吉林省扶貧開發研究

摘要：本文介紹了吉林省“十二五”期間扶貧開發工作成績，分析研究了吉林省貧困現狀及成因、扶貧工作中面臨的困難和存在的問題等，并提出對策建議。

關鍵詞：扶貧開發；對策研究

一、扶貧開發的重要意義

鄧小平同志明確地講，貧窮不是社會主義，社會主義的根本目的就是消除貧困，實現共同富裕。加快貧困地區的扶貧開發，把豐富的自然資源從潛在的優勢轉化成經濟優勢，進而發展成商品優勢，盡快幫助貧困人口解決貧困問題，最終達到脫貧致富的目標，是社會主義兩個文明建設的重要內容。這對于加強黨群關系、加強民族大團結，實現中華民族偉大復興的中國夢，都具有重大的戰略意義。

（一）搞好扶貧開發是我們黨的宗旨所決定的。我們黨領導人民進行社會主義革命和社會主義建設的根本目的就是發展社會生產力，不斷提高人民的生活水平，使中國人在世界上活得更有尊嚴。搞好扶貧開發，不僅僅是幫助貧困群眾擺脫困境，更重要的是通過幫扶過程使貧困人口脫貧致富。這與我國分三步走全面建成小康社會的戰略目標是一致的，也是與建設有中國特色社會主義、實現共同富裕的目標一致。民富才能國強，解決溫飽的人們才會有心思關心國家大事和參與社會建設，富裕起來的人們會有自豪感，主人翁意識會更強烈。鯉魚跳龍門的學子，才不單單想著學習成功后改變自家經濟面貌，會有開闊的視野，用智慧推動社會進步。

（二）搞好扶貧開發對促進社會穩定與協調發展具有重要作用。扶貧工作是黨和政府解決貧困問題，促進社會穩定發展的重大政策之一。扶貧開發政策的實施，首先依賴的是社會條件的穩定，同時又為當前和長遠的社會穩定創造條件。只有站在維護與促進社會穩定的高度去看待扶貧開發工作，才能更清楚地認識到黨中央和習近平總書記高度重視扶貧開發工作的重要性，從而使各級黨委、政府更加自覺地、創造性地執行好扶貧開發這一重大政策。扶貧開發促進社會協調穩定發展的作用直接體現在兩個方面。一是扶貧開發能夠有效地緩解并解決區域性的貧困問題，消除伴隨貧困而存在的不穩定因素。從我省的情況看，貧困村基本上都分布在自然生態環境較差的西部地區和東部少數民族地區。這種較大面積的區域性貧困問題，既影響當地的經濟建設，又制約整個社會經濟的發展，其本身就是一個潛在的不穩定因素。如果這種情況不能得到有效解決，無疑會嚴重妨礙社會進步和民族團結，削弱黨和人民群眾的聯系，給社會的安定團結造成不良影響。二是扶貧開發能夠有效地驅動貧困戶和貧困地區的經濟活力，加快其經濟發展步伐。經濟建設有序良性健康發展，是社會穩定與協調發展的基礎。自扶貧開發以來，經過從中央到地方各級黨委、政府的重點扶持，貧困地區和貧困戶獲得了外部資金、科技、人才、物資、政策等諸多方面的大力資助，當地干部群眾圍繞經濟建設這個中心，因地制宜，創造性地發揮當地資源優勢，取得了明顯的脫貧效果，落后的面貌得到了明顯的改觀。

（三）扶貧開發能夠有效地加強精神文明建設，推動社會不斷進步。反貧困的實踐證明，對貧困問題的綜合治理成果，既反映了物質文明水平的提高方面，又表現在精神文明進步的方面。在整個扶貧開發的過程中，各地始終堅持思想發動、觀念更新，使貧困地區的干部群眾的思想觀念發生了重大改變。貧窮不是社會主義、社會主義要消滅貧窮的觀念和脫貧致富是社會主義制度優越性的體現的觀念已深入人心，弘揚自力更生、艱苦奮斗精神，千方百計發展生產，盡快走上脫貧致富道路的觀念，已成為貧困地區的主旋律。形成了治窮致富的新的精神力量。

