城投債規模、政府審計力度與經濟發展水平

李 靜

(1.西北師范大學 商學院，甘肅 蘭州 730070；2.黃淮學院 經濟與管理學院，河南 駐馬店 463000)

城投債規模、政府審計力度與經濟發展水平

李 靜1,2

(1.西北師范大學 商學院，甘肅 蘭州 730070；2.黃淮學院 經濟與管理學院，河南 駐馬店 463000)

本文研究了政府審計在城投債規模與經濟發展關系中的作用。研究發現，地區經濟發展與城投債規模呈倒U型關系，當地區經濟發展與城投債規模呈正相關時，政府審計能夠提高城投債推動地區經濟發展的速度，當地區經濟發展與城投債規模呈負相關時，政府審計能夠減少城投債降低地區經濟發展的速度。進一步研究發現，不同地區政府審計力度對經濟發展影響差異顯著。并從各地區應有效判斷其地方債規模、全面有效落實地方政府審計和各地區的發債決策應根據其地區實際情況科學處理三個方面提出政策建議。

地方政府債務；城投債規模；政府審計力度；經濟發展水平；金融風險

一、文獻綜述與研究假設

地方債與經濟發展關系的研究最早由Tiebout[3]提出，他認為當經濟不斷增長時，就應該發行地方債，即地方債在經濟增長時能夠促進地區投資從而進一步推動經濟發展。隨后，Brixi[4]與Easterly[5]通過地方債理論不斷印證了Tiebout[3]的結論，他們認為雖然地方債在發行后一段時期引起了地方的系統性金融風險，但它在客觀上推動了地區經濟增長，因而地方債是可取的。Hildreth和 Zornt[6]研究了美國1980年后的地方政府債券市場情況，他們發現地方債在公共基礎設施建設中起到了積極作用。然而，20世紀后期地方債問題開始逐漸凸顯，陳詩一和汪莉[7]認為由于當地區間的財稅競爭導致地方政府大量舉債，并將其用于經濟發展與基礎設施建設。但這種以政績為先的行為導致了資源浪費。此外，政府對地方債的管理較差，像城投公司這樣的發債主體發債風險較大，這可能會限制地方經濟發展。

上述現象印證了學者們的研究，即地方債務與經濟發展存在非線性關系。如Cecchetti等[8]認為在經濟發展的早期地方債務確實能促進經濟增長，而當經濟發展到一定程度，地方債務規模過大，導致地區經濟處于崩潰邊緣。同時，Greiner[9]也發現，地方債務對經濟發展具有門檻，他們之間并不是線性關系，主要呈倒U型關系。同時，龔強等[10]也提出在我國財政分權制度下，GDP作為官員晉升的主要指標引起地方政府過度舉債的沖動。目前地方政府過度舉債可能導致土地、房屋或居民其他消費品價格的上漲，從而對該地區經濟結構產生影響。可見，即使在我國城投債與經濟發展也不是線性關系。

假設1：地區經濟發展與城投債規模呈倒U型關系。

政府審計是國家治理的重要工具[11]，是以國家接受人民委托解除受托責任為目標，政府審計效果對地方政府行為會產生影響[12]。這是因為，首先，政府審計是獨立于地方政府的檢查機構，它能將檢查出的問題通過信息傳遞方式報告給上級政府或人民，從而對地方政府產生外在監管壓力與群眾輿論監督[13]。美國審計總署每兩年都會發布高風險報告，即對國家有問題的領域給予風險警告并提出解決建議。以上分析表明，政府審計是通過信息披露方式倒逼地方政府進行地方債風險防范。其次，地方政府過度舉債的主要原因是政府官員有支配決策的權力。財政分權導致的唯GDP剛性指標和公共基礎設施建設需求，直接影響了政府官員舉債的意愿[14]。他們也很容易發生尋租行為，使債務籌資金額過高以逐漸偏離發展經濟的軌道，這是經濟效率較低的根本原因[15]。而審計能夠限制官員的這種權力，從而限制政府發債規模并保障國家經濟安全[16]。這種限制是通過對領導干部的審計監督來實現的，即政府進行經濟責任審計評價領導人在職期間的經濟風險與收益情況，該風險的很重要部分是地方債務風險，并根據評價結果決定領導人晉升，從而控制地方政府舉債風險過大。最后，政府審計強有力的監督也會對地方債發行產生威懾作用，防止地方政府“形象工程”的發生[17]。這是由于近年來，越來越多的政府審計結果被運用在法院、紀檢等權力機關的干部檢查方面，當政府性債務被用于一些對人民并無實質性作用的工程時，可通過政府審計移送給相關部門，從而促進領導干部廉政節約，并據以推動地方債務發行減少。

