警務視閾中網絡社會治安防控的體制機制創新

呂紹忠

(山東警察學院, 山東 濟南 250014)

警務視閾中網絡社會治安防控的體制機制創新

呂紹忠

(山東警察學院, 山東 濟南 250014)

當前，網絡社會治安防控存在體制不順、機制不活、指揮不靈、反應不快、保障不力、打不勝打、防不勝防、基層警力不足等突出問題。公安機關要根據功能模塊對警務要素進行重組，實現警務功能的重構，構建以警務保障系統、情報指揮系統、打防管控系統、績效評估系統為支撐的閉環系統，完善警務保障工作機制、情報信息工作機制、指揮調度工作機制、打防管控工作機制、績效評估工作機制，實現以網絡社會治安需求為導向的警務工作模式，實現網絡社會治安防控工作的不斷優化和可持續發展。

網絡社會；治安防控；警務體制；警務機制

隨著新興信息技術的突破和廣泛應用，警務體制、警務機制、警務形態、警務模式，以及警務戰斗力的生成機制等都在發生深刻變化，如何解決體制不順、機制不活、指揮不靈、反應不快、保障不力、打不勝打、防不勝防，以及基層警力不足等突出問題，已成為迎接新時期警務變革的重大時代課題。因此，充分借鑒現代軍事變革的理念和成果，實事求是地總結社會治安防控建設的經驗，著力創新網絡社會治安防控體制機制，著力提高動態化、信息化條件下對社會治安的防控能力，實現警務模式從封閉、集權警務到開放、民主警務的轉型，從經驗、粗放警務到科學、精益警務的轉型，從管理、被動警務到服務、主動警務的轉型，從而不斷推進警務工作的信息化、實戰化、規范化、正規化建設，已是信息化時代的迫切要求。

一、網絡社會及網絡社會治安防控的內涵界定

(一)網絡社會的內涵界定

關于網絡社會的內涵界定，有學者經過對相關文獻進行梳理，將“網絡社會”的指涉歸納為兩大類：作為一種新社會結構形態的“網絡社會”(Network society) 和基于互聯網架構的電腦網絡空間(Cyber space)的“網絡社會”(Cyber society)[1]13-21。將網絡社會作為一種新社會結構形態的“網絡社會”(Network society)予以使用的主要以美國著名學者曼紐爾·卡斯特為代表。卡斯特在其著作《網絡社會的崛起》中指出:“我們對橫越人類諸活動與經驗領域而浮現之社會結構的探察，得出一個綜合性的結論：作為一種歷史趨勢, 信息時代支配性功能與過程日益以網絡組織起來。網絡建構了我們社會的新社會形態，而網絡化邏輯的擴散實質地改變了生產、經驗 、權力與文化過程中的操作和結果。雖然社會組織的網絡形式已經存在于其他時空中，新信息技術范式卻為其滲透擴張遍及整個社會結構提供了物質基礎。此外，我認為這個網絡化邏輯會導致較高層級的社會決定作用甚至經由網絡表現出來的特殊社會利益：流動的權力優先于權力的流動。在網絡中現身或缺席，以及每個網絡相對于其他網絡的動態關系，都是我們社會中支配與變遷的關鍵根源，因此我們可以稱這個社會為網絡社會(the network society)，其特征在于社會形態勝于社會行動的優越性。”[2]

也有學者指出，人們一般認為,“網絡社會”是一個與人們現實的社會生活系統有著較大差異和區別的網絡空間系統。但是, 對這種“ 網絡空間系統” 的理解并不完全相同。一種理解認為,“網絡社會”就是指作為各種網絡共同構成的“互聯網” 以及人們通過互聯網技術所實現的“網絡化”過程中“網民”之間的互動。另一種理解則是以“網絡空間”來界定“網絡社會”[3]。

還有學者認為，“從虛擬與現實關系層面看，虛擬世界應該是信息網絡技術主導下的一種社會亞形態，而虛擬實踐則是信息時代特有的行為方式。站在這個層面上，網絡空間并不是孤立封閉的，它不過是現實社會的延伸，是信息社會發展到網絡化階段的一種現實性社會結構形式。其實，這是一個廣義的虛擬社會概念，常常被人們稱之為網絡社會”[4]。

有的學者還將網絡社會和信息社會、賽博社會、數字化社會、虛擬社會等概念進行辨析[5]，有的學者還就網絡社會與網絡化社會、互聯網社會等概念進行辨析[6]。盡管有學者研究發現，國內大多文章只是以“網絡社會”作為各自所關注問題的語境或社會背景,并沒有給出具體界定[1]13-21。但是，仔細分析上述有關學者和社會日常用語使用的“網絡社會”，就可以發現，無論期刊文章、學術著作，還是社會日常用語，一般是采用基于互聯網架構的電腦網絡空間(cyber space)的“網絡社會”(Cyber society)。只不過隨著移動互聯網和各種移動終端的發展，嚴格來講，國內學者和社會日常用語使用的“網絡社會”已變為基于互聯網(包括移動互聯網)架構的網絡空間的“網絡社會”，網絡空間已經遠遠超出了電腦網絡空間的范圍。同時，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“加強互聯網領域立法，完善網絡信息服務、網絡安全保護、網絡社會管理等方面的法律法規，依法規范網絡行為。”因此，本文將網絡社會的概念界定為基于互聯網(包括移動互聯網)架構的網絡空間的社會。也正是在這個意義上，有不少場合以網絡空間代替網絡社會予以使用。*如2016年12月27日，經中央網絡安全和信息化領導小組批準，國家互聯網信息辦公室發布《國家網絡空間安全戰略》；張康之，向玉瓊：《網絡空間中的政策問題建構》，《中國社會科學》2015 年第2 期，第123頁。另外，在有些場合，人們還用線上線下來指代現實社會和網絡社會。*如《國務院辦公廳關于推進線上線下互動加快商貿流通創新發展轉型升級的意見》(國辦發〔2015〕72號)。

