德國養老保險基金運營模式與政策借鑒

馬紅梅

（1.貴州大學 經濟學院，貴陽 550025；2.上海大學 管理學院，上海 200444）

德國養老保險基金運營模式與政策借鑒

馬紅梅1，2

（1.貴州大學 經濟學院，貴陽 550025；2.上海大學 管理學院，上海 200444）

自1889年傷殘和老年保險法發布至今，德國養老保險制度始終保持了高水平的償付能力，成為成功實施養老保險制度的典范。德國現階段的養老保險收支不平衡問題十分突出，人口老齡化問題日益嚴峻，同時失業率較高，因此德國現收現付的養老金運行模式面臨危機。借鑒德國養老保險基金運營的經驗，我們認為我國應確定合理的養老基金投資形式及投資比例、探索對海外成熟的金融市場開展投資、實行嚴格的數量監管和構建科學的風險評估體系。

養老保險基金；運營；德國；保值增值

德國是現代社會保障制度的發源地。隨著社會經濟的發展，德國的養老保險制度不斷調整和完善，主要經歷了兩次大的調整：一是19世紀80年代頒布的《老年殘疾保險法》，這一法律既涵蓋了老年問題，又涉及了殘疾問題；二是20世紀初，這一法律又將關于遺囑方面的相關條文引入。德國養老保險制度調整和改革所涵蓋的內容越來越廣泛，取得的效果日益顯著。德國作為最早建立現代養老保險制度的國家，經過歷史的積淀和經驗的積累，形成了體制健全、內容完善、運行良好、保障率高的養老保險體系，并成為世界上很多國家學習的范例。[1]

本文通過分析德國養老保險投資制度、獨特的勞資自治型管理機制、養老金制度的特點及其投資運營形式，提出了關于我國推進社會養老保險基金投資運營改革的政策建議。

一、概述：德國養老保險基金的制度背景

德國的養老保險體系由法定養老保險、企業養老保險以及私人養老保險三大支柱組成。不同的養老保險支柱具有不同的特征，這三大養老保險支柱在主要內容、資金來源、費率以及其他方面有著具體的不同（見表一）。

德國養老保險體系中最重要的部分是社會養老保險，它是國家根據相關的法律法規，為解決勞動者的一系列問題而建立的一種社會保險制度，它主要是用來保障老年人的基本生活需要并為其提供穩定可靠的生活來源。在19世紀80年代初期和20世紀50年代后期，德國大部分社會群眾都加入到了社會養老保險之中，主要包括勞動者、工人和農民，尤其是20世紀70年代，規定所有的公民都可以參加社會養老保險。目前，在德國，十分之九以上的人口都被納入到了社會養老保險制度中，這是一個相當大的比例。這些人主要有三類：一類是自愿參加法定養老保險的人；一類是強制要求參加社會養老保險的人；一類是參加特殊養老保險的人，這三類在養老保險的參保人員上各有所不同，有所側重，結合在一起覆蓋了十分廣泛的人群（見表二）。

表1 德國養老保險體系

表2 德國社會養老保險體系

德國養老金制度的特點。德國的養老金制度具有較強的分散性，這不僅體現在德國多層次、多支柱的養老金計劃上還體現在東德和西德兩種社會養老保險的統一上。

養老金制度的協調。德國養老金計劃是多層次、多支柱的，針對不同的人群，有不同的養老金計劃方案：法定的養老金計劃、第二支柱的職業養老金計劃和第三支柱的個人養老金計劃。不同的養老金計劃覆蓋的人群不同、管理機構也不同，如下表（表三）所示：

表3 聯邦德國的養老金制度體系

法定養老金計劃的覆蓋面很廣泛，包括幾乎所有的雇員，公務員除外。公務員有專門的養老保險體系，它受社會養老計劃和補充養老計劃的雙重影響，具有兩重功能效果。公務員的養老金計劃通過公共預算來融資，其水平由個人的最終收入水平決定。對于有些雇員的職業保險制度，公共部門和私人部門分別對各自的雇員進行職業保險計劃的覆蓋。

法定養老金計劃是一種基本的養老保險計劃，而公務員養老金計劃是包括基本保險和補充保險的雙功能養老計劃。它們在受益和融資水平及結構上存在較大的差別。但是這兩者之間仍然存在協調性，包括管理和稅收政策，同時它們在養老保險金的替代率上也存在著密切的關系。