由上述分析可見，政府審計通過信息披露方式倒逼地方政府進行地方債風險防范，對領導人經濟責任審計倒逼控制地方政府舉債風險過大，以及移送法院、紀檢等權力機關防止干部濫舉債等途徑減少城投債風險。而上文假設發現，地方政府經濟發展與城投債規模呈倒U型關系，即該關系存在經濟發展與城投債規模呈正向與負向關系兩個方面。因此，筆者認為，當地方政府經濟發展與城投債規模呈顯著正相關時，政府審計力度越大，越能增進政府舉債對經濟發展的正向影響；當地方政府經濟發展與城投債規模呈顯著負相關時，政府審計力量越大，越能減少政府舉債對經濟發展的負面影響。因此，本文提出如下假設：

假設2a：當地區經濟發展與城投債規模呈正相關時，政府審計能夠提高城投債推動地區經濟發展的速度。

假設2b：當地區經濟發展與城投債規模呈負相關時，政府審計能夠減少城投債降低地區經濟發展的速度。

二、數據來源與模型構建

(一)數據來源

本文對我國2009—2015年發債的城投公司進行研究，在刪除數據缺失樣本后保留2 341條上市債券發行主體數據。其中，經濟發展水平、地區總財政收入、地區工業增加值和地區固定資產投資額的數據通過各地級市的相應年份《統計年鑒》獲取，地區土地出讓金收入的數據通過各年度《國家土地資源年鑒》獲取，其余數據通過Wind資訊金融數據庫獲取。

(二)指標選擇與模型構建

1.因變量

經濟發展水平(Economic)：用各地區GDP增長率〔GDP增長率=(GDPt-GDPt-1)/GDPt-1〕和人均GDP(人均GDP=地區年度GDP總額/常住人口)衡量。GDP增長率反映出各地區的經濟發展速度，GDP增長率越高表明該地區的經濟發展速度越快，即經濟發展的增量水平較高。人均GDP反映出各地區的平均經濟發展水平，人均GDP越高表明該地區經濟發展的現有水平越高，即經濟發展的存量水平越高。

2.自變量

城投債發行規模(Size)：用各地區城投債發行的絕對規模數量、負債率和債務率進行衡量。其中，城投債絕對規模數量(Size_1)反映出該地區所有城投公司及政府融資平臺債務發行的年度累計總額；城投債負債率(Size_2=Size_1/GDP)是地區所有城投公司年度債務發行額與GDP總額的比值，該比值越大表明相對于該地區經濟總量而言的地區債務發行額越大；城投債債務率(Size_3=Size_1/Fiscal)是地區所有城投公司年度債務發行額與財政收入總額的比值，該比值越大表明相對于該地區財政收入總量而言的地區債務發行額越大。

地區政府審計力度(dum_Audit)：通過地方政府審計中通報官員數量構建虛擬變量獲取,其中通報官員數量多的前50%地區取1，其余取0。并根據模型(1)將樣本區分成正相關和負相關兩個階段予以研究。

3.控制變量

地區總財政收入增長率(FiscalGrowth)：FiscalGrowth=(Fiscalt-Fiscalt-1)/Fiscalt-1。

地區土地出讓金收入(LandFiscal)增長率：LandFiscal增長率=(LandFiscalt-LandFiscalt-1)/LandFiscalt-1。

地區固定資產增長率(FixedAsset)：FixedAsset增長率=(FixedAssett-FixedAssett-1)/FixedAssett-1。

地區工業增加值(IndustriaiAdde)：IndustriaiAdded增長率=(IndustriaiAddedt-IndustriaiAddedt-1)/IndustriaiAddedt-1。