(二)網絡社會治安防控的內涵界定

社會治安防控是指在黨委領導、政府主導、綜治協調、各部門齊抓共管、社會力量積極參與下，以整合各種信息資源和社會力量為依托，以確保公共安全、提升人民群眾安全感和滿意度為目標，以突出治安問題為導向，以體制機制創新為動力，以信息化為引領，以基礎建設為支撐，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，健全點線面結合、網上網下結合、人防物防技防結合、打防管控結合，注重實現依法科學決策、精確指揮、精確打擊、精確防范、精確管理、精確保障*有專家指出，美英聯軍在阿富汗、伊拉克戰場上之所以能夠以絕對的少數戰勝絕對的多數，在很大程度上取決于全過程的精確釋能——精確情報、精確籌劃、精確指揮、精確行動、精確打擊、精確評估、精確保障，等等。李明海：《戰爭制勝機理與軍隊變革》，http://www.cankaoxiaoxi.com/mil/20151222/1033709.shtml.和持續改進的主動工作模式。網絡社會治安防控必須和現實社會的社會治安防控融為一體,實現網上和網下的有機結合。公安機關在網絡社會治安防控中要充分發揮主力軍作用。

公安機關要在網絡社會治安防控的實現網上和網下有機結合,必須充分利用大數據、云計算等技術，打造具有情報信息的主導性、機制的和諧性、決策的科學性、勤務的動態性、反應的快捷性、效果的精確性等特點的警務體制機制，增強警務工作謀劃的戰略性、部署的計劃性、戰術的針對性、行動的準確性、反饋的及時性、評估的科學性等，使得決策更加優化、打擊更加精確、防范更加主動、管理更加規范、保障更加有力、績效不斷優化，從而實現警務工作的精確指揮、精確打擊、精確防范、精確管理、精確保障。

二、網絡社會治安防控的體制創新

公安機關網絡社會治安防控的體制創新，必須建立在對警務職能進行功能模塊*從當今主要軍事強國的變革之路來看，模塊化改革是一個大趨勢。在一定意義上，模塊化部隊代表著未來軍隊的發展方向。林治遠：《模塊化”改革成外軍發展新潮流》，http://ihl.cankaoxiaoxi.com/2017/0726/2212645.shtml.分析的基礎上，根據功能模塊對警務要素進行重組，如大部制改革，合成作戰等等，均涉及警務要素的重組，在警務要素重組的基礎上實現警務功能的重構。根據現代管理理論，公安機關的網絡社會治安防控應是一個閉環系統，即警務保障系統→情報指揮系統→打防管控系統→績效評估系統→警務保障系統……上述四個系統又各有自己的子系統，有些子系統又有自己的子系統，四大系統包含的子系統原則上是開放性的，這些系統通過情報信息的主導作用及其效果的持續反饋，實現各個系統運行的快捷性、集成性、精確性，從而實現網絡社會治安防控工作的不斷優化和可持續發展。根據當前公安機關的機構設置和公安工作的實際，下面就公安機關網絡社會治安防控的四大系統分別予以分析：

現代警務本質上是由數量眾多的人員共同實施的一種社會活動，警務管理的效益、警務指揮的效率、各警種乃至單警之間的協同水平，都取決于警察組織結構的科學性和合理性。恩格斯在談軍事改革歷史經驗時表述過這樣一個軍隊發展趨勢：軍隊的人越多、區分越細、機體越復雜，機構設置就越要簡化。對公安機關而言，同樣如此。當前網絡社會治安防控的體制創新，就是要按照實戰化、專業化、扁平化要求，積極穩妥推進警務體制改革，著力提升警務管理和實戰效能，并以警務體制的改革與創新帶動警務要素的重組與合成，從而推進和深化警務機制的創新。按照“轉變職能、適度放權、精簡層級、充實基層”的原則，做強省級公安機關、做精市級公安機關、做大縣級公安機關。就是要轉變省市兩級公安機關職能，以領導、指導、規劃、協調、監督、保障為主，適度放權基層，減少各種干預，以網絡社會治安防控的功能模塊為基礎，整合公安機關內部各職能部門，做大做實縣級公安機關，實現以網絡社會治安需求為導向的警務工作模式。

(一) 警務保障系統

警務保障系統是指包括法律制度、警力資源、警務裝備、警務技術和經費保障等子系統為內容的有機整體。*關于警務保障有廣義和狹義兩種不同的解釋。狹義的警務保障，僅僅是指對警務活動的物質技術的支持和保證，也就是常常所說的財物保障。廣義的警務保障，是指對警察機關履行職責、行使職權提供全方位的支持和保證，既有政治方面的保障、法律方面的保障、體制方面的保障，又有人力資源保障、經費保障、技術裝備保障、社會環境保障等等。現代警務保障已從單一的物質保障向法律、警力、行政、后勤、技術、裝備保障等全方位、多層次、綜合性保障轉變。這里采用的是廣義上的警務保障。俗話說：“兵馬未動，糧草先行。”警務保障系統是網絡社會治安防控的前提和支撐，為整個警務活動提供制度、人力、技術、裝備、經費等要素支持。從一定意義上而言，離開警務保障，警務活動將寸步難行。隨著現代警務的發展，警務保障具有更加重要的作用和意義。其作用和意義主要表現在，警務保障是警察依法行使職權的先決條件，是警察有效履行職責的有力保證，是促進警察隊伍建設的重要環節，是現代警務活動成敗的“關鍵少數”。同時，警務保障也是考察分析社會治安狀況的指標體系的重要組成部分。美國、日本及西歐各國在制定社會發展規劃時，都將對警察部門的投入這一指標納入其中。聯合國在考察各國社會治安的文件及統計中也將安全費用作為一項重要指標[7]。