二、現階段吉林省貧困現狀及其成因

（一）吉林省貧困的現狀及貧困村人口分布情況。

吉林省有兩個連片特困地區，分別是東部高寒山區和西部鹽堿沙化區域。8個國家級貧困開發重點縣，7個省定片區縣。全省有1493個貧困村，貧困人口102.1萬。各市（州）具體分布情況見表1。

（二）導致貧困的因素分析。

導致吉林省農村人口貧困的因素非常復雜，它既包括了計劃經濟時代致貧的因素，也有市場經濟條件下某些因素的影響，盡管各種因素對產生貧困的影響還在發生著相應的變化，但現階段乃至于今后一段時間內，都是或將是各種因素綜合影響的結果。為研究貧困問題的方便，我們把致貧原因歸納為宏觀外部因素、微觀內部因素和歷史因素三個方面，對貧困原因進行深入的分析。

1.宏觀外部因素。

外部因素是指自然環境和政治、經濟、文化、制度等整體因素，主要包括自然資源、生態環境、就業結構及制度等。

（1）土地質量差。眾所周知，農村人口的主要收入來源是農業生產，而農業生產受自然資源和生態環境的影響極大。包括土地、水分、氣候、光照等在內的各種生產要素在很大程度上決定著農業生產的數量和質量。土地是農業生產中最基本的生產要素，處在干旱半干旱地區糧食主產區，地表水少，地下水位深，土地質量差，土地沙化、鹽堿化、荒漠化十分嚴重。從目前貧困人口的自然分布看，主要集中在生態環境較差的風沙地、鹽堿地和缺水地區。這是導致貧困的重要原因。

（2）自然災害頻發。西部地區屬于典型的大陸性季風氣候，干旱多風少雨，自然災害頻繁。旱災、風災、雹災、蟲災多災并發。惡劣的自然環境極大地限制了土地的產出水平，降低了農業生產效益，嚴重地制約了農業生產的發展，在相同的投入水平下，自然環境惡劣同其他地區相比，農業產出水平明顯偏低。西部地區，因自然災害致貧是大多數人口致貧的主要因素。如2001年以來，幾乎年年干旱，有的年份降雨不足200毫米，個別地方甚至不足100毫米，成片的農田顆粒無收；由于干旱，大批的牲畜無草可吃，只能低價出售。東部山區主要是低溫冷害，很多作物沒到成熟就被早霜凍死。頻繁的自然災害使農民陷入經常性的貧困狀態之中。在目前所剩的貧困人口中，大部分生活在地理條件惡劣、自然災害頻繁、生存環境差、農業生產水平低的地方。

（3）經濟結構單一。絕大多數貧困家庭都是單一的經濟結構，種田是他們唯一的謀生手段，而且種植品種單一，抗御風險的能力差。“莊稼不出年年種”是他們始終堅持的“信條”，周而復始，年復一年，加之連年的自然災害，致使貧困程度逐年加重。endprint

（4）農業基礎設施脆弱。水利化設施不配套，全程灌溉的能力不強，多數農田靠天吃飯，農業收入低而不穩。農業機械化程度不高，農業機械不配套，機械化作業水平低。設施農業薄弱，保護地栽培起步較晚，規模效益不明顯。農田防護林體系不完備，防護功能不強。鄉村公路建設緩慢，交通不便，信息閉塞，通訊不暢。

（5）制度設計有偏差。從社會經濟發展的規律來看，有效的制度能夠促進經濟的健康發展。如果從制度的安排上來分析我國農村的貧困，我們不難發現農村的貧困問題有一定的歷史必然性。一是城鄉隔離政策。長期以來，我國實行城鄉隔離的戶籍制度，即農業人口與非農業人口，嚴格地限制了農村人口的流動，形成了比較穩定的城鄉二元經濟結構。隨著農村人口的不斷增加，農村人均耕地面積逐年下降，受城鄉戶籍制度的限制，大量農村人口只能滯留在土地資源有限的農村務農。這種城鄉隔離的制度人為地限制了農村人口的自然流動及資源要素的配置效率，從而加劇了農村的貧困。

