撤離問題明確一個科學的應對機制，將會有效提高旅游航線防臺工作的效率。

（4）切實加強職能部門間統籌協調

做好對陸島旅游客運的監管，需要轄區內各海洋職能單位密切配合，通力合作，特別是在防止商漁船碰撞、打擊水下捕撈礙航行為等方面，海事的能力較為有限，而在現實的管理過程中，出于各式各樣的原因，各個海洋職能部門的監管重點不統一，難以形成合力。如果由地方政府牽頭組織來統籌協調各個海洋職能部門，形成長效的合作機制，按照行政職能范圍將航行安全的責任落實到各個單位并加強問責，將會極大增強旅游航線的運行安全，也對整個轄區的海上安全穩定產生積極的作用。endprint