當前我國警務工作面臨的國際國內形勢日益復雜，尤其是經濟全球化、社會信息化，以及高科技犯罪、跨國犯罪和恐怖犯罪等傳統安全和非傳統安全問題，對警務保障提出了“更快、更高、更強”的要求。警務工作要積極因應信息警務變革的時代要求，依法構建以信息為主導，以先進的技術裝備為支撐的精確保障，這是提升現代警務戰斗力的有力“支點”。沒有強有力的警務保障，就難以適應日新月異的警務工作的時代要求，就難以實現警務工作的信息化，也難以對警務活動進行有力的指揮與調度控制，打防管控也難以做到打得準、防得嚴、管得好、控得牢，最終也難以建立信息暢通、指揮有力、手段先進、運轉高效的現代警務機制。警務保障系統主要由公安機關的政工部門、財務裝備、科技信息通信等部門組成。

(二)情報指揮系統

情報指揮系統是網絡社會治安防控的核心系統。情報指揮系統可以分為情報信息系統和指揮調度系統。

情報信息系統是指以情報信息的采集、維護、匯集、整合、研判、發布、應用、反饋和評估等為內容、以科學規范的警務管理為基礎，通過情報信息在警務工作的主導地位和紐帶作用，實現警務工作的科學決策、精確指揮、精確調度、精確控制、精確打擊、精確防范、精確管理、精確保障的情報信息工作系統。情報信息系統又可分為信息資源采集維護系統、情報信息整合共享系統、情報信息研判發布系統和情報信息應用反饋系統。信息資源采集維護系統是指公安機關采集信息資源并及時進行維護的系統，它是整個信息系統的基礎，是信息資源能否做到全面、準確、及時、標準并發揮應有作用的關鍵環節。情報信息整合共享系統是指對已經采集到的信息資源進行重新組織，通過匯集整合，形成便于利用、滿足多種需求的綜合共享的信息系統。從情報信息效益最大化來看，整合的情報信息不僅包括公安信息，即公安機關采集的各種信息，也包括各種社會信息，即衛生、金融、保險、工商、電信、房產、民政、通信、稅務等部門和行業的各種信息，還包括互聯網上的各種信息。在大數據時代，情報信息的整合共享是情報信息工作深度應用的關鍵。*如廈門市公安局，在聯動融合、開放共治的理念指引下，2016年7月，廈門市公共安全管理中心正式成立。中心將全市20個核心部門的38個專業系統、658家涉危企業、1083路視頻監控、3萬多個智能化采集點、10萬個志愿者手機終端數據全量整合。黃曉潔，張玲玲：《廈門“科技引領+社會共治”打造安全城市》，《人民公安報》2017年8月28日，第01版。情報信息研判發布系統是指通過建立方法模型庫，為所有情報信息機構和業務部門提供豐富多樣的情報分析和信息展現功能。如通過統計分析、深度挖掘、智能檢索、關聯查詢、碰撞對比、信息發布等，支持不同應用主體開展多種形式的分析研判和發布。情報信息應用反饋系統是指利用情報信息研判的結果，為不同的應用主體提供不同的情報信息服務，并對情報信息的應用效果予以反饋的系統。情報信息系統的主體可分為采集主體、運維主體、研判發布主體和應用反饋主體，采集主體主要是公安機關各警種、各部門的民警、輔警，以及信息員。運維主體主要是科技、信通等部門以及相關業務警種。研判發布主體主要是情報信息中心以及各警種的情報信息分析研判機構。應用反饋主體包括領導指揮機關、公安機關有關業務部門、民警和輔警，甚至社會公眾和社會有關單位。

指揮調度系統又可分為決策系統、指揮系統和調度控制系統。決策系統包括決斷子系統和決策輔助子系統。決斷系統由擁有決策權的領導機構及其人員組成。決策輔助系統主要包括決策參謀咨詢系統和信息自動化輔助決策系統。決策參謀咨詢系統是專門為決策機構及其領導者服務的高層次的參謀咨詢性質的綜合性研究服務機構，主要由專業人員和相關經驗豐富的行政人員組成。信息自動化輔助決策系統是通過現代技術對信息自動處理分析從而為決策提供輔助的系統。指揮系統是指將制定的決策予以實施，并對其他系統的警務人員和資源進行有效組織以實現決策目標的系統。調度控制系統是指警務決策作出以后，檢查監督警務決策是否按既定的計劃、標準和方法進行，發現偏差、分析原因，進行糾正，以確保決策目標實現的各種要素的總稱。調度控制是實現決策的關鍵，調度控制的本質就是協調控制，警務協調控制不力，再好的決策也難以實現。能否最終實現決策目標，關鍵是取決于能否有效地抓好警務調度控制的內容。警務調度控制的內容主要有：一是目標的調度控制。二是警力的調度控制。三是情報信息的調度控制。四是行動的調度控制。五是保障的調度控制。指揮調度系統主要由公安機關的領導成員、指揮中心、督查部門以及相關部門的決策參謀人員和相關單位的有關專家組成。

(三)打防管控系統

打防管控系統是指公安機關從維護社會穩定的需要出發，充分發揮職能作用，科學整合警力和社會資源，以情報信息為主導，綜合運用打擊、防范、管理措施，實現統一指揮、快速反應、整體聯動、協同作戰，進而對社會治安實現全方位、全時空動態打防管控的一體化工作模式。隨著社會治理社會化的發展，要轉變觀念，明確防范的主體是“民”，管理的主體是“官”，通過“民”的防范和“官”的管理，最終達到違法犯罪的社會控制。*關于“打防管控”的內涵還存在不同的認識。《公安機關組織管理條例》第二條規定，人民警察是武裝性質的國家治安行政力量和刑事司法力量。可見，人民警察的職能可分為2項，即治安行政和刑事司法，也就是管理和打擊。《人民警察法》第十四條關于警察的職責中，第1項“預防、制止和偵查違法犯罪活動”屬于打擊；第13項“指導和監督國家機關、社會團體、企業事業組織和重點建設工程的治安保衛工作，指導治安保衛委員會等群眾性組織的治安防范工作”屬于對治安防范工作的指導；第2、3、10項使用“維護”，“維護”的實質就是管理；第5、6、8、9、12項直接使用“管理”；第4項“組織、實施消防工作，實行消防監督”、第7項“警衛國家規定的特定人員，守衛重要的場所和設施”、第11項“對被判處拘役、剝奪政治權利的罪犯執行刑罰”，“實行消防監督”“警衛、守衛”“執行刑罰”實質上也是管理，因此，筆者認為，公安機關的職責可以分為打擊、管理和指導防范，其目標是實現社會控制。實踐證明，整治違法犯罪，只有將打擊、防范、管理三者有機結合，使之形成一個統一的整體，才能充分發揮協同作用，實現1+1>2的效果。近年來，網絡電信詐騙犯罪的治理再次證明了這一點。

