加強(qiáng)土地出讓金的財務(wù)管理探析

王宇

[摘 要]在國家公共財政的組成結(jié)構(gòu)中，國有土地出讓金是其中非常重要的一部分，在國家公共財政中占有很大的比重，也正因為如此對于此項資金的管理工作也就顯得尤為重要。為了切實(shí)有效地防范乃至徹底杜絕土地出讓金管理工作中的諸多問題，如價格的不合理調(diào)整、被挪用等現(xiàn)象的發(fā)生，就要從加強(qiáng)管理和控制著手，配合強(qiáng)有力的監(jiān)督，對國有出讓金進(jìn)行科學(xué)高效的監(jiān)管，才能使國有土地出讓金發(fā)揮其真正的作用，為國家公共財政做出重要的貢獻(xiàn)，使其為國計民生服務(wù)。

[關(guān)鍵詞]國有土地；出讓金管理；有效對策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.35.157

在國內(nèi)關(guān)于土地出讓金問題的研究已經(jīng)經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展歷程，多位相關(guān)領(lǐng)域的專家和學(xué)者針對土地的價值和價格問題開展了激烈的討論，最后得出的結(jié)論認(rèn)為，土地可以作為一種特殊的商品，具有其自身的價值和價格。從20世紀(jì)80年代至今，關(guān)于土地市場問題的研究和討論一直沒有停止過，根據(jù)我國的國情和土地情況，規(guī)范土地市場，對土地使用制度進(jìn)行改革勢在必行。土地市場需要科學(xué)規(guī)范的管理，以馬克思主義地租論作為理論基礎(chǔ)，對現(xiàn)今國內(nèi)土地市場中存在的問題進(jìn)行細(xì)致的研究和探討，對于土地相關(guān)的各項稅費(fèi)、金額、租賃等突出問題進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的界定和劃分，特別是需要進(jìn)一步明確出讓金的地租性質(zhì)。現(xiàn)有土地市場的租稅費(fèi)方面只需混亂，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理機(jī)制，要建立專門的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項管理，健全租稅費(fèi)制度。一切研究都以土地出讓金的性質(zhì)作為出發(fā)點(diǎn)，以此為基礎(chǔ)對土地出讓金制度建立和完善。

1 關(guān)于土地出讓金制度

關(guān)于土地出讓金的內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界一直對此頗有爭議，難以形成一個統(tǒng)一的定義。綜合學(xué)界多方面討論，筆者對土地出讓金的內(nèi)涵提出自己的觀點(diǎn)：土地出讓金是將土地使用權(quán)以出讓的方式由各個層級的土地管理部門出讓給土地使用者，土地使用者需要繳納土地出讓的市場交易額。土地使用是有時間期限的，一旦期滿，如果需要續(xù)期使用，則土地使用者需要按照一定額度的繳納續(xù)期款。由于地域的差異性，不同地域關(guān)于土地出讓金的統(tǒng)計和計算方式也相應(yīng)地存在差異，因此本文討論引用的數(shù)據(jù)和資料只是約數(shù)作為參考使用。在我國現(xiàn)存的土地出讓金制度的核心在于付費(fèi)使用，也就是說，土地使用者必然支付相應(yīng)額度的費(fèi)用才能獲得對國有土地的使用權(quán)。但是我國土地的所有權(quán)和使用權(quán)是各自獨(dú)立、相互分離的，國家政府在對土地使用者進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓時收取的出讓金，從本質(zhì)上來說就是土地若干年使用權(quán)所需支付的租稅費(fèi)用的總額。雖然這一土地出讓金制度在我國推行已久，但是隨著時代的發(fā)展進(jìn)步，這一制度中所存在的缺陷和問題也逐漸暴露出來。例如去從2012年到2017年五年間的土地出讓金總額約15萬億元就因為沒能公布而成為審計重點(diǎn)，截至目前，也未獲得這15萬億元巨款的公布信息。這表明我國的土地出讓金制度的漏洞已經(jīng)非常明顯，亟待改革和完善，必須加強(qiáng)監(jiān)管，來防范未來此類問題的再次發(fā)生。