二是農村經濟發展政策。新中國成立以后，由于國家優先發展工業的戰略需要，在農產品購銷方面長期實行統購統銷政策，并利用工農產品價格“剪刀差”為工業發展積累資金。這種傾斜性的農村經濟發展政策，在很大程度上阻礙了農村經濟發展和農民收入水平的提高，加深了農村的貧困程度。雖然我國從2006年取消了農業稅，并加大了對農業的投入，但過去政策遺留的問題仍然無法及時解決。

三是區域發展政策。我國貧困地區和貧困人口大部分集中在東部和西部地區，不僅因為地理位置和資源環境條件的差異，而在于改革開放后，國家優先發展東部沿海地區的傾斜性政策，國家投入大量資金并配合各種優惠政策，重點發展東部沿海地區，導致區域經濟發展不平衡的趨勢更加明顯，東部和東北地區在經濟發展上的差距進一步拉大。這種不平衡的區域經濟發展政策也進一步加劇了東北地區農村的貧困。

2.微觀因素方面。

微觀因素是指個人或家庭等個體因素，主要包括疾病、子女教育、人口素質等。

（1）因病殘致貧因素。在新農合以前，農民看病基本上都是自己負擔，在一年中也是一筆不小的開支，如果病情稍重一些，一般農民家庭都承受不起。雖然目前農村家庭基本參加了新型合作醫療，但是真正能夠報銷的費用卻很少，補償比例低，個人承擔的多，不能解決根本問題，尤其是那些家庭主要成員患病和長期患有慢性病成員的家庭，情況更加嚴重，一方面醫療護理費支出大，另一方面不僅自己不能勞動，還要家人照顧，如果沒有外界的幫助是很難脫貧的，這部分人口約占10%。在農村，勞動力是家庭的頂梁柱，種田養殖、外出務工都離不開勞動力，一些殘疾農戶如果沒有手藝的話，收入無法達到正常農戶的水平，另外，殘疾人其配偶一般也是殘疾人，家庭收入更難以得到保證。可以這樣說，病殘因素是導致家庭貧困的根源。

（2）因子女上學的致貧因素。這是九十年代末才出現的新型致貧因素。雖然說我國實行了九年義務教育制度，但教育亂收費現象卻“層出不窮、花樣繁多”。從幼兒園開始到高中畢業，各種名目的“補課”令學生苦不堪言。有人初步估算，一個孩子從幼兒園到高中畢業，平均每年的學習費用最低得五千元以上，如果考上大學，每年大約需要1.5—3萬元。如果一個家庭有兩、三個孩子同時上學，對于收入較低的貧困家庭來說，根本負擔不起。要想繼續上學，只能依靠借債，這樣的家庭肯定是走進了貧困的境地。

（3）因人口素質致貧因素。文化程度低是導致貧困的重要原因，家庭主要勞動力的文化程度越低，家庭人均收入就越少，就越貧困。文化程度低將直接導致兩個現實問題的出現：一是農業科技成果推廣困難，發展現代農業生產舉步維艱，致使家庭的農業生產效率低下。因為農業勞動者素質偏低，對科技知識難以理解和掌握，現代農業生產方式得不到有效利用和普及，最終結果就是：如果是風調雨順之年，還可以取得一些收入；如遇自然災害，就要白忙活一年，甚至入不敷出。二是由于農民文化程度較低，科技成果轉化相當困難，初中、小學及以下文化程度的勞動者學習能力較差，很難通過再學習掌握新的技能，無法適應其他新的就業需求，對他們來說，唯一的生存技能就是務農，基本喪失了到中小城鎮或大中城市謀生的手段，較低的文化素質使他們在社會競爭中處于劣勢地位，生活水平難以提高，從而也累及了子女受教育的機會，周而復始就可能形成一個惡性循環，使貧困代際相傳。