打防管控系統包括打擊、防范、管理三個子系統。其中防范子系統又可分為網絡單位內部防范子系統、網站防范子系統、網絡社區防范子系統、移動社交媒體防范子系統等；管理子系統又可分為現實社會網絡場所管理子系統、重點網民管理子系統、網上危險物品管理子系統、網上大型活動管理子系統等。通過完善打防管理系統，形成強有力的打擊力量，建立人防、物防、技防結合、動靜結合的立體化的防控網絡。如有的公安機關將傳統警務機制經過創新，搬到了網上，把網站當成公共場所管，給它們上“門牌”；把論壇當成社區管，配備“保安員”，設立“治安崗亭”；把版主當業主管，建立日常聯系制度；把互聯網數據中心當出租屋管，實行發案倒查制度；把網民當流動人口管，要求網吧和公共欄目實名登記[8]。

當前要深化公安機關內部機構改革，以警務體制變革推進和深化警務機制創新，要以打防管控一體化的內在規律性為基礎，科學界定職能，合理設置機構，優化合成作戰模式，積極從無序合成向有序合成、從粗放合成向精細合成轉變。首先，按照打擊、指導防范和管理兩項基本職能，以推進大部制改革為契機，建議根據按照刑事警察、治安警察兩個序列，在整合打擊、指導防范和管理力量的基礎上，優化公安機關機構設置，形成集約合成的打防管控一體化力量，打好合成戰、整體戰。*如長沙市公安局打造“全警業務協同”工作閉環，解決分工過細合力不足問題；在警務運行機制上，改變過去市局、分局、警種、所隊多頭、多層級指揮模式，將所有對下派發的指令，統一歸總到“六大中心”，打造“點對點實時推送、人對人在線互動、事對事及時處置”的新型警務模式。《長沙：“數據警務”推進警務改革走上快速路》，《人民公安報》2016年12月3日，第1版。廈門市公安局由110指揮情報中心牽頭，聯合網安、刑偵等5個警種，組成市局和分局層面的兩級“合成作戰”專班組。各路專家發揮優勢協同作戰，同步偵查、研判、比對、碰撞破案線索。黃曉潔，張玲玲：《廈門“科技引領+社會共治”打造安全城市》，《人民公安報》2017年8月28日，第1版。一是整合刑事警察力量，按照公安部“科學指揮、合成作戰、現場必勘、專業研判、分類偵查、準確辦案”打擊犯罪新機制的要求，整合以打擊職能為主的國保、刑偵、經偵、禁毒、反恐、食藥環、技偵、網安等警種部門，在堅持打防管控一體化原則的同時，履行好打擊職能，以維護國家安全、政權安全和社會大局穩定。二是整合治安警察力量，包括以指導防范和管理職能為主的治安、巡警、特警、交管、出入境、消防、邊防等警種部門，在堅持打防管控一體化原則的同時，履行好指導防范和管理職能，以維護社會治安秩序，保護公民合法權益。其次，實現合成作戰模式跟著警情走。建議根據多發性、應急性等警情的不同，以警情為導向將公安機關各警種按照職能和相適應的警情樣態進行力量編成，形成不同的合成作戰模式，做到根據警情需要可以隨時形成新的合成作戰模式，從而提升信息化條件下的體系化作戰能力。打防管控系統主要由公安機關的各業務警種，以及各種社會安保力量組成。

(四)績效評估系統

績效評估，又稱績效考評、績效評價、員工考核，是一種正式的員工評估制度，也是人力資源開發與管理中一項重要的基礎性工作，旨在通過科學的方法、原理來評定和測量員工在職務上的工作行為和工作效果。績效評估系統，又稱績效評估(評價)制度或體系。高效的績效評估系統已成為組織構筑競爭優勢的一個重要基礎。*如美國國防部長辦公廳設有基本評估主任、作戰試驗與評估主任、項目分析與評估主任等，負責從不同角度監督和評估國防部政策執行情況。參聯會聯合參謀部下設的部隊結構、資源與評估部，各聯合司令部下設的戰略規劃與政策部，都負有監督和評估美軍體制機制的職能。付征南：《美軍戰略管理體制改革的啟示》， http://www.cankaoxiaoxi.com/mil/20151208/1019978.shtml.績效評估系統主要包括情報信息工作的績效評估、決策指揮工作的績效評估、打防管控工作的績效評估、警務保障工作的績效評估四個子系統。通過績效評估及其不斷反饋和持續改進，實現公安工作和隊伍管理的不斷優化。當前公安機關的績效評估，已經進入依靠信息技術的應用推進績效管理的時代。信息技術，尤其是大數據、云計算等技術的迅速發展，為績效評估的信息化建設提供了有力的技術手段，為更加準確、快捷、全面地進行績效信息的采集、整理、分析、反饋和評估提供了可能，不僅有助于對績效信息的管理、監督和控制，而且有助于績效管理向專業化、信息化、規范化、科學化管理方向推進。

績效評估系統主要由公安機關政工紀檢監察、審計和法制信訪等部門組成。要建立相應的反饋機制，將績效評估的結果根據不同項目內容及時反饋給相應的警種部門等，推進工作的持續改進和不斷優化。

三、網絡社會治安防控的機制創新

(一)創新視野中五大機制之間的運行問題

網絡社會治安防控關系到國家安全和社會穩定，能否有效發揮作用，關鍵在于網絡社會治安防控機制能否實現科學有序的運行。就公安機關而言，因為警務機制是整個公安工作的核心和樞紐，關聯著警務保障、情報指揮、打防管控和績效評估等系統之間的運行，也是制約當前整個警務工作的“瓶頸”。因此，建立健全科學有序的現代警務運行機制，有利于實現各種警務資源的優化配置，各種手段的優化組合，防控網絡的合理布局；有利于將警務資源和社會資源，尤其是各種信息資源有效整合，將政府的應急指揮與警務指揮有機結合；有利于提升網絡社會執法能力，強化部門信息共享與執法合作，創新執法手段，形成執法合力。