基于上述分析，本文構建模型如下：

Economic=β0+β1Size+β2Size2+δControl+ε

(1)

Economic=β0+β1Size+β2dum_Audit×Size+β3dum_Audit+δControl+ε

(2)

三、描述性統計與實證結果分析

(一)描述性統計分析

對各變量進行描述性統計，結果如表1所示。

表1 各變量的描述性統計

由表1可知，從均值來看，GDP增長率和人均GDP的對數均值分別為1.391和1.159，而其與最值的差距顯著，說明我國地區間經濟發展水平的差異顯著；而城投公司的實際發展規模、負債率和債務率的地區間差異較小，這充分說明各地方政府都期望借助城投公司這一融資平臺進行高杠桿債務融資以促進地區經濟發展，同時地方官員也可以通過經濟建設中的政績獲取以期在“競爭錦標賽”中勝出而獲得晉升的機會。而地區總財政收入增長率、地區土地出讓金收入增長率、地區固定資產投資額增長率和地區工業增加值增長率的極差都相對較大，說明各地區城投公司發債所面臨的經濟建設績效及政府隱性擔保的能力都差異顯著。

(二)實證結果分析

實證分析結果如表2所示。

由表2可知，回歸(1)—回歸(3)中發債絕對規模、負債率和債務率三種方式度量的城投債發債規模與地區GDP增長率顯著正相關。由回歸(4)—回歸(5)可以看出，發債絕對規模、負債率和債務率三種方式度量的城投債發債規模與地區人均GDP顯著正相關；而發債規模與地區GDP增長率和人均GDP顯著負相關。這是因為在經濟發展的早期地方債務確實能促進經濟增長，而當經濟發展到一定程度，地方債務規模過大，風險導致地區經濟處于崩潰邊緣。同時，龔強等[10]也提出我國在財政分權制度下，GDP為官員晉升的主要指標導致了地方政府過度舉債的沖動。目前地區的過度舉債可能導致土地、房屋或居民其他消費品價格的上漲，從而對該地區經濟結構產生影響。所以，我國地區經濟發展與城投債規模呈倒U型關系，即假設1得到了驗證。

同時根據回歸(3)的結果，將樣本按城投債發行規模對地區經濟發展呈正相關和負相關分成兩部分分別回歸以判斷地區政府審計力度對其城投債發行規模對地區經濟發展影響的程度改變。由回歸(7)可知，在正向樣本中，發行規模與地區審計強度的交乘項顯著為正，這說明當地方政府經濟發展與城投債規模呈正相關時，政府審計能夠提高城投債推動地方政府經濟發展的速度。由回歸(8)可知，在負向樣本中，發行規模與地方政府審計強度的交乘項顯著為負，這說明當地方政府經濟發展與城投債規模呈負相關時，政府審計能夠減少城投債降低地方政府經濟發展的速度。

表2 基本實證結果分析表

注：***、**和*分別表示1%、5%和10%的顯著性水平。括號內為t值，下同。

可見，當地區經濟發展與城投債規模呈顯著正相關時，政府審計力量越大，越能增進政府發債對經濟發展的正向影響；當地方政府經濟發展與城投債規模呈顯著負相關時，政府審計力量越大，越能減少政府發債對經濟發展的負面影響，所以假設2a和假設2b得到了驗證。

(三)進一步回歸

本部分對樣本進一步按各地區分組回歸以研究政府審計力度對經濟發展影響的地區間差異，具體結果如表3所示。

表3 進一步實證結果分析表

由表3可知，東部地區只有當地區經濟發展與城投債規模呈正相關時，政府審計才能夠提高城投債推動地方政府經濟發展的速度。這是因為政府審計是通過信息披露方式倒逼地方政府進行地方債風險防范，同時通過限制官員的發債決策權力以限制政府發債規模并保障國家經濟安全。這種限制是通過對領導干部的審計監督來實現的，即地方政府進行經濟責任審計評價領導人在職期間的經濟風險與收益情況，該風險的很重要部分是地方債務風險，并根據評價結果決定領導人晉升，從而倒逼控制地方政府舉債風險過大。此外，鑒于強有力的政府審計監督也會對地方債發行產生威懾作用，防止地方政府“形象工程”的發生。近年來，越來越多的政府審計結果被運用在法院、紀檢等權利機關的干部檢查方面，當政府性債務被用于一些對人民并無實質性作用的工程時，可通過政府審計移送給相關部門，從而促進領導干部廉政節約，并據以推動地方債務發行減少。基于上述分析，東部地區由于經濟發展水平相對較高，故該地區官員通過違規發債以提高GDP增長水平從而獲取更優秀政績的激勵較小，而一旦違規發債，其所面臨的個人風險更大。