（4）其他致貧因素。主要是娶親（給兒子娶媳婦，農村有些地方用土地或房屋抵頂彩禮）、蓋房子欠外債導致的貧困。

3.歷史因素。

從更深層次上來分析，還有導致貧困的歷史因素，主要表現在兩個方面。一是舊的文化傳統積淀。由于舊的文化在相當程度上仍然支配著農民的一些傳統觀念和傳統意識，對社會發展還起著頑強的抵抗作用。貧困不僅僅是指物質方面的貧困，而且還有文化上的貧困，而這種貧困文化又常常由父輩傳給下一輩，代代相傳，使這些人故土難離，得過且過，不思創業，不圖發展，落后保守的小農意識表現得非常強烈。二是觀念落后。觀念落后是導致貧困的根源。有些農民一貫“視農為本”，寧愿守著幾畝薄地勉強維持生計，也不愿外出經商或打工賺錢；還有一些農民聽天由命，消極悲觀，缺乏信心和勇氣，把希望寄托于“老天爺”恩賜的“風調雨順”上；甚至還有個別農民依靠國家的支持和救濟，“等、靠、要”的思想非常嚴重，視政府的救濟、補助為理所當然。

三、“十二五”期間吉林省扶貧開發工作取得的成效

“十二五”期間，中央共投入吉林省財政專項扶貧資金325124萬元，年均增長8.8 %。省級財政不斷加大專項扶貧資金投入力度，“十二五”期間，共投入省級財政專項扶貧資金54171萬元，年均增長36.9%。這些資金由市（州）、縣（市）人民政府依據當地扶貧規劃、年度工作目標任務及項目支持重點和財政專項扶貧資金管理辦法規定的用途，按照精準扶貧的要求，通過貼息、政府購買服務、政府與社會資本合作等有效方式，自主確定具體的扶貧項目，并負責組織實施。“十二五”期間，吉林省貧困地區基礎設施進一步完善，社會事業得到穩步推進，區域經濟發展速度明顯加快，超額完成了減貧工作目標。endprint

1.貧困人口總量大幅度下降。全省農村貧困人口從2010年的245.5萬人減少到2015年的102.1萬人，減少幅度為58.4%，占全省農村人口的比重由17.3%下降到7.2%。

2.農民人均純收入持續增長。農民人均純收入由2010年的6563.45元增加至2015年的11326元，增幅達72.6%。特別是2010—2013年間，受益于整體經濟形勢良好的影響，農民收入增長較快。

3.基礎設施進一步完善。“十二五”期間農村公路總里程達到79517公里，比“十一五”末增加了6360公里，大大改善了貧困地區交通面貌；重點扶持解決農村集中供水水源工程、興建山區小型灌溉工程和農田水毀工程修復及水利抗旱設施建設，進一步提升了貧困地區的糧食生產能力和抗災能力；改善了貧困地區生態環境，提高了貧困地區山地資源開發效益；積極組織貧困地區群眾參與項目工程建設，及時發放務工群眾勞務報酬。

4.社會事業得到穩步推進。五年間，省委、省政府把貧困人口集中鄉鎮的“兩基”攻堅作為統籌經濟社會協調發展的一項根本扶貧措施來抓，加大工作和投入力度，取得了初步成效。積極爭取各項民生資金，全面推進“擴面提標”，養老、失業、工傷、生育、醫療“五項保險”和社會救助水平逐年提高。全省社會保障體系日趨完善。通過實施“村村通電”、“村村通廣播電視”等工程，至2014年農村高清數字電視覆蓋率達到100%。進一步加大新農合工作力度，新農合參合率達99%；不斷完善縣、鄉、村醫療衛生、計劃生育保障管理服務體系，全省100%的村委會設立了衛生室，配備了鄉村醫生，貧困地區群眾的就醫條件有了進一步改善。