2 我國國有土地出讓金管理中存在的問題

對我國現(xiàn)有國有土地出讓金的管理現(xiàn)狀來進(jìn)行細(xì)致地分析，不難看出其中存在的許多問題：第一，土地轉(zhuǎn)讓價格隨意調(diào)整，低價出讓的情況屢見不鮮。我國城市房地產(chǎn)管理方關(guān)于土地出讓金的問題明確指出，所有土地出讓金都務(wù)必上繳之國家財政部門，納入公共財政體系，由財政統(tǒng)一列入預(yù)算范疇中，用于土地的開發(fā)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是實(shí)際來看能夠做到真正貫徹落實(shí)的并不多，土地出讓金的管理缺乏科學(xué)性和規(guī)范性。在我國有相當(dāng)一部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)還處于中等水平，地域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，為了能夠快速提高本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，有些地方政府就采取對土地出讓金價格進(jìn)行降低調(diào)整甚至減免的方式來達(dá)到招商引資的目的。這就明顯地表明我國在國有土地出讓價格方面存在很大的問題，缺乏有效的監(jiān)管，地方政府擅自隨意調(diào)整土地出讓價格，進(jìn)一步影響了土地市場的規(guī)范性。第二，土地出讓金征收不力。國家關(guān)于土地出讓金管理的通知中明確提出，土地出讓金屬于公共財政，由財政進(jìn)行統(tǒng)一管理，列入預(yù)算范疇，做到專款專用。但是實(shí)際執(zhí)行過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)土地出讓金征收困難，很多土地出讓金難以做到全額征收。舉例來說，在某些地區(qū)雖然建立了專門的土地出讓金征收部門，但是在執(zhí)行過程中卻存在將上繳給財政的出讓金比例調(diào)低，這樣一來上繳的金額就會大幅度減少。雖然按照規(guī)定只有財政部門有權(quán)征收土地出讓金，但實(shí)際上大部門地區(qū)都是有代征單位來執(zhí)行土地出讓金的征收任務(wù)。這些代征單位在執(zhí)行代征的時候往往會收取一定的代征費(fèi)用，而這些費(fèi)用就出自土地出讓金。滯留土地出讓金是一種違規(guī)行為，與財政管理要求完全不符，也使得土地出讓金的管理效果大打折扣。第三，土地出讓金使用不合理。關(guān)于土地出讓金的使用，我國政策和法規(guī)都有相關(guān)的條款規(guī)定，明確指出國有土地出讓金由國家財政統(tǒng)一管理，用于國家土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是即便如此，在一些地區(qū)仍然對法律法規(guī)視而不見，將土地出讓間挪為他用。雖然有些地區(qū)土地出讓金從表面上看也屬于合理有效的利用，但是卻不符合法律法規(guī)的規(guī)定，使用流程不規(guī)范。這表明我國關(guān)于土地出讓金的使用雖然有一定的制度規(guī)范要求，但是并不能真正地得到貫徹執(zhí)行，缺乏有效的監(jiān)管，無異于一紙空文，不能真正發(fā)揮作用。

3 加強(qiáng)土地出讓金資金管理水平的對策

3.1 加強(qiáng)預(yù)算管理和規(guī)范土地收入

嚴(yán)格按照國家相關(guān)政策和法律法規(guī)來進(jìn)行國有土地收入的管理，將國有土地出讓金的全部款項完全納入國家財政的預(yù)算管理體系中。遵循“以收定支、收支平衡”的基本指導(dǎo)原則，要求地方政府對土地出讓收支納入地方財政預(yù)算中來。土地收入歸國家財政收繳，納入國庫，支出則以地方基金預(yù)算的土地出讓收入項為重要參考來進(jìn)行安排，也就是收入和支出各自兩條管理路線，進(jìn)行“兩條線”分離管理。國有土地出讓過程中涉及的全部資金流轉(zhuǎn)通過專門收繳賬戶進(jìn)行流轉(zhuǎn)，土地出讓收入、補(bǔ)繳費(fèi)用以及其他一切土地出讓金相關(guān)的收入都直接足額上繳國庫，嚴(yán)格杜絕地方政府財政截留和挪用。

3.2 加強(qiáng)財政監(jiān)管，核算土地成本

土地出讓金由土地補(bǔ)償性成本、土地開發(fā)性成本和土地凈收益三項組成。每一塊土地的出讓都需要設(shè)立專門的檔案和財務(wù)賬，嚴(yán)格遵守法律法規(guī)和各項規(guī)章制度，做到收支規(guī)范。對于各項支出，要進(jìn)行嚴(yán)格的成本核算，嚴(yán)厲杜絕成本誤列虛列，從根本上保證成本核算的客觀性和正確性。對于國有土地的出讓監(jiān)督應(yīng)該貫穿于整個土地出讓過程的始終，每一個階段的每一個環(huán)節(jié)都要做到嚴(yán)格監(jiān)督，有效核查。根據(jù)土地出讓收支的各方面相關(guān)政策，嚴(yán)厲抵制隨意降價甚至減免地價的行為出現(xiàn)，更要杜絕土地出讓金挪用擠占的現(xiàn)象發(fā)生，保護(hù)國有資產(chǎn)，保障國家利益。

3.3 規(guī)范財務(wù)會計核算制度

要加強(qiáng)土地出讓進(jìn)行的管理，加強(qiáng)財務(wù)管理工作是重中之重，必須給予充分的重視，切實(shí)加強(qiáng)和提高財務(wù)管理水平。對于相關(guān)的所有財務(wù)報表，從核對機(jī)制著手，健全和完善財務(wù)報表的核對審查機(jī)制，財務(wù)管理部門要完善土地出讓收支報表體系，保證所有相關(guān)財務(wù)信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。對于土地儲備部門要建立專門的收支臺賬，并做好每一項的明細(xì)賬，及時向上級管理部門和中央銀行部門報賬，并積極配合財務(wù)審查核算。

4 結(jié) 論

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷向前推進(jìn)，我國的國有土地使用制度也在發(fā)生著變革，土地出讓活動日益頻繁，出讓的面積也在不斷地擴(kuò)大，關(guān)于土地出讓金的管理難度也在不斷提升。作為國家公共財政的重要組成部分，國有土地出讓金的管理是關(guān)系到國有資產(chǎn)和國計民生的大事。只有不斷加強(qiáng)土地出讓金的管理，提高土地出讓金財務(wù)管理水平，才能讓國有土地出讓金真正地為國家建設(shè)服務(wù)，為規(guī)范土地市場發(fā)揮重要的保障作用。

參考文獻(xiàn)：

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