公安機關網絡社會治安防控的四大系統在警務運行中可分解為五大工作機制，即警務保障工作機制、情報信息工作機制、指揮調度工作機制、打防管控工作機制、績效評估工作機制。其中，警務保障工作機制居于“支撐”地位，是整個運行機制的基礎環節；情報信息工作機制居于“主導”地位，是整個運行機制的啟動環節；指揮調度工作機制居于“指揮”地位，是整個運行機制的神經中樞環節；打防管控工作機制居于“反饋”地位，是整個運行機制的效果反饋環節；績效評估工作機制居于“優化”地位，是整個運行機制的持續改進環節。

同時，公安機關網絡社會治安防控的五大運行機制是一個互動型網狀運行體系，在運行過程中，情報信息工作機制不僅主導決策指揮工作機制，還可實現對打防管控工作機制、警務保障工作機制、績效評估工作機制的實時情報信息主導作用；決策指揮工作機制不僅對打防管控工作機制進行指揮調度控制，還可實現對警務保障工作機制、情報信息工作機制、績效評估工作機制的實時指揮與調度控制；打防管控工作機制在向績效評估工作機制實時反饋的同時，也向警務保障工作機制、決策指揮工作機制、情報信息工作機制實時反饋；績效評估工作機制對打防管控工作機制的運行結果進行全方位、全過程的績效評估，并將評估結果反饋給警務保障工作機制、情報信息工作機制、決策指揮工作機制、打防管控工作機制。最終保證網絡社會治安防控體系做到持續改進，不斷優化，實現精確化、精益化。下面為公安機關網絡社會治安防控的運行機制示意圖：

(二)創新視野中五大工作機制內部的運行問題

1.警務保障工作機制

警務保障工作機制是網絡社會治安防控有序運行的前提。在組織保障上，黨委政府要像重視現實社會的社會治安防控一樣重視網絡社會治安防控工作，要充分發揮各級“綜治委”的職能作用[9]。在制度保障上，要積極推進社會治安防控的法制建設，實現網絡社會治安防控體系的法治化運行。從警力保障上，要依法界定省、市、縣三級公安機關的事權，科學設定各級公安機關的編制數量，克服公安機關組織結構及其運行機制存在的嚴重官僚化傾向，力求避免瞎指揮、亂干預、窮折騰。在經費保障上，要把社會治安防控體系建設(包括網絡治安防控)納入經濟社會發展和城市管理建設的總體規劃，列入財政預算，并應當按照“統籌分級負擔，按需重點解決”的原則，建立長效經費保障體系。同時要加強經費的績效評估考核，實現經費的科學使用和節約使用。在技術裝備保障上，要善于利用現代科技，尤其是信息技術，以及現代科技和信息技術裝備，積極推進警務社會化。

2.情報信息工作機制

情報信息工作機制建設是建立和完善網絡社會治安防控機制的邏輯起點和關鍵環節。高效的情報信息工作機制，能夠發揮公安機關的整體優勢，有利于綜合情報機構與專業情報機構協調配合，形成全警采集、全警應用的格局，構建運行順暢、集約高效的情報信息工作流程，強化情報信息服務決策、服務實戰的作用，并提高各警種、各部門收集利用情報信息的積極性、主動性。當前要充分利用大數據、云計算等技術，從警務信息的采集傳送、匯集整合、分析研判、會商交流、預警發布、儲存清理、保障維護、評估反饋等環節，建立嚴格規范的工作流程。

在情報信息工作機制中，要做好信息采集維護工作機制、情報信息整合共享工作機制、情報信息研判發布工作機制和情報信息應用反饋工作機制建設。信息采集維護工作機制是情報信息工作機制中處于基礎性位置，是情報信息工作的源頭和啟動點，決定著網絡社會治安防控體系建設的成效。信息采集維護必須圍繞警務工作，按照“全面、準確、及時、標準”的要求，將信息的觸角延伸至社會的各個層面、各個領域、各個角落，做到信息采集“橫向到邊，縱向到底”，構筑多層次、多渠道的全方位、立體化采集網絡，實現以全警采集為主體，以輔警、專職信息員、隱蔽力量、志愿者、社會公眾等為羽翼的信息采集維護工作機制。情報信息整合共享機制在情報信息工作中起著承上啟下的作用。情報信息整合共享工作必須堅持緊貼實戰、有利共享、方便應用的原則。情報信息研判發布工作機制直接關系到信息轉化為情報的實效，是情報信息充分應用的前提和保障。要始終堅持從實戰的要求出發，著力構建多層級、多形式的情報信息研判機制。情報信息應用反饋工作機制是情報信息工作機制的核心，事關預警、決策、指揮、調度、控制、導偵、促防等警務工作的深度應用，事關情報信息工作的良性運行和可持續發展。

3.決策指揮工作機制

決策指揮工作機制是網絡社會治安防控機制的核心和中樞。決策指揮工作機制在情報信息工作機制有效運行的基礎上，充分利用情報信息資源，做到依法決策、科學決策、民主決策，實現扁平化、可視化、多節點指揮與調度控制，做到一目了然、一呼百應，從而有效提高決策指揮與調度控制的效能，實現精確打擊、精確防范、精確管理、精確保障。決策指揮工作機制建設的關鍵在于建立一支人員權威、信息權威、職責權威、精干高效的決策指揮力量、一個科學先進的信息化決策指揮平臺、一套科學合理的決策指揮工作規范和處置預案。

