淺談加拿大警察機構設置對我國公安改革的啟示

王 昕,張 光

(中國人民公安大學, 北京 100038)

淺談加拿大警察機構設置對我國公安改革的啟示

王 昕,張 光

(中國人民公安大學, 北京 100038)

完善機構設置提升警務效能是新時期公安改革的主要目標之一，加拿大警察機構設置因其多元的政治文化體制具有鮮明的特點，值得各國學習借鑒。本文通過傳統的質性研究方法，對大量文獻進行分析歸納，說明加拿大各級警察機構設置概況、總結其典型特征，以期借他山之石對國內公安改革工作起點滴借鑒作用，為公安學研究與實踐提供有益參考。

加拿大警務；機構設置；公安改革

一、引言

黨的十八屆三中全會提出了“全面深化改革”的戰略部署。2015年2月中央審議通過《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案，建立符合公安機關性質任務的公安機關管理體制是全面深化公安改革的總體目標之一。在改革的大時代背景之下，面對日益復雜的社會治安形勢與經濟發展帶來的繁重工作任務，如何利用有限的警力資源提升社會綜合治理能力便成為公安機關機構設置的主要目標之一。加拿大政治體制為聯邦制、君主立憲制及議會制，人口約3300余萬，是一個移民國家。多元的政治體制與文化環境造就了加拿大各地區之間的差異，同時也形成了加拿大特有的警察管理體制。權責一致、機構精簡、職能整合、注重實效是加拿大警察機構設置的鮮明特點，值得各國警察機關和警察機構管理人員學習，對國內的公安改革工作同樣具有啟示和借鑒作用。

二、加拿大警察機構設置概況及其特點

因歷史、傳統、觀念、政治制度等差異，世界各國警察機構在管理體制、分類制度和方法上有著較大不同。就管理體制而言，大致可分為“地方自治”、“中央集權”、“地方自治與中央集權結合型”三種基本類型。加拿大警察機構包括四個層次：聯邦警察、省警察、市警察、原住民警察。除此以外，還有私人安全服務和輔助警察服務。后者都是由特殊身份的警察組成的，包括加拿大太平洋鐵路警察局和加拿大國際鐵路警察局,他們都執行各自機構的組織條例，以此來保護大城市市民的生命財產安全。四個層次的警察機構之間相互獨立，并無隸屬關系，因此加拿大警察管理體制屬于“地方自治”型。

(一)加拿大各級警察機構設置概況

1.聯邦級警察機構。加拿大皇家騎警(RCMP)是加拿大皇家騎警法案授權下的組織，按照該法案，皇家騎警由總委員負責，通過加拿大公共安全總理委任，具有控制和管理相關事項的權利。皇家騎警與各省市達成相關治安協議，并為之提供警務服務。皇家騎警和省警察、市警察之間只有協作關系，而沒有隸屬關系，但是皇家騎警可以承擔省級職能和市級職能，除了對外事務由皇家騎警辦理外，日常工作都獨立運轉且職權相同，可以說是“三警獨立”，不是所有的市都設立警察組織，沒有警察組織的省市就要聘請皇家騎警擔任維護治安的工作，皇家騎警的費用也由省市級財政承擔[1]。皇家騎警的職責是執行全國各省的刑事及法律(除安大略省和魁北克省以外)，并為育空地區、西北地區和努納武特地區以及180個城市提供警務服務。安大略省和魁北克省各自有警察部隊,皇家紐芬蘭警察則與皇家騎警分擔紐芬蘭省的警察任務,其余各省則與皇家騎警簽訂合同，由皇家騎警提供服務另外還有國家鐵路警察局和太平洋鐵路警察局。

表1 加拿大警察機構設置表*Curt T.Griffths.Canada Police Work[M],Nelson Education,2016:62.