西部和東北地區只有當地區經濟發展與城投債規模呈負相關時，政府審計才能夠減少城投債降低地區經濟發展的速度。鑒于經濟發展水平相對落后，西部和東北地區需要通過大規模融資平臺借債以進行地區大規模公共基礎設施建設，而政府審計力度提高則有效保證了舉債項目的科學性，即保證了債務資金的使用效率，故減少城投債降低地方政府經濟發展的速度。

中部地區經濟和社會的發展水平介于東部地區和西部及東北地區之間，所以其正向樣本和負向樣本的研究中，政府審計力度與城投債發行規模交乘項對GDP增長率都具有顯著影響。但是該地區經濟發展與城投債規模呈正相關時，政府審計能夠提高城投債推動地區經濟發展的速度的顯著程度不及東部地區。但是地區經濟發展與城投債規模呈負相關時，政府審計能夠減少城投債降低地區經濟發展的速度的顯著程度不及東部地區。

四、結論與建議

本文以GDP增長率和人均GDP衡量的經濟發展水平為因變量，以地方城投債絕對規模、地區負債率、債務率以及政府審計力度虛擬變量與地區債務率交乘項作為自變量以研究城投債規模、政府審計力度與經濟發展水平之間的關系。研究發現，地區經濟發展與城投債規模呈倒U型關系，當地區經濟發展與城投債規模呈正相關時，政府審計能夠提高城投債推動地區經濟發展的速度；當地區經濟發展與城投債規模呈負相關時，政府審計能夠減少城投債降低地區經濟發展的速度。進一步研究發現，不同地區政府審計力度對經濟發展影響差異顯著。基于上述分析，本文提出以下建議：

第一，各地區應準確判斷其地方債規模。各地區應準確判斷其地方債發行對經濟影響的處于上升階段還是下降階段以科學做出發債決策，尤其避免過度發債對經濟發展的阻礙作用。

第二，全面有效落實地方政府審計。對地方政府的經濟責任審計，能夠有效避免地方官員因為晉升機會主義而盲目擴大城投債融資規模，以提高城投債資金對經濟發展的支撐作用。

第三，各地區的發債決策應根據其地區實際情況科學處理。東部地區在政府審計的威懾下，應注重地方官員的實際績效以避免官員過度謹慎傾向，而西部和東北地區應尤其注重其發債的合理性問題。

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(責任編輯：劉艷)

2017-07-18

河南省教育科學“十三五”規劃課題“地方本科院校電子商務專業創新型實踐教學體系的構建研究” (2016-JKGHB-0264)；河南省教育廳人文社會科學研究項目“基于中小企業融資視角的供應鏈金融研究” (2017-ZZJH-345)

李 靜(1978-)，女，河南駐馬店人，博士研究生，講師，主要從事財務管理研究。E-mail:524711496@qq.com

F239.44

A

1000-176X(2017)11-0073-06

地方政府債務是否能促進經濟發展一直是理論與實務屆關注的話題。我國自2008年金融危機之后，地方政府舉債數量不斷增加。特別是在2014年全國人大常委會修訂《中華人民共和國預算法》后，城投公司逐漸作為地方政府融資平臺進一步擴大了地方政府發債規模[1]，且不斷出現巨大的利息支出。地方政府的發債依據是我國長達10年的GDP超過10%的增長速度，但這些高速增長的背后卻涌現了地方政府諸多債務問題[2]，如一些地方政府無法按期支付本息從而引發金融風險。為控制該風險，國務院辦公廳于2016年發布了《地方政府性債務風險應急處置預案》。可見國家已非常重視地方債的風險防范問題。