白領工人、藍領工人和礦工的管理機構之間存在著差異，但是這三者之間的融資機制卻有著密切聯系。白領工人的養老保險是由一個單一國家層面的管理機構負責；藍領工人的養老保險是由18個州的保險局單獨管理的；對于鐵路航運工人和漁民單獨有一個局對其負責。同時三個養老保險計劃都逐漸引入了融資機制，最早引用的是藍領工人的養老保險計劃，其次是運用于白領和藍領養老保險計劃中，最后是在礦工養老保險計劃中。其養老保險機構和資金之間存在密切的關系。如下圖（圖二）所示：

圖一 德國法定養老保險機構和資金關系

二、德國養老保險基金運營機制：勞資自治

隨著經濟社會不斷發展，德國養老保險的制度、范圍、規模和形式在不斷的發展和完善。其中，獨特的勞資自治型管理機制是德國社會保險在管理機制方面的一大特色，也是社會保險基金運營的重要特征。其主要內容可以歸納為以下兩個方面：

（一）法律上存在獨立的管理機構

德國的養老保險事務與國家政府保持著一定的距離，這樣能夠使養老保險體系在運作上具有一定的獨立性和靈活性。具體的做法主要是：養老保險事務的主要管理者是社會組織，該社會組織獨立于政府部門，不受政府部門的牽制，在具體事務的管理上有一定的主動性和決定權。同時，養老保險機構的收入不是由政府部門撥款而是通過對養老保險基金的管理收取一定的費用而得到的，這就大大保證了養老保險事務機構的獨立性，使得養老基金的管理、運作不受政府的直接干預。

（二）相關利益聯系者的參與及其對內部事務的決定

養老保險制度最開始設立時，采用的是相關利益聯系者參與民主決策的機制，這里的相關利益聯系者主要是指勞資雙方，同時這種機制具有更好的在公共事務管理決策上體現自治的權利。因為單獨一個養老保險機構所涉及的勞資雙方的人數就很多，為了形成機構日常管理的理事會制度，達成勞資雙方都滿意的局面，所以便采用社會選舉的形式組成代表大會，形成相關利益聯系者的表達機制。這種利益相關方的民主參與能夠通過民主協商的方式將被保險人的需求更好地體現出來，并反映到養老保險的日常管理機構之中，他們再根據勞資雙方的利益訴求做出讓雙方都滿意的決策，也能夠盡可能緊密地將被保險人、雇主與社會事務日常管理聯結起來。養老保險經辦機構能夠自行決定具體事務操作的章程，這是實現章程自治和對內部事務進行管理的最重要的體現。即便如此，它們對于內部章程自行決定的權力也不能超出法律所規定的的界限。在內部章程的引導下，理事會成員有直接參加相關公共事務討論的權利，并且可以對事務處理機構的相關決策提出反對意見。權利和義務是對等的，所以他們在行使權利的時候，也必須謹慎地履行管理職責的義務，否則將會受到追究和責罰。

三、德國養老保險基金運營主要方式

德國的養老保險基金資產達3000億美元以上。德國養老保險基金受投資公司法的約束，并受聯邦銀行的監督管理。其養老保險基金投資形式主要有債券占所有投資比例75%左右；房地產占比13%左右；股票占比9%和儲蓄占比3%左右。養老金資產放在不同的投資項目上，比如債券、房地產、股票等，可以分散風險。根據投資公司法的相關規定，德國養老保險基金投資于股票的比重為五分之一到十分之七之間，投資于房地產、流動資金和套期保值性金融衍生工具的上限分別為十分之三、二分之一左右和十分之三，這主要是指資產對風險承受度的上限范圍。此外、養老基金投資也有一定的限制，這種限制是所有基金投資所必須面對的：對發行公司的股票投資比重不能超過二十分之一；但換成是證券投資的話，這一比例可以適當變化，假如證券投資的上限比例是五分之二，則證券投資比重可以提高到十分之一。[2]