皇家騎警總部在渥太華市，分為15個區(“B”區 、“C”區、“D”區、“倉庫”部門(培訓學校)、“E”區、“F”區、“J”區、“K”區、“L”區、“M”區、“首都”區、“O”區、“V”區)，再加上總部渥太華。每一個部門由一個指揮官進行管理，并按照字母順序指定。每個區的分布近似于省界限，總部都在各自的省或地區省會(除首都渥太華、“C”蒙特利爾、“E”溫哥華以外)。現共有28461名雇員，其中專員1人、副專員7人、助理專員26人、總警司58人、警長179人、偵查員348人、陸戰隊軍士長1人、軍士長1人、工作人員軍士長1名、工作人員警官812名、警官1923名、下士3377名、警員11491名、特別警察55名、文職人員3838名、公務員6331名，加拿大皇家騎警機構設置詳情見圖1。

圖1 加拿大皇家騎警機構設置圖

2.省警察機構。加拿大省警察局為市區外圍農村地區提供警務服務，他們執行省法律與刑法。加拿大有三個主要省警察機構：安大略省警察局，魁北克警察局，皇家紐芬蘭警察局。皇家紐芬蘭警察局僅對科納布魯克，丘吉爾瀑布，拉布拉多市，圣約翰斯和其他一些更小的相鄰的社區負責。省區域的其他地方包括高速公路，是由皇家騎警負責，紐芬蘭地區沒有其他獨立的市警察機構。

魁北克省警察局的使命是：維護和平與公共秩序，預防和懲治犯罪，確保人員和財產安全，保障每個人的權利和自由；尊重受害者和專心聆聽他們的需求；參與社區就多元文化。魁北克省共設120個警察派出機構為公民提供服務，劃分為東、南、西、北四個區域，每個區域都設有一個總部，其活動由該區的警察指揮官領導。魁北克省在蒙塔特里爾設有總司令部，負責協調區域活動，提供專業化的管理服務。

截至2015年3月31日，魁北克省共有5683名警察，1742名普通文職人員，808名不固定文職人員，魁北克警察機構設置詳情見圖2。

圖2 魁北克省警察局機構設置圖

3.市警察機構。市警察局在本市區域內具有管轄權，市局警察人數占加拿大警察總人數2/3,市警察局執行加拿大刑法、省政府規章、市政章程和部分聯邦章程等法律法規。按照加拿大的有關規定，人口超過5000人的地方，必須提供警察服務。既可以是由本市獨自組成警察機構，如溫哥華警察局、多倫多警察局；也可以由市政府和皇家騎警簽署協議，由皇家騎警派駐人員提供警察服務，履行地方警察的職責，如本那比警察局。因此加拿大市警察機構有以下三種工作方式：(1)利用本市獨立的警察局；(2)加入其他市現有的警察局；(3)與省警察機構合作。

(1)溫哥華市警察局。溫哥華警察局由溫哥華警察局委員會領導，在不列顛哥倫比亞省警察法的授權下管理。警察委員會，每月召開一次會議，由市長和城市的其他代表公民。宣誓警察有權強制執行刑法，其他聯邦、省級法律，市政章程，維持溫哥華的法律和秩序。溫哥華警察局長直接對警察委員會負責，從而對溫哥華的市民負責。溫哥華警察局分為三個部門，一個警察局副局長指揮各部門并對警察局長匯報。這些部門按功能或責任區進行進一步劃分，加拿大警察機構設置詳情見圖3。截至2013年3月時，溫哥華警局有389名文職人員和1327名發誓的官員。溫哥華的警員相信他們的服務水平為“超越呼叫”(beyond the call),他們信奉包括誠信、專業、責任、尊敬的行動標準(IPAR)。

(2)多倫多市警察局。多倫多警局現有工作人員共7802人，其中制服警察共5457名，普通公務員2345名。其中部門警察占53%、進行特殊操作的警察占34%、團體占8%、行政管理占5%、領導職位占0.2%。