四、當前吉林省扶貧工作中面臨的困難和存在的問題

（一）當前扶貧工作面臨的困難。

主要有5個方面：一是貧困村和貧困人口數量多。三年時間實現102.1萬貧困人口脫貧和8個國家級貧困縣和7個省定片區縣摘帽的目標，每年要減少貧困人口34萬人以上，難度較大。二是越往后越難。經過多年努力，容易脫貧的已經解決得差不多了，剩下的大多居住在自然資源貧乏、地理位置偏遠的地方，貧困地區的廉價資源和勞動力所剩無幾，又缺乏內生動力，往往“無業可扶”。三是貧困人口發展能力弱。建檔立卡貧困人口文化水平總體偏低、勞動能力不強，主要是因病致貧，家庭缺少勞動力，往往“無力脫貧”。四是特困問題突出。民族地區、邊境地區和特困群體，貧困程度更深，減貧難度更大。五是易返貧。因病、因學、因婚、因房等問題返貧情況時有發生，新的貧困人口還會出現。

（二）扶貧工作存在的主要問題。

一是精準扶貧體制機制還不健全，幫扶措施還存在“大水漫灌”扶貧和“一鍋煮”現象，效果雖有，但扶貧效率差。沒有瞄準貧困群眾，扶貧政策、資源被浪費。還有人情幫扶的現象。

二是扶貧開發責任還沒有完全落到實處，少數地區和部門工作滯后。還是習慣原來的老思維方式，一說項目，大項目帶動，沒有精準到建檔立卡人口上。

三是扶貧合力還沒有形成，相關扶持政策銜接不夠，社會力量沒有充分動員

四是扶貧資金投入還不能滿足需要，貧困縣統籌整合資金用于脫貧攻堅的難度仍然很大。

五是存在等靠要思想，扶貧沒有激發內生動力，包辦代替、大包大攬的做法助長了等靠要思想。目前一些農村低保泛濫，一些貧困農戶以獲得低保為榮，成了專門等著政府救濟的“懶漢”。貧困地區和貧困人口只靠輸血，貧困戶不會造血。

六是由于缺乏行之有效的管理監督機制，扶貧資金好似“唐僧肉”被侵占、挪用甚至是貪污。有些扶貧資金通過偽造合同、編造到戶補貼發放表、重復申報、假發票入賬等被侵吞；有的將扶貧資金挪作他用，用于非扶貧領域；有的還用來發放福利、補助等。

七是因地制宜分類指導有待加強。數以百萬計的貧困人口，分類不細，沒有找到一一對應辦法。貧困問題十分復雜，對造成貧困的原因應該做到識別精準，才好對癥下藥。

五、對策建議

（一）做好扶貧開發的基礎性工作。

1.貫徹精準原則，夯實扶貧開發的基礎性工作。貫徹落實習近平總書記關于“精準扶貧”的論述，科學把握精準扶貧的三個階段，即精準識別、精準幫扶、精準管理。黨的十八屆五中全會和中央扶貧開發工作會議提出了脫貧攻堅的總體目標是：“到2020年，穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障。實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。”

實施精準扶貧、精準脫貧的方略，做到“六個精準”，實施“五個一批”。六個精準，是精準扶貧、精準脫貧方略的主要內容和基本要求，包括扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準，解決“扶持誰”、“誰來扶”、“怎么扶”、“如何退”的問題。

五個一批就是，將重點通過發展產業脫貧一批，通過勞務輸出脫貧一批，通過易地搬遷脫貧一批，通過低保兜底脫貧一批，還要實施醫療脫貧、加強教育脫貧、生態保護脫貧和資產收益扶貧等。這是分類施策的基本思路和實現途徑。