（一）集中于實體性、產業性投資

德國養老金在投資運營上熱衷于投資相對穩健、安全性較高的實體資產、產業資產，其中最主要的是房地產業和基礎設施建設。因為投資于這兩種形式，風險相對較小并且能夠帶來較有利的社會效益，所以德國政府鼓勵養老金投資于這種策略并給予較好的優惠政策。根據德國最大公共養老基金的相關資料表明，該機構在投資方面的比例差異明顯，與房地產投資行業八分之一左右的投資比例和基礎建設行業2%左右的投資比例相比，實體資產的投資比例更為明顯，實體資產的投資要比房地產投資和基礎建設投資之和的兩倍還要多。最大公共養老基金在德國的養老基金中具有領導的地位，其他養老基金機構會緊跟其后采取相似的投資策略。可以預測，德國養老金25%的資金將會投資到實體資產上。[3]隨著人口老齡化問題日益突出，為了保證退休后的生活，德國出現了一種新的補充養老方式，即“以房養老”。這種方式就是老年人將自己的房屋出租給年輕人，一方面，老年人通過出租房屋，可以獲得一筆養老收入同時和年輕人一塊生活也減少了孤獨寂寞感，在物質和精神上對老年人來說都是有益的；另一方面，年輕人可以適當的幫老年人分擔一些家務，減少部分房租，這對年輕人來說也是有利的。所以，“以房養老”成為德國人補充養老金的良好選擇[4]。

（二）社會保險基金的監管

德國社會保險基金的監管主要體現在以下四個方面：

一是以行業為主，德國每個行業擁有充分的自治權，可以根據各自行業的意愿和具體的情況來確定建立怎樣的社會保險組織，并自行負責本行業的社會保險問題。以行業為基礎的德國社會保險制度在18世紀以前就已實行，主要是因為當時的德國在一些行業中實行了工人互助會的組織形式，工人之間互助可以分擔會員可能遇到的風險。在19世紀50年代，德國進一步以法律的形式保證了有關礦工、冶金和鹽場等工人互助會的合法形式。這些行業自己制定適合本行業的保險制度，實行自我監督、自我管理，體現了德國社會保險制度行業管理的特點。

二是以自治管理為顯著特點。德國的社會保險制度實行自治、分散管理。國家在社會保險基金的管理方面給與各個州足夠的權利，使得各個州可以根據本身的實際情況制定合適的社會保險基金管理政策。因此，德國的社會保險機構也是分散的，國家沒有設立統一的社會保險機構。各個州的社會保險機構不僅在組織上相互獨立，在財務上也是各自管理，互不干涉。實質上形成了自我監督、自我管理。內部的自我管理也有條不紊，具體的社會保險事項由代表大會和董事會負責辦理。代表大會成員由參保人代表和雇主代表組成，這樣更能體現代表大會的公正性。所以，社會保險制度的自治管理也是德國保險制度區別于其他國家的一個顯著特點。

三是在國家監管的范圍內運行。雖然國家沒有統一的社會保險機構，各個州可以實行自治管理，但是這種管理要符合法律的規定，在國家監督的范圍內進行，國家的監督權也要在法律的范圍內行駛。在社會保險機構自治管理的前提下，政府不直接干涉社會保險的具體事項，政府監督主要體現在遵循法律法規范圍內的一般監督。

四是在工會監督和監管中逐漸完善。工會是保護工人合法利益的強大組織，同樣，工會在保護工人享受社會保險基金待遇方面的力量是強大的。工會可以通過向政府施壓來影響政府的決策以保障雇員在履行繳費義務和享受社會保險待遇方面的合法權益不受侵害。工會的主要代表人物通過與政府談判，及時反映工人的合理訴求，能夠更好的促進社會保險機構的發展，使社會保險基金的管理更加有效規范。[5]

四、政策啟示和借鑒

我國社會養老保險的投資運營還處于發展很不健全和不完善的階段，目前采用的是社會統籌與個人賬戶相結合的養老模式，這種模式屬于養老保險資金積累的初級階段。德國作為實行高福利社會保障制度的國家在養老保險方面給我國提供了一個可資參考的重要范例，它的養老保險基金運營的理論和政策可以為我國提供有益的借鑒和啟示。