(二)加拿大警察機構設置特點

加拿大獨有的政治文化歷史特征使得加拿大形成了國家、省、市警察的統一體，各層次的警察機構組織結構各不相同，但不乏相同特點。

1.分權領導、權責統一。全國沒有統一的警察制度和組織，實行完全分權的領導體制，警察機構的部門、警種設置由聯邦、州、市、自行決定。加拿大各地警察局絕大多數由警察局董事會領導，警察局董事會是警察局的最高管理機構。成員由市長指派，代表各階層、社區的利益。委任最高任期四年，若重新委任，不得連續任職超過六年，其主要職責是提供相關政策和預算建議，接受市民投訴、咨詢，但不干涉任何警務決策。警察局長要向董事會報告執行的有關警務政策和工作預算，對警察局工作負責。警察局董事會是獨立于警隊日常管理工作的監管機構，又是警察局的最高管理機構，能夠對警隊的工作起到監管領導作用。

圖3 溫哥華警局機構設置圖

圖4 多倫多警察局職位分布圖

2.機構精簡、優化配置。從橫向角度觀察，加拿大主要城市警察機構具有基本類似的部門劃分，

六大部門包括：行動巡邏部門，例如巡邏隊伍、警犬單元、鑒定分隊、交通隊、儲備隊等；調查部門，負責例如一般調查、重要犯罪調查、特殊犯罪調查(例如性侵犯)等；保障部門，例如信息保障科、檔案科、交流中心、社區服務中心、犯罪預防科等；行政管理部門，例如薪資處、財政辦公室等；人力資源管理部門，負責例如職業發展、退休、訓練等；調研計劃部門，負責例如策略計劃、犯罪分析、審計等。警察機構內部橫向劃分分工合理、職責明確，減少不必要的部門機構設置，提高了警察機構辦事效率，節約行政成本。

圖5 多倫多市警局結構設置圖

縱觀加拿大聯邦、省、市警察機構，其層級劃分不存在機構臃腫的問題，組織縱向劃分精簡，每個層級的警察部門都有詳細明確的分工，同時管理層級的精簡有利于信息的有效傳遞，保證政策規定的上傳下達。

3.按需設職、結構合理。加拿大除了高級警官和文職人員外，絕大多數警察都在一線工作，例如多倫多市警察僅有5.2%從事行政管理與領導工作。警力的合理分配使得警察能夠深入社區了解當地治安狀況，真正實現“屯警街面”、“警力下沉”的目標。同時非領導職位與職數的增加能夠為警員提供廣闊的晉升空間，增強警察對組織的信任度。

三、加拿大警察機構設置對我國公安改革的啟示

通過以上對加拿大警察機構設置的概況研究中，可以發現加拿大警察機構在部門設置與職權劃分上具有鮮明的特點。《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》提出了建立符合公安機關性質任務的公安機關管理體制的總體目標，建立符合公安機關性質任務的公安機關管理體制就是要在了解公安體制與公安工作機制的基礎上準確把握改革的全局性、系統性、綜合性等特點。加拿大警察機構設置的鮮明特點在一定程度上對我國公安結構改革具有借鑒意義。

(一)橫向結構上整合權力部門

按照O.W.威爾遜在《警察行政》中所提出的部門設置原則，將目的、過程、方法或保護對象相似的任務歸為一類，交給由一個人控制的一個或若干各部門去執行，加拿大警察局的部門設置高度精簡，局機關一般只設5至6個大部門(如大城市多倫多市警察局)。加拿大市警察機構在進行警種劃分時，將職能相近的警種進行分類合并，實際上是“一警多能”，能夠盡可能避免險過細的警種劃分帶來的資源浪費和互相推諉的現象。相對“粗放”的警種劃分模式能夠實現優化管理和配置，體現現代人事管理的特征——“理性”和“效率”。我國目前的警種劃分有些過于精細了，由于各警種的職責之間存在較大的重疊，如治安警、巡警、交警、戶籍警，他們之間的聯系度就很高。過細的警種劃分容易導致權責冗雜混亂，違背了分類管理精細化的初衷。例如:浙江嘉興市公安局南湖分局作為大警種制改革的試點單位，自2013年開始探索大警種制改革，在通盤考慮整體進程的基礎上，堅持“小步快走”的思路，先易后難、因地制宜，成熟一個、實施一個，用一步改革的紅利為下一步改革“鋪路搭橋”。3年實踐中，他們“大警種、小專業，小機關、大基層，小機關、大作為”的整體目標水到渠成。32個機關部門被整合成9個大部門和大警種，大量警力推向實戰一線，警種角色“各歸各位”，警務效能大幅躍升[2]。全面深化公安改革就要遵循整合原則，將職能相近的有關部門合并管理，減少資源浪費，更有效地進行權責分配，解決了部門機構林立帶來的職能不清、推諉扯皮難題。