2.搞好扶貧開發規劃，發揮各類主體的能動作用。

一是創新工作格局。充分發揮政府引導和市場機制作用，構建政府、市場、社會協同推進的大扶貧開發格局。通過進一步市場化改革調動社會創造力，通過研究完善相關政策，建立社會扶貧服務平臺，鼓勵和引導各類企業、社會組織和個人等社會力量積極參與扶貧開發。二是完善體制機制。出臺政策吸引社會各類資源要素向貧困地區流動。政府在加大扶貧開發投入的同時，簡政放權、轉變職能，做好扶貧開發頂層設計，為市場主體創造良好環境。制定好扶貧開發規劃和扶貧開發方案，一張藍圖干到底。通過政策制定、舉措落地、資金支持等手段整合各類資源，實施土地優惠政策。適應脫貧攻堅的需要，調整完善土地利用總體規劃。整合涉農資金，加大金融扶貧力度，吸引各類資源要素向貧困地區配置。endprint

以市場為導向，走產業扶貧之路，因勢利導發展適合本地的特色產業。產業發展了，才能將農民留下來，也才能發揮他們在精準扶貧中的主體作用。針對不同人群、貧困程度開展項目，傳遞信息、傳授生產技能，提升受助對象的自主發展能力。力避“社會弱，市場缺”的現象。

3.加快新農村建設步伐，改變農村面貌。將新農村建設的目標任務、政策措施，特別是給農民群眾帶來的好處講透，做到家喻戶曉。促進農村的基礎設施建設和農業生產方式的轉變，提高農村現代化水平。做好異地搬遷扶貧，建設宜居鄉村，大力培育和發展異地搬遷后續產業。

充分發揮農民的主體作用，自治管理。組織老黨員、老干部、村民代表等組成新農村建設監事會，組織農民自發組建以村容建設和德育教育為主要內容精神文明志愿者協會等農民自治組織，發揮示范帶頭作用。充分發揮農民合作社及各類社團組織作用，用好財政以獎代補、一事一議等政策，整合和打捆使用農村公益事業“一事一議”財政獎補、道路交通、安全飲水、商貿網點、清潔能源、農村危房改造、科技推廣、廣播電視、文化體育、農家書屋、信息網絡、職業教育、畜禽養殖、綠化美化、環境整治、社區建設、水庫移民等項目資金，集中投向扶貧開發、新農村建設，形成合力。調動群眾投資投勞的積極性。

4.注重思想幫扶和技能培訓，扶貧先扶智。通過幫助幫扶村建設文化大院，依托遠程教育網絡，為村民學習和了解致富信息提供平臺。加強對貧困農村職業技能培訓，為有序流動創造條件。貧困人口脫貧的關鍵是要提高他們的自身素質，貧困人口要向外流動，首先要有文化和技能。貧困人口整體文化水平低，但又最講究實際，并相對保守、狹隘，改變他們的傳統生產方式更需要通過事實進行演示。聘請農業專家、致富能手開設“田間課堂”，讓農戶在田間地頭掌握科技知識。政府要有計劃地在農村建立農民職業技能培訓基地，圍繞以實用技能為核心，融教學、實驗、示范、推廣和服務為一體的新型農村實用人才培養模式，突出農業生產技術的實用性和應用性，做到讓農民學得會、用得上，見效快，為貧困人口參加各種技能培訓提供經費支持。同時，在政府財政預算中增加對農業技術推廣、農業教育、畜牧養殖、農業機械、科技等部門的培訓經費，為貧困人口免費進行職業技能培訓，使貧困人口掌握一定的技能，為外出打工、離家創業創造條件。

5.加強對貧困地區農村基礎教育的投資。扶貧的最終目的是讓貧困人口借助外力發展生產，提高自身創造價值的能力，而創造價值的多少與勞動者的素質成正比，因此，在扶貧過程中，必須高度重視教育扶貧，一方面是要消除已有的貧困人口，另一方面，要通過教育扶貧來避免新的貧困人口的大量產生。