其中，決策指揮力量建設在網絡社會治安防控機制中居于龍頭位置，應與時俱進強化信息化條件下的決策指揮力量建設，并按照集成、實戰、高效的要求，對各類警情實行規范性指揮、程序性指揮和一級合成指揮，使之真正成為推進打防管控一體化、提高快速反應和協同作戰能力的樞紐。在遇有重大警情時，要按照指揮權限分工和授權免責的原則，根據工作預案，可以根據警情需要直接指揮調度本地區相應合成模塊的警力出警，進行先期處置。在當前政府應急體系建設中，為有效整合社會資源，減少行政成本，提高政府的應急能力，應將政府應急指揮中心與警務指揮中心一體化建設，建立政府領導、公安主管、部門聯動、社會支持的綜合性應急指揮體系，既有利于實現整個社會信息資源的有效整合，也有利于提高政府的整體治安防控能力和應急處置能力。

構建一個科學先進的信息化決策指揮平臺是網絡社會治安防控機制建設的重要環節。該平臺應當能夠實現警務信息跨警種、跨部門、跨地區共享應用，實現與公安部數據庫的對接；能夠運用有效的智能輔助手段，根據查詢要件，自動搜索案事件相關資料；能夠實現對執行的實時協調控制，提高決策指揮調度控制的效能。當然，該信息化決策指揮平臺也可擴展為政府的應急指揮平臺，政府的應急指揮平臺是信息化條件下政府應急體系建設的重要內容。

4.打防管控工作機制

打防管控工作機制，就是要從提高公安機關整體戰斗力和駕馭社會治安局勢能力的角度出發，堅持把情報信息工作置于基礎性、先導性位置，依據系統論、信息論、控制論的理念，高效合理利用各種資源和措施，善于處理和協調打擊與防范、管理的辯證關系，綜合運用各種手段，集打擊、防范、管理于一體，形成預警靈敏、指揮集成、相互協同、運轉高效的工作機制。該機制充分利用信息化為紐帶，將打防管控系統的各個子系統、各個環節有機結合起來，從防范、管理中發現打擊線索，從打擊中發現防范、管理漏洞，實現整體作戰、合成作戰，實現警務資源的集約化應用。如近年來，公安機關初步形成了打防管控一體的治理電信網絡詐騙“信息共享、合成作戰、快速反應、整體聯動”的整體架構。公安部還在上海、蘇州、金華、廈門、深圳、珠海等地建立6個研判中心，在阿里巴巴集團和騰訊公司建立2個防控中心，8個中心充分發揮各自優勢，全面開展境內境外窩點和全犯罪鏈條研判，有效助力了全國公安機關的打擊防控工作[10]。

首先，打擊是社會治安綜合治理的首要環節。打擊機制是打防管控一體化機制的首要機制。只有嚴厲打擊，才能有效遏制犯罪的高發勢頭，起到特殊預防以及一般預防的作用。如針對近年來嚴峻高發的電信網絡詐騙犯罪，2015年6月，國務院批準建立打擊治理電信網絡新型違法犯罪工作部際聯席會議制度，由公安部、工信部、中宣部、中國人民銀行等23個部門和單位參與。部際聯席會議先后部署23個成員單位聯手集中開展打擊治理專項行動，在積極發揮各級公安機關主力軍作用的同時，形成打擊治理的強大合力，并不斷創新打擊方式和工作方法、建立新的工作機制、提升打擊實效、深化跨境警務合作、加強合成作戰，各級公安機關既打擊境內地域性職業電信詐騙犯罪分子，又打擊境外活動侵害境內的電信詐騙犯罪團伙；既打擊電信詐騙犯罪活動，又打擊灰色產業鏈條，形成了打擊整治電信網絡詐騙的高壓態勢，逐漸形成了跨區域、多警種聯動高效的全國一體化作戰新格局。2016年9月以來連續4個月發案大幅下降；2016年電信網絡詐騙案件損失同比下降10.9%。*如2014年，廈門警方研發了“大數據情報實戰平臺”，整合全國和省、市級15大類64億余條公安數據、2164億條互聯網數據、1000億條社會數據，三方數據在碰撞比對中又形成龐大的“數據池”，讓警方打擊破案如虎添翼。3年來，該平臺助力研判破案3.16萬起，抓獲犯罪嫌疑人1.1萬余名。黃曉潔，張玲玲：《廈門“科技引領+社會共治”打造安全城市》，《人民公安報》2017年8月28日，第01版。

當前要以刑事類警情精確判研為核心，依托情報信息系統，搭建刑事情報信息綜合運用平臺，建立大數據背景下的偵查合成作戰機制，*詳見徐永勝，徐公社：《試論大數據背景下偵查合成作戰機制》，《山東警察學院學報》2017年第4期，第73-79頁。要以深入開展“網上作戰”為載體，大力推進信息化的深度應用和規模應用，通過打好科技戰、信息戰、證據戰和合成戰，推進偵查方式轉變創新，打破地域、警種間的界限，發揮整體作戰合力，豐富發展打擊犯罪新機制，積極開創“立足本地辦全國案件”的新格局。

其次，防范、管理機制是打防管控工作機制的基礎機制。當前，社會治安防控機制效能發揮有待提升，一個重要原因就是防范、管理的主體職能沒有得到有效發揮。*如新疆警方打擊和遏制利用網絡從事宗教極端違法犯罪活動，已成為維護社會穩定的重要任務，迫切需要多管齊下，利用技術、法律、行政和社會監督等手段，加強對互聯網的監管；需要針對目前網上宗教活動管理責任不明確，相關政策法規缺失以及存在管理盲區等現實情況，進一步明確并落實網上宗教活動的管理責任，把網上宗教場所納入宗教管理范疇，形成合力。潘從武，陳澤華：《新疆查處傳播涉穩謠言人員256人》，《法制日報》2013年10月9日，第8版。《全國人大常委會2017年立法工作計劃》提出，對有關方面提出的社會治安綜合治理等立法規劃外項目，由有關方面繼續研究論證。因此，將來社會治安綜合治理立法應對社會治安綜合治理主體的職責、權限、責任等作出明確規定，以法治化方式解決解決誰是打擊的主體、防范的主體、管理的主體，以及相應的職責、權限和責任。同時，對打擊、防范、管理的職能進行科學合理定位，解決重打擊、輕防范，重管理、輕控制，以及防范、管理目標、對象不清晰等問題，尤其是有效解決打擊、防范、管理責任不清晰的問題。*如微信在辟謠的具體操作上遭遇不少難題。因其私密性與封閉性，用戶不能看到非好友的評論與轉發，缺少觀點的交鋒，同時出于保護隱私的考慮，微信官方不能進入用戶朋友圈，進行點對點辟謠。肖家鑫，管璇悅，王偉健，姚雪青，鞏育華：《謠言為什么不缺受眾》，《人民日報》2016年1月20日，第12 版。

