論我國農村環境利益沖突的法律調整機制

陳興華

[摘 要]在我國農村生產力加速發展的背景下，農村環境利益沖突日益凸顯。實體上農村環境法律的缺乏和程序上環境利益沖突法律解決機制的疲弱是其背后的深層制度原因。在當今建設和諧農村的新時代，應當以行政處理、信訪、協商等非訴機制為重心，對農村環境利益沖突的法律調整機制進行重構。

[關鍵詞]農村環境利益沖突；法律調整機制；非訴機制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.35.094

20世紀60年代法國著名的社會學家孟德拉斯曾經說過：農村給社會學家提供了一間實驗室，那是收集了很多可供進行多種不同分析的自發性實驗，地方情況的多樣性和諸種個體條件的統一性使我們可以進行系統的比較，就像在真正的實驗中那樣，每個變量都可以被分離出來，快速的演變使得那些在一般演變中由于緩慢和錯綜復雜的情況而常常被掩蓋了的運行機制與變化機制顯露得一覽無余。[1]這段話對于中國來說尤為適合——農村問題在中國歷來都是一個大問題。新中國成立以后，無論是土改運動，還是具有跨時代意義的聯產承包責任制，都影響和改變了中國的政治經濟體制。20世紀中后期，改革開放的春風吹遍中國大地，農村社會發生了天翻地覆的巨變。黨中央國務院多年來均把農村工作放在重要的地位，并提出了“社會主義新農村”“和諧農村”等建設目標。然而，隨著工業文明的擴張，城鄉差距的加大，貧富差距、土地糾紛、承包經營權糾紛等帶來的農村社會沖突日益凸顯。其中，由工業化加速發展而帶來的環境污染逐漸成為導致農村社會沖突的重要原因。在全國上下共建和諧社會的今天，研究如何通過法律調整機制應對日益嚴重的農村環境利益沖突有著深遠的意義。

1 農村生產力加速發展背景下的環境利益沖突

農村環境問題最早正式出現在官方視野中，是在20世紀70年代。1970年，農業部負責開展了有關農業環境保護方面的工作。之后，農業環境問題發展擴充為農村環境問題。1998年國務院機構改革對于農村環境管理職能的劃分奠定了現行體制的基礎：農村生態環境保護的職能從農業部劃歸新升格成立的國家環境保護總局行使，農業部則保留了“農業環境保護”職能。新千年后，歷次國民經濟和社會發展規劃中都專門就農村環境保護做出描述，并且將原有的關于農業環境保護的內容作為了農村環境保護的一個重要內容。

實際中的農村環境污染狀況遠比官方文件的文字令人震撼，甚至可以用觸目驚心來描述。而與這種污染狀況相對應的，便是日益激烈的農村環境利益沖突。村民與污染工廠之間的環境利益矛盾沖突，最后甚至會上升為村民與政府的對抗。發生在農村的環境沖突常見的還有牲畜等養殖業農戶與附近居民的矛盾，以及其他普通鄰里環境糾紛。與農村的其他沖突以及城市環境糾紛相比，這一類農村環境沖突有以下四個特點。

第一，沖突一般都會有一個產生發展的過程，最后往往容易走向極端。通常農民們會先進行上訪等緩和的途徑，當這些途徑都不能奏效時，為了自身的生存，不得不采取過激的手段進行維權。

第二，大多會涉及復雜的利益平衡問題。由于城鎮工業區規劃不合理、環境污染管理及治理技術落后等原因造成了農村環境急劇惡化。這其中蘊含城鎮經濟發展與環境保護、城鎮政府稅收收入與農民的生存威脅等之間的復雜利益平衡問題，而一旦事態擴大，又會面臨著更多的社會、政治利益平衡問題。