為了消除現有的貧困人口和防止新的貧困人口增加，必須對農村基礎教育加大公共財政扶持力度。一是要改革現行的教育管理體制，農村基礎教育的經費主要由中央和省級財政承擔，并納入年度財政預算管理，縣級財政只負責教師的工資。二是在不斷改善農村基礎教育辦學“硬件”的同時，更要加強對農村基礎教育的“軟件”即師資隊伍建設，制定優惠政策，穩定農村教師隊伍，最直接的辦法就是農村教師的工資比在城里同級別的教師工資增加10%以上，并在縣級財政預算中單獨列支，使這些教師安心在農村從事教育工作。三是對現行農村教學模式進行改革，跳出應試教學模式的束縛，將基礎文化教育與職業技能教育有機地結合起來，相應地增加農村基礎教育中有關職業技能教育的經費，培養新型農民。四是建立城市與農村學校的合作機制，通過教師間的相互交流，提高農村教育質量；制定優惠政策，鼓勵和調動社會力量參與農村教育的發展。

6.進一步加強農村醫療衛生服務體系建設，盡快完善農村三級醫療衛生服務網絡。

農村公共衛生和基本醫療具有純公共產品和準公共產品的特點，必須堅持以政府為主導，創新投入機制和管理體制，加強醫療設施和醫護人員隊伍建設，進一步完善農村三級醫療衛生服務網絡建設，促進農村社會和諧、健康發展。一是政府要加大對農村醫療衛生服務的支持力度，提高財政預算在這方面的支出比重，切實提高農村醫療衛生服務水平和醫療保健功能。二是調整財政支持方向，在主要投向基本醫療服務機構“硬件”的基礎上，還要注重對基層醫療衛生技術人員的培養，為他們外出進修提供經費支持。三是要進一步發展醫療救助制度，通過醫療救助制度的實施，可以充分彌補新農合制度資金補償的不足和缺點，有效地減少農村因病致貧現象的發生。隨著國家財力的不斷增強和經濟社會的協調發展，應大幅度增加醫療救助費用，保障農村的醫療服務水平。優化醫療服務，加快送醫下鄉，遠程智慧醫療，不斷降低就醫成本，組織建立居民健康檔案，實行菜單式管理、跟蹤式服務，定期開展普遍篩查，動態掌握救助對象健康狀況。

7.不斷加強和完善農村社會保障制度建設。

目前，我國現行的農村社會保障模式，主要是現收現付，略有節余，其資金來源主要以農民個人交納為主，集體次之，國家補充。這不僅造成了資金來源的不足，降低了保障標準，而且在很大程度上影響了農民參加養老、醫療保險等社會保障的積極性，進而加大了開展社會保障的難度。面對這些問題，國家要通過立法的形式，逐步建立和完善城鄉統籌的保障制度，逐步取消農村人口、尤其是貧困人口在接受社會保障服務上受歧視的地位。在農村，政府應加大轉移支付力度，采取對貧困人口補貼的措施，使其能夠參加到按市場機制運作的社會養老保險和新型農村合作醫療體系之中。同時，各級政府要加強對社會保障體系的管理，提高社會保障體系運行效率，使其能成為貧困人口提供平等、及時的服務。當前主要應該做好兩個方面的工作：首先，積極籌集社保資金。籌集社保資金是開展農村最低生活保障制度建設的核心問題。社保資金籌集是吉林省建立農村社會保障體系的難點，每年的地方級財政收入，只能夠保障人員工資和政府機構的正常運轉。就是在這種狀況下，財政再困難，也應該擠出資金來扶持“農保”的建立，以履行政府的基本職責，實現基本公共服務均等化，體現出全體公民的社會公平。其次，政府可以通過其他渠道籌集“農保”資金，如通過發行福利彩票、接受社會捐贈等。最后，針對農戶繳費難的問題，可以采取“實物換保險”的辦法，根據不同對象，以特定的方式將其擁有的農產品、土地經營權、房產、股權等實物轉換為保險費。endprint