在網絡社會治安防控方面，要針對網絡社會治安防控的新形勢，結合網絡社會的特點和發展趨勢，不斷完善“網格化綜合巡控”“網絡社區警務”*據統計，全國目前已建成“網安警務室”1116家，在百度、騰訊、新浪等10家大型重點網站建成了一級“網安警務室”，評選出示范性“網安警務室”63家。2015年以來，各網站配合公安機關依法關閉違法有害信息頻發的欄目、群組、店鋪25萬家，關停違法賬號47萬個，在維護網絡安全和網民權益方面取得了明顯成效。周旭亮：《創新治理 保障大數據時代國家安全》，《人民公安報》2017年8月22日，第1版。“網警常態化公開巡查執法機制”*2015年6月，公安部部署全國公安機關普遍建立網警常態化公開巡查執法機制，首批50個省、市公安機關統一標識為“網警巡查執法”的微博、微信和百度貼吧賬號集中上線。之后，全國372個省市兩級公安機關網警大面積“現身網絡”，并以公開透明的在線方式監管執法。周旭亮：《創新治理 保障大數據時代國家安全》，《人民公安報》2017年8月22日，第1版。等安全監管方式。另外，有三個問題值得重視：一是要有針對性地完善有關防范和管理的法律制度。如針對互聯網危險物品信息、互聯網新聞信息服務、互聯網直播服務、互聯網跟帖評論和論壇社區服務管理等，國家網信辦等部門先后制定10余個規范性文件，有效解決了網絡社會治安防控無法可依的局面，對于改善網絡生態提供了有力的支撐。二是要明確防范和管理的責任主體，制定有針對性、可執行的措施。如針對當前論壇社區和互聯網跟帖評論服務管理問題，《互聯網跟帖評論服務管理規定》對網站落實主體責任和落實屬地管理責任作出了明確要求。對網站主體責任的規定主要包括8個方面：落實實名制要求；建立用戶信息保護制度；建立先審后發制度；加強彈幕管理；建立信息安全管理制度；技術保障措施；加強隊伍建設；配合有關主管部門依法開展監督檢查工作，提供必要的技術、資料和數據支持。對屬地管理責任的規定主要有：加強監督管理執法工作；進行安全評估；開展信用評估。《互聯網論壇社區服務管理規定》在堅持屬地管理基本原則的同時，針對互動式信息發布的特點，將服務平臺主體責任分為平臺自身的法律責任和平臺對用戶交互信息的管理義務，將《網絡安全法》規定的網絡運營者維護網絡信息安全的法定義務具體化。三是充分利用現代技術，積極探索網絡群防群治工作新機制。如2016年12月，臉譜、微軟、推特和優兔聯合發表聲明，建立共享數據庫，使用獨特的“數字指紋”技術甄別帶有恐怖主義特征的網絡發布[11]。深圳網警則通過與電信、移動、聯通等ISP運營商合作建立網安警務室，不斷豐富網安警務室的工作內涵。網安警務室與企業共同研發的IDC信息安全巡查檢索系統，在托管網站管理和違法信息檢索方面發揮了明顯的效果，該系統通過數據分析，能把人工重復千百次才能完成的工作在瞬間完成，極大提高了違法信息的快速發現和處置能力，降低了違法網站、違法信息的“發案率”。面對數量龐大、經營隱蔽、受眾復雜的“黑網吧”，網安警務室指導相關網絡運營商，聯手封堵“黑接入”。通過對全市寬帶線路24小時循環不間斷進行掃描，對發現涉嫌黑接入、黑網吧經營的ADSL賬號，實施快速關停的“秒殺”機制和依法打擊查處機制。各網安警務室還與駐地電信運營商建立了信息快速查詢機制，配合公安機關到案發現場開展排查[12]。美國則力推政企合作。美國國土安全部、司法部近年聯手蘋果、谷歌、臉譜、微軟、推特、領英等硅谷企業，開展數輪“清理整頓活動”，預防國內暴恐在線傳播與招募融資。2015年中至2016年8月，推特關閉涉恐賬號達36萬個。西方國家還積極促進民間反恐。美、英、法等國均在臉譜、推特、優兔等平臺開設官方賬號，發布反恐視頻和文章，鼓勵個人、團體自建網站抵制和批駁極端思想，開展預防性正面宣傳。多個黑客組織展開與IS等恐怖組織的“網絡混戰”。其中，黑客組織“匿名者”關閉149個有關網站、10萬余個相關推特賬號，刪除近6000部宣傳視頻；黑客組織“幽靈安全”攻擊暗網宣傳網站，鎖定6個價值約300萬美元的比特幣賬戶[13]。

5.績效評估工作機制

績效評估工作機制對網絡社會治安防控機制的可持續發展起著導向、杠桿和拉動作用，是實現制度化、規范化、科學化、精益化的有效途徑。只有通過持續的督導評估、協調控制等工作，才能及時發現執行過程中存在的偏差與問題，才能根據新出現的情況對原先擬定的對策方案作出相應的調整，確保實現最佳效果。實施科學、合理的工作考核，是推進網絡社會治安防控機制建設的關鍵。要充分利用大數據、云計算等信息化手段，整合公安機關現有的績效評估力量，建立健全責任共擔、利益共享、科學合理、易于操作的評估指標和考核體系，明確相關警種部門的權限職責任務，健全責任體系，使相關警種部門在防控體系建設上成為利益責任共同體。總之，在績效評估工作機制中，要充分利用大數據、云計算等技術的優勢，做到績效考核的信息化、實時化、全程化、動態化，實現警務工作，尤其是執法辦案活動的每個步驟和環節有記錄、有評估、有反饋，有改進，實現工作→評估→反饋→改進→工作……使整個警務工作實現良性循環。