(二)縱向結構上精簡微觀層級

加拿大絕大部分警察機構都屬于扁平狀模式，管理層級較少，有利于信息的傳遞與政令的上傳下達。2010年河南新鄉公安改革將縱向結構“三級變兩級”，由“市局—分局—派出所”變為“市局—派出所”；撤銷了分局架構，整合組建新的派出所。2011年黃石公安改革將三級結構變為“市局—分局”兩級組織。兩次改革都從縱向結構上對公安部門進行了精簡，避免由于層級過多帶來的結構冗雜、層級交流不暢等現象的發生。機構“瘦身”能夠為公安機關“減負”，但是結構改革是一項系統工程，牽一發而動全身。在機構改革的過程中不能急于求成、為改而改，而是要堅持“小步快走”的思路，真正將改革效能落到實處。

(三)完善編制結構與職務序列

加拿大警察機構絕大多數警察都處于一線基層執法工作崗位，僅有極少比例人員從事行政與管理類工作。《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》提出了建立體現人民警察職業特點、有別于其他公務員的人民警察管理制度，這其中當然包括了完善人民警察編制結構與職務序列。警力下沉是解決基層執法部門警力不足難題的重要方式，剛性推進機關“瘦身”，警力下沉的前提是建立符合人民警察職業特點的管理制度，進一步完善警銜津貼、值勤崗位津貼等政策，重點向基層一線、艱苦危險和有毒有害崗位傾斜，健全職業風險保障制度，切實提高人民警察的生活待遇和風險保障水平。基層民警常年超負荷、強應急、高風險、高壓力工作，為了建設一支信念堅定、執法為民、敢于擔當、清正廉潔的公安隊伍，必須建立有別于一般公務員管理制度的人民警察管理制度。

四、結語

加拿大特點鮮明的警察機構設置為我國公安結構改革提供了很好的范例，特別是加拿大警察機構部門層級精簡、按需設職、警察部門內部職位序列合理設置等都非常值得我國公安機關在結構改革中學習和借鑒，當前，我國正處于深化公安改革的關鍵時期，公安體制改革與人民警察管理制度改革也拉開了序幕，傳統的公安體制與人民警察管理制度有些已經不符合時代發展的要求，因此,要以釘釘子精神抓好改革落實，抓住關鍵、精準發力，敢于啃硬骨頭，完善公安體制改革，建立符合人民警察職業特點的管理制度，完善人民警察分類管理制度。

[1]顏運秋,劉萍.加拿大皇家騎警制度及其經費保障[J].湖北警官學院學報，2007(1):82-85.

[2]王偉.大警種制破解警種機關化、專業警種化[N].人民公安報,2016-03-21(001).

(責任編輯：岳凱敏)

OntheEnlightenmentofCanadianPoliceOrganizationtoChina’sPublicSecurityReform

WANG Xin,ZHANG Guang

(Chinese People’s Public Security University, Beijing 100038，China)

How to perfect the organizational structure and improve the efficiency of police work is the main objective of the reform of China’s police work.The police organizational structure in Canada has bright characteristics owing to its pluralistic political and cultural systems, and it is well worth learning.Through traditional qualitative research methods, this paper analyzes a large number of literature inductions, introduces institutional framework of Canadian police agencies at all levels, and summarizes its typical characteristics, in order to learn from them as a reference for domestic reform of the public security work, police study and practice.

Canadian police；organizational structure；reform of Chinese police

2017-09-20

王 昕(1991— )，女，浙江紹興人，中國人民公安大學公安管理學院碩士研究生，研究方向：公安管理專業;張 光(1963— )男，遼寧阜新人，博士，中國人民公安大學教授、科研處處長、博士研究生導師，研究方向：公安管理專業。

D631

A

1008-2433(2017)06-0123-06