（二）以項目建設為突破口，發展產業脫貧致富。

1.圍繞項目安排精準，探索產業精準扶貧。

實施脫貧攻堅，項目落實是重點。根據貧困戶發展意向和貧困程度，采取“見物不見錢”方法等（種植業扶持大棚，養殖業扶持畜禽），實施產業扶貧工程。統籌以獎代投，以強帶弱，龍頭帶動。組織專家咨詢團或指導組，發揮包村干部作用，逐一對貧困村的脫貧產業、脫貧項目把關開方，做到因戶施策，防止產業項目和脫貧人口脫節，實現產業項目精準到村、到戶，讓每一個建檔立卡戶都能得到產業項目實惠。

2.建立利益聯結機制，探索多種聯結模式。一是總結推廣直接幫扶、訂單幫扶、股份合作等產業精準扶貧模式，積極探索自建經營、合作經營、村集體托管經營、合作社+貧困戶、龍頭企業+貧困戶等各種模式。引導貧困戶之間、貧困戶與普通農戶、貧困戶與新型經營主體聯合合作，建立更加緊密的利益聯結關系。推動農業新型經營主體發揮帶動作用，通過吸納就業、土地托管、牲畜托養、吸收農民土地經營權入股等多種途徑與貧困戶建立利益聯結機制，鼓勵貧困戶利用資源、資產參股，“搭便車”致富。拓展貧困戶的收入來源，促進廣大貧困戶依托產業發展增收脫貧。二是借鑒省內外先進經驗，積極探索“公司+合作社+貧困戶”、“村集體+協會+貧困戶”等多種不同的模式。在利益分配機制方面：可采取固定收益分配方式，降低收入分配的波動性。也可按比例浮動分紅，充分享受企業的經營收益。還可“保底+分紅”，在最大程度降低農戶的風險，滿足農戶對收入穩定的需要的同時，也滿足項目產生收益后農戶分紅利益最大化的需要。

3.打通市場關口，搞好品牌建設。

樹立品牌意識，培育優勢品牌。提高糧食產量增收的空間，遠遠沒有提高附加值、提高品牌知名度增收的空間大。發揮政府服務推動作用，調動企業主體能動性，做優做強區域公共品牌，做好品牌培育、推介、引導和監督，擴大品牌影響力，提升產業核心競爭力。提高我們產品的附加值，特別是農產品的附加值。

4.利用自然資源，發展當地適宜產業。綜合考慮資源秉賦、產業基礎、市場需求、技術支撐等因素，引導貧困戶充分利用自然優勢集中發展“一業為主、多元互補”的特色種植養殖基地，引導貧困村和貧困戶以土地、林地承包權參股龍頭企業，打造“企業+合作社+農戶”的經營運作方式，著力發展“訂單農業”，提高貧困人口收入水平，讓貧困戶實現脫貧致富。

5.引入擔保機制，強化金融保險支持。利用好扶貧小額貸款、扶貧再貸款等政策，鼓勵金融機構創新符合貧困地區特點的金融產品，引導社會資本通過眾籌等方式參與產業扶貧。

積極發展特色產品保險，通過保單質押、小額貸款保證保險和保險資金直接投資的方式，來發揮保險信用可融資的功能，完善農村的金融服務鏈，協助解決農村地區的貸款難、貸款貴的問題。有條件地方給予一定保費補貼。

地方政府已建立保險制度的，要營造防風險、對抗風險的環境，才能引來外部的企業到貧困地區發展創業，為產業扶貧創造條件。

完善政策性擔保體系建設，提升貧困地區產業融資能力。擔保機構擔保是彌補產業主體抵質押物不足、提升其融資能力的有效做法，但當前縣域擔保機構多數存在擔保能力不足的問題。為提升貧困地區融資能力，建議由開發性或政策性銀行通過軟貸款或專項建設基金注資貧困縣政策性擔保公司或成立產業發展擔保基金，為產業融資提供支持。同時，建議政府對擔保機構采取保費補貼、獎勵等方式，鼓勵擔保機構開展產業扶貧擔保業務。

課題負責人：張立山

課題組成員：李軍國

孫凌文 張 松

宋立新 叢 洋

顏憲穎

責任編輯：凌玉endprint