第三，是一種典型的弱勢群體與強勢群體的對抗。自工業化革命以來，規?；a的工廠與普通公眾之間形成一種強弱勢對比鮮明的對峙。我國目前大多農村環境利益沖突便是處于弱勢的村民對抗強勢工業體的無奈之舉。相比城市居民，身處污染工廠周邊的農村村民無論是在知識層次、經濟實力，還是尋求救濟的能力都處于明顯的弱勢。

第四，社會影響巨大。農村的穩定從來都是中國社會穩定的重要因子。政府一直在提倡的建設和諧農村用意即在此。然而頻頻出現的農村環境利益沖突導致的群體性事件已經嚴重影響到了農村社會的穩定。這些事件也容易被國外媒體借題發揮，損害我國的國際形象。

綜上所述，如何解決農村生產力尤其是工業化快速發展背景下的環境利益沖突，已經成為擺在我們面前的一道難題，亟須構建法律化和制度化的途徑予以應對。

2 農村環境利益沖突法律制度原因的深層剖析

現代社會的沖突往往都被納入法律制度的軌道予以解決。而在現實中，農村村民面對環境污染侵害，容易突破這個軌道，選擇一種自力解決的方式，即不依照法律規定來解決彼此之間的糾紛，而是以諸如暴力沖突等非法方式解決有關環境沖突。這種解決方式其實更可以看作對我國農村環境法律的匱乏以及農民環境權利救濟制度軟弱無力現狀的一種鞭笞。這兩方面分別構成了農村環境利益沖突法律制度原因的兩個層面，即實體原因和程序原因。

實體上，農村環境法律制度嚴重缺位。由于農村環境問題與城市環境問題差別較大，在立法上需要專門區別對待。但目前我國有關環境立法中專門的農村環境立法卻很少。比如《環境保護法》中的法律制度大多是針對城市環境問題而設計的，對農村環境問題做了原則性規定。具體制度方面，比如目前對污染物排放實行的總量控制制度只對點源污染的控制有效，對解決農村普遍存在的面源污染問題的意義不大。這些都是造成農村環境污染的深層制度原因。

程序上，我國整體上的環境糾紛法律解決機制功能疲弱，在法治更加薄弱的農村就顯得尤為乏力。我國目前環境糾紛解決方式包括協商解決、調解、信訪、仲裁、訴訟等，每種方式都可以作為當事人進行權利救濟的途徑。但是，這幾種方式或多或少也都存在著不足。

第一，協商解決。協商方式的好處在于很好地體現了“和諧”的精神。由于激烈的農村環境利益沖突大多發生在企業和村民之間，糾紛解決之后有可能還要長期共處。所以，通過這種方式解決環境糾紛，既能解決問題，又不傷害雙方的感情，有利于增進彼此之間的團結，也有利于雙方共同實現既發展經濟又保護環境的目的。但是，協商方式在目前的環境相關立法中沒有明確規定，達成的協議也沒有強制力，雙方能否遵照協議履行各自義務具有很大的不確定性。endprint

第二，調解解決。首先是行政調解制度。在啟動程序上，行政調解主要是依當事人的申請，以自愿為原則，行政機關只是提出調解方案，盡可能促成當事人達成協議。在法律效力上，調解協議既不能由主持調解的行政機關強制執行，也不能申請法院強制執行，只能依靠當事人自覺履行。如當事人就同一案由提起訴訟，那么只能是以原糾紛為標的的民事賠償訴訟，而不能以做出調解處理的行政機關為被告提起行政訴訟，也不能申請行政復議。其次是法院調解制度。最高人民法院2004年8月制定的《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》，正式將法院附設非訴方式引入司法實踐，對我國民事司法制度產生了重大的影響。最后是人民調解制度。2002年9月，最高人民法院頒布了《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》，規定經人民調解委員會調解達成的、有民事權利義務內容，并由雙方當事人簽字或者蓋章的調解協議，具有民事合同性質。當事人應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更或者解除調解協議。這一規定大大促進了人民調解制度的推行。但在實踐中，法院調解和人民調解運用得還遠遠不夠。