四、余論

在信息化發展日新月異的今天，網絡社會治安防控的警務體制機制創新必須以網絡社會治安問題為導向，實現“簡”“快”“準”“精”的工作目標。所謂“簡”“快”“準”“精”的工作目標是指：

一是“簡”，“簡”就是簡單。大道至簡，網絡社會治安防控必須始終堅持簡單原則。做到信息采集工作要“簡”，力戒民警的重復勞動；情報信息平臺應用要“簡”，避免民警的復雜操作；情報信息分析研判結果要“簡”，便于警務決策和警務實踐的應用；決策指揮的層次要“簡”，實現扁平化指揮；打防管控要“簡”，實現合成作戰、集約用警、一警多能；警務保障要“簡”，降低警務成本，實現科學用警；績效評估要“簡”，實現績效評估的科學、公正與簡化的統一。但最關鍵的還是一定要真正轉變省市兩級公安機關的職能，把該管的管好，把該放的放開，精簡省市兩級公安機關的機構和人員，精簡縣級公安機關內部的非實戰人員，真正將縣級公安機關做大做強做實，真正將基層實戰單位做大做強做實。“簡”是解決當前基層警力不足的重要手段，是提高警務效能的關鍵舉措[14]。

二是“快”，就是快速。信息時代是一個速度至上的時代。網絡社會治安防控要求在情報信息工作中，做到采集“快”、 研判“快”、 發布“快”、預警“快”；在決策指揮工作中，做到決策應急“快”、指揮速度“快”；在調度控制工作中，做到效果反饋“快”、問題協調“快”、偏差調度控制“快”；在打防管控工作中，做到打擊反應“快”、防范管理應對“快”；在警務保障工作中，做到警力投送“快”、技術裝備供應“快”、應急保障“快”、評估反饋“快”，從而實現在動態化、信息化條件下社會治安防控的以快制快，尤其是提高處置復雜應急事件的快速反應和處置能力。“快”是動態化、信息化社會環境的必然要求，是警務工作從被動型向主動型轉變的必然要求。

三是“準”，就是準確。大數據時代為精確警務提供了豐富鮮活的數據資源和應用技術。構建網絡社會治安防控體系，必須做到信息采集“準”、 情報信息分析研判“準”、決策指揮“準”、調度控制“準”，打防管控反應“準”、警務保障“準”、評估反饋“準”，從而實現精確指揮、精確調度、精確控制、精確打擊、精確防范、精確管理、精確保障的目的。“準”是當前信息化發展和數據思維模式的時代要求，也是新時期警務治理模式的發展需要。

四是“精”，就是精細化、精益化。時代發展期待警務效能追求“更高、更快、更強”的目標要求。“精”，就是要求情報信息工作要精細化、精益化；決策指揮工作要精細化、精益化；打防管控工作要精細化、精益化；后勤保障工作要精細化、精益化；績效評估工作要精細化、精益化，最終實現整個網絡社會治安防控機制運行的精細化、精益化。精細化是精益化的基礎，精益化是精細化的升華。精益化作為一種管理思想和管理模式，就是以警務活動是否對公眾具有警務價值，滿足公眾需求為評價標準，以最少的投入實現最大的產出，通過持續改進，實現警務成本和警務質量的最優配置。對于現代警務管理而言，精益化要求有效整合管理架構、運行機制，并籍此轉變民警的觀念和改進民警的行為。“精”是警務發展新階段的必然趨勢，也是新時期人民群眾對公安工作的現實要求。

隨著互聯網，尤其是移動互聯網的快速發展，加之我國正處于全面深化改革時期，全面深化改革的實質就是利益的大調整，再分配。正如馬克思曾經說過的：“人們所奮斗的一切，都同他們的利益有關。”[15]因此，今后一個相當長的時期內，網絡社會治安防控問題將會更加凸顯、更為復雜，因此，必須以網絡社會治安問題為導向，以“簡”“快”“準”“精”為目標，不斷推進網絡社會治安防控的警務體制機制創新，從而實現網絡社會治安防控工作的不斷優化和可持續發展。

[1]鄭中玉，何明升.“網絡社會”的概念辨析[J].社會學研究，2004(1):13-21.

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[8]余東明，王家梁，孫海東.濟南網警將虛擬社會當成現實社會管[N].法制日報，2011-08-29(05)

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[13]趙晨.網絡空間已成國際反恐新陣地[N].光明日報， 2017-06-14(14).

[14]陳希，王俊奇，洪向峰，安錦明.撫州：“大部制”改革推動公安工作轉型升級[N].人民公安報，2017-07-27(1).

[15]馬克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1956：82.

(責任編輯：岳凱敏)

SystemandMechanismInnovationofNetworkSocialSecurityPreventionControlfromthePolice’sPerspective

LV Shao-zhong

(Shandong Police College, Jinan Shandong 250014,China)

At present, the prominent problems of network social security prevention and control system include imperfect system, stiff mechanism, responseless command, slow response, weak defence and low combat effectiveness.The public security organs should reorganize the police according to the different functions to reconstruct the police functions, construct the police support system, the intelligence command system, the prevention control system and the performance evaluation system; perfect the police support mechanism, the intelligence work mechanism, the command and dispatch mechanism, the prevention control mechanism and the performance evaluation mechanism, to realize the network social security needs-oriented police work mode, and the continuous optimization and sustainable development of online social security and control.

network society; security control; police system; police mechanism

2017-10-21

山東警察學院重點科研項目“虛擬社會的權利濫用及其治理研究”(YSKYB201601)的階段性成果。

呂紹忠(1969— )，男，山東菏澤人，山東警察學院教授，主要研究方向:警察法。

D631

A

1008-2433(2017)06-0095-12