（一）確定合理的養老基金投資形式及投資比例

近年來，我國養老保險基金的投資形式不斷更新、投資領域不斷拓寬，但是任何新形式的過渡或盲目跟隨都會帶來較大的風險，為此我們需要對資產的投資比例和數量進行限制，進而達到最佳的投資組合，分散投資風險。另外，假如資本市場不斷發展完善、投資環境良好、監管方式合理、專業化投資團隊增多，那么逐步放寬對養老基金的投資限制是可行的。目前，我國可能存在的養老基金投資限制主要有兩種：第一，經過允許并且被認可的金融資產的投資種類，這種投資具備一定的流動性風險水平。第二，已經確定的投資種類中允許的最大投資總額比例。這種投資所限制的是那些被認為具有很高流動性風險水平的金融資產種類。這種最大額限制的策略通常用于沒有上市的公司股票、低等級的公司（或企業）債券以及確定等級的外國投資，而對于一些低風險投資，如政府債券、信譽較好的公司（或企業）債券，都用最小額限制的策略。但是，這種最小額限制卻沒有得到認可，并且隨著經濟的發展廢除這種最小額限制的呼聲越來越高。最大投資總額比例的限制在降低風險上具有較明確的目標：一是保證養老基金投資種類的分散性，二是對具有較高風險的投資比例進行限制。[6]

（二）對海外成熟的金融市場進行投資

隨著投資形式多樣化以及經濟發展，投資海外成熟的金融市場已成為養老保險基金投資發展的趨勢，這種投資方式有利于部分降低投資國內市場的風險，在一定程度上保證和提高養老基金的回報率，同時多渠道進行養老基金的投資能夠健全我國養老基金的投資領域并且增強我國養老基金投資運營的能力。但是，根據我國經濟發展和資本市場的發展程度，我國養老基金目前還不具備投資海外市場的經驗，所以我國必須謹慎對待。盡管如此，我國依然可以學習一些有效的經驗，逐步投資到海外成熟的金融市場。對此，我國可以分成兩步實現，如下圖所示：

（三）實行嚴格的數量監管和構建科學的風險評估體系

社會養老保險的投資比例應該實行嚴格的數量限制規定。據資料顯示，我國20世紀90年代用于儲蓄的養老基金所占比例是3/5，用于購買國債的比重約占總數的1/6。由于容易受通貨膨脹的影響，當出現通貨膨脹時，這些資產很容易貶值。對此，我國投資在國債上的養老保險基金最好是在2/5到1/2之間，投資于股票和公司債券/的資產控制在1/5及以上；1/5可以投資于不動產和基礎設施。同時，還要對每種投資種類設定最低的投資標準，保證一定的投資收益，這樣才能在一定程度上保證養老基金收益的安全性。根據我國的具體情況，在設定投資的最低標準時不能設置得太高，同時預留的準備金也不能過多，不然會影響養老基金的投資運營。預留的準備金包括風險準備金和盈余準備金，這兩者都需要根據規定按一定的比例進行計提。另外，我國社會養老保險投資運營時，需要構建科學的風險評估體系，可以通過合理的風險評估指標、制定規范的風險評估程序等方面來實施。

[1]深度了解德國養老保險制度［EB/OL］.慧擇保險網,http：/www.hzins.com/study/detal-104997.html.

[2]中華人民共和國財政部駐大連財政監察專員辦事處. 小議如何加強養老保險基金運營管理［EB/OL］.http：/dl.mof.gov.cn/lanmudaohang/dcyj/.

[3]德國養老金熱衷實體資產投資［N］.中國房地產報，鳳凰網財經，2012.

[4]王志遠.德國：以房養老潛力漸顯［J］.保險中介，2013.

[5]宋國斌.德國、美國社會保險基金管理模式比較及啟示［J］.經濟研究參考，2009,(64).

[6]財政部科研所《社會保險基金投資運營研究》課題組.社會保險基金投資運營問題研究(3)［J/OL］.人民網，2013.

F842.6

A

1002-3240（2017）01-0041-05

2016-09-18

本文為國家自然科學基金項目“社會資本視角下西部民族地區農村勞動力轉移行為研究”（71063003）、國家社會科學基金重大項目“工業化國家國民財富分配制度的重大改革、調節機制和政策體系比較研究”（12＆ZD042）、國家社會科學基金項目“我國社會養老保險基金支付風險調查和補償制度研究”（12BGL090）、貴州省教育廳高等學校人文社會科學研究基地項目“貴州工業化進程中農民工就業問題研究”（JD2013023）的階段性研究成果。

馬紅梅（1974-），女，貴州貴陽人，貴州大學經濟學院副院長、教授、碩士生導師，馬克思主義經濟學發展與應用研究中心主任，研究方向：勞動經濟，區域經濟和產業經濟。

[責任編校：周玉林]