第三，信訪制度。信訪在其他國家的環境立法中也十分常見。如日本《公害糾紛處理法》規定，各都道府縣要設置公害投訴相談員，其任務是接待居民的公害投訴，調查公害的實際情況，對當事人進行幫助、斡旋、指導。臺灣地區的《公害糾紛處理法》規定，各級環境保護主管機關應置專責人員，處理公害陳情，對公害陳情做調查，指導陳情人申請調處或裁決。我國十分重視信訪制度，先后通過系列立法來推進信訪制度的實施。繼2005年國家出臺《信訪條例》之后，原國家環境保護總局出臺了《環境信訪辦法》，于2006年7月1日起施行。環境信訪的好處在于，在實踐中，當事人往往希望通過環境信訪這樣簡便、省力的程序迅速解決環境糾紛。環境信訪的弊端主要就在于執行，很多地方由于措施不得力使得信訪流于形式，不能真正解決問題。

第四，仲裁，由糾紛當事人預先約定或事后達成仲裁協議，雙方服從仲裁機構對有關紛爭裁斷的程序。仲裁具有法律所賦予的裁決的權威性和終局性，在程序上又具有便利、靈活、經濟的特點，有利于及時而公平地解決糾紛。1988年《中國海事仲裁委員會仲裁規則》第2條第1款規定，該仲裁委員會以仲裁的方式解決“關于海洋環境的污染損害的爭議”。但是，我國《仲裁法》（1994年）尚未對其他環境污染糾紛做專門規定。

第五，訴訟，是環境糾紛一方向人民法院申述自己的主張，請求人民法院通過審判程序解決糾紛的方式。訴訟方式具有終局性和權威性，因此也往往被看作糾紛解決的最后一道“屏障”。但是目前我國的環境民事訴訟機制也存在著很多問題，比如被侵害人舉證責任過重、收集證據困難等，這些都嚴重制約了訴訟機制作用的發揮。

3 我國農村環境利益沖突法律調整機制的重構：以非訴機制為重心

非訴機制（Alternative Dispute Resolution，ADR），也叫選擇性糾紛解決機制或替代性糾紛解決機制，是對20世紀60年代以來歐美國家出現的訴訟外糾紛解決機制的統稱。在前文中介紹的幾種糾紛解決機制中，除環境訴訟外的協商、調解、信訪和仲裁都屬于ADR機制。筆者認為，我國農村環境利益沖突的解決應當將非訴機制作為主要途徑：首先，在我國，運用非訴機制解決農村糾紛有著深厚的文化歷史背景。千百年來，鄉土社會中，“無訟”“息訟”一直都是一種傳統，或者說是一種習慣。其次，雖然今天的農民已經在文化素質、經濟水平等各方面都有了提高，但是對于訴訟復雜程序的畏懼、擔憂以及提起訴訟相對高額的成本（包括聘請律師、路費等）等原因都使其對訴訟望而卻步。

因此，筆者認為，農村環境利益沖突的法律調整機制應當以非訴機制為重心進行構建。在幾種非訴機制中，行政處理機制是最適合解決農村環境沖突的一種方式。其次是環境信訪機制，因為長期以來投訴和上訪都是農村社會習慣使用的權利救濟方式。協商解決機制也應作為農村環境利益沖突的一種重要機制在立法中加以確認。①

3.1 行政處理機制的重塑

農民遇到問題大多首先選擇向相關的職能部門求助。在受到環境污染侵害后也是如此。雖然2014年《環境保護法》刪去了舊法第41條關于“行政處理”的規定，但是筆者仍建議對行政處理機制進行重塑。

首先，要解決機構的問題。實踐經驗表明，沒有專門的制度執行機構永遠無法取得令人滿意的制度實效。國外的經驗是，需要建立一個由專職人員及各方面專家組成的獨立的環境糾紛處理機關。該機構雖然屬于行政系統，但是相對獨立自成體系。根據我國的實際情況，在環保部門內部設立專門機構比較可行。由于目前縣級環保機構承擔著農村的環境管理職能，故應當將環境糾紛處理機構設立至縣級。

其次，確立行政裁決的法律地位?，F行法律對行政裁決這種糾紛解決方式沒有明確肯定，也沒有明確否定。實踐中環保部門由于顧慮到行政裁決可能帶來行政訴訟的風險，故大多選擇避免使用行政裁決的方式來強制性地解決糾紛。然而在農村環境利益沖突的解決過程中，農民們往往希望環保部門能夠采取這種方式，盡快解決久拖不決的污染侵害問題。因此，有必要通過專門性的立法明確規定當事人可以申請通過行政裁決的方式進行污染侵害責任及賠償金額的認定。

最后，完善行政調解的相關規定。行政調解最大的問題就是其達成的協議不具有任何的約束力，這樣就使得這種糾紛解決方式的效果大打折扣。因為企業經濟人趨利避害的天性又往往會導致其對一個不具有任何約束力的協議不予履行。行政調解相對于行政裁決的好處是，行政機關居間對雙方當事人的糾紛矛盾進行調解，有利于雙方達成合意。作為一種比較緩和的糾紛解決方式，行政調解可以借鑒人民調解制度的完善經驗，賦予調解協議具有民事合同性質，這樣可以大大增加執行的概率。

3.2 環境信訪機制的完善

環境信訪的案件數量曾在1995—2005年十年間翻了十番。這些案件中，來自農村地區的案件占有很大比重。從信訪的主體來看，很多事整村或幾個村聯合上訪，這說明環境污染影響的是附近全體居民的利益，特別是那些通過空氣或水污染的企業，它們對居民的危害更具有地域的普遍性。污染企業和農民之間的矛盾沖突涉及利益廣泛，需要協調多個部門予以解決。并且在現實中，農民往往因為缺乏相關的知識、信息和經驗，總是偏向選擇信訪的方式，一旦解決不及時，將容易釀成更為嚴重的沖突事件。因此農村環境信訪機制須加強信訪制度與行政處理、訴訟等其他制度的銜接，使當事農民不至于陷入求告無門的絕望境地之中。

3.3 協商解決機制的確立

在我國的自然資源立法中，協商作為自然資源糾紛的一種解決方式被放在了首要位置。對于糾紛的當事人如何選擇糾紛解決方式，立法者的用意顯而易見。這種立法選擇也正是基于對農村特殊情況的考慮，因為多數水事糾紛往往發生在農村地區。②在農村環境沖突解決的立法中可以對此加以借鑒，在立法中對協商方式的法律地位予以確認。需要指出的是，這種協商并非絕對地僅限于雙方當事人之間的協商，而是在有關部門“介入”之下的協商。如《水法》明晰了流域管理機構在協調水事矛盾中的法律地位，賦予了流域機構對水事矛盾的調處職責。水資源主管部門水利部通過制定有關水事糾紛預防和處理辦法，建立了以預防為主、預防與調處相結合的工作機制。這種邊界水事活動規約及協商制度將矛盾解決在基層、消除在萌芽狀態，對于農村環境利益沖突的解決極具借鑒意義。

注釋：

①由于仲裁的專業性過強，農村社會對其也比較陌生，所以本文沒有將其納入農村環境利益沖突的法律調整機制體系之內。

②水事糾紛在我國有著悠久的歷史。資源權屬紛爭的長期性、區域利益平衡的復雜性等因素造成訴訟機制的蒼白無力，故而也形成了獨具中國特色的水事調解制度。

參考文獻：

[1]H 孟德拉斯.農民的終結[M].李培林，譯.北京：社會科學文獻出版社，2005.

[2]王洪坡.中國農村環境污染規制研究[J].中國市場，2016（17）.endprint