土地股份合作模式：“落實集體所有權”的有效實現形式

劉曉玲　張璐

摘要：實行農村土地所有權、承包權和經營權“三權分置”，是我國農村土地制度改革的方向。就目前來說，土地股份合作制被視為“三權分置”中“落實所有權”的有效路徑。這是因為土地股份合作之后，所有權人的收益權利得到了實質性的體現，而穩定的收益增長機制和完善的集體經濟組織是土地股份合作制“落實所有權”的必要條件。以此為鑒，在實行“三權分置”中，要以農民集體的組織建設為載體，以集體土地的保值增值為目標，以集體和成員權益的有效實現為歸宿，這樣才能確保所有權的落實，保證農村土地改革的方向不走偏。

關鍵詞：農村土地改革；三權分置；所有權

集體土地所有權及其有效實現，是我國農村土地制度改革的邏輯起點和最終歸宿，事關“三權分置”改革的成敗。

在目前“三權分置”的具體實現形式中，土地股份合作模式被視為“落實所有權”的有效路徑，得到了中央的高度認可。2016年中央一號文件提出，“鼓勵發展股份合作，引導農戶自愿以土地經營權等入股龍頭企業和農民合作社……”[1]意即要繼續鼓勵發展土地股份合作社。在“三權分置”的語境下，土地股份合作制是指農民以入股方式流轉土地經營權，把分散的承包地集中到土地股份合作社手中，委托合作社對土地進行統一整理、開發、經營。入股后，農戶依然保留承包權，并按照股份獲得一定比例的土地經營收益[2]。形象地說，就是“土地變股權，農民當股東，有地不種地，收益靠分紅。”

一、土地股份合作前后所有權在經濟上的權利變化

所有權包括占有、使用、收益和處分的權利。其中，收益權是所有權在經濟上的實現，只有當這種經濟利益得到實現后所有權才是現實的，沒有收益就沒有真正意義上的所有權。

（一）土地股份合作前：所有權的收益虛化

“分田到戶”后，收益的分配方式就是一般所說的“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。其中，“留足集體的”部分就是土地所有權人享有的收益突顯，其主要表現為農民上交的村提留①，其計提依據是農民的生產收入。在農民依賴土地生產生活的情況下，農民的生產收入主要就是來自土地的家庭經營收入。因此，村提留是農民集體作為土地所有人獲得的收益分配，是土地所有權實現的經濟表現。

考慮到農民的負擔過重，2006年全國相繼取消了農業稅和“三提五統”，同時還給予農民種糧直接補貼。此舉雖然極大地減輕了農民的種糧負擔，但村提留在性質上是農民集體對土地所有權享有收益的體現，嚴格來說不屬于農民負擔的范疇。村提留的取消，實質上讓村集體的土地所有權在經濟上沒有了實現形式。正是因為收益失去了實現形式，造成了農民集體土地所有權的利益虛化。于是，集體土地所有權“虛置”成為我國農村現實存在的一種經濟現象。

與此同時，不收費、給補貼意味著土地所有權的收益被分散轉移到土地承包經營人手中。隨著土地流轉①的流行和普及，相關政策和法律都明確規定，“流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳”。其結果是，農民集體的收益權往往僅在集體土地被征收時才能體現出來。在實踐中，統分結合的雙層經營體制在許多農村演變成了“分多統少”，甚至是“有分無統”，農民集體只剩下一個存在于“觀念上”的名義空殼。

（二）土地股份合作后：所有權的收益落實

土地股份合作以后，所有權的代理人具體落實到重新組織化的農民集體，即土地股份合作社。土地股份合作社是通過集體股與個體股的設置，來體現產權主體對收益的分配權。從實踐看，土地股份合作社主要有兩種形式：一是“內股外租”型，農民單純以土地入股；二是“作價入股”型，承包地與其他集體資產統一入股或折股量化。無論是前者還是后者，土地股份合作的收益來源主要是兩個方面：經營性收益和政策性收益。經營性收益包括土地規模化種植以及加工、銷售等經營環節的增量收益；政策性收益主要是地方財政對土地流轉按照以獎代補的方式給予的累進獎勵。

對于農民集體而言，集體股就是農民集體的收益，它是全體社員（入股農民）共有但又不具體分割給社員的整體利益，主要用于合作社的擴大再生產。在“內股外租”型模式中，土地股份合作社本質上是一個流轉中介，因為合作社本身并不負責具體的生產經營，而是引入外部經營者或者轉租給內部農民。因此，在此種模式中，集體股的股利主要是經營者流入經營權和農民流出經營權之間的價格差，以及并按一定比例分享流轉經營者所獲財政補貼資金；在“作價入股”型模式中，土地股份合作社本身參與到經營開發當中去，與前者相比，這時集體股的股利就是除去分配給農民收益部分后的利潤盈余。

對于單個農民而言，集體利益不可能脫離集體成員的個人利益而空洞抽象地存在，入股農民的收益分配采取以“保底收益+按股分紅”的方式。保底收益就是流出經營權的土地租金，價格為幾百元/畝/年不等；按股分紅則按土地經營權入股比例進行分配，以一畝為一股作標準，這體現的就是集體成員獲得了集體土地經營收益的分配權。這是入股農民的最基本收益方式。另外，對于那些入股后想繼續從事農業生產的農民而言，在獲得基本收益的基礎上，還享有土地流轉和到合作社務工的優先權，以及由此獲得的經營性收益和工資性收益。

因此，土地股份合作通過集體股與個體股的分設，從而使集體及其成員在集體經濟中的所有權得到有效實現。

二、土地股份合作中確保“落實集體所有權”的條件分析

在農村土地“三權分置”中，土地股份合作模式是“落實所有權”的一種體制創新，突出表現為經營上的“統營”。故而絕大多數土地股份合作模式都是整村開展，有的地區甚至是整鎮推廣。分散的農民能否形成“統”的意愿，分散的承包地能否形成“統”的效果，是土地股份合作制“落實所有權”的必要條件。

（一）穩定的收益增長預期

農民入股意愿的邏輯起點是，預期入股后的收益要高于入股前，否則其入股的意愿將不會高。事實上，土地股份合作社之所以都是采用“保底收益+按股分紅”的做法，就是為了吸引農民入股以及實現農地的社會保障功能。endprint

土地股份合作經營中，入股農民的狀況大致可以分為三類（見表1）：第一類是做“單純”的股東，第二類是既當股東又當新型職業農民（租賃土地繼續種植），第三類是既當股東又當農業工人（“返聘”到合作社）。一般而言，第一類農民已經是或即將成為農業轉移人口及其家屬，后兩類農民屬于入股后依然想繼續從事農業生產的農民。

在其他外部條件不變的前提下，相較而言，第一類農民通過土地股份合作獲得的收益是最少的。如果這類農民入股后的收益要高于入股前，也就意味著所有入股農民的狀況都會好于入股前。而實際上，處于第一種情況的農民將是絕大多數，因為土地股份合作是通過規模經營來扭轉土地細碎化經營無利微利的局面，這也就意味著要減少農民。若要第一類農民收入在入股后不減反增，那么增加的財產性收入（即“保底收益+按股分紅”）必然要大于或等于減少的家庭經營性收入（見表2）。

根據我國《農民專業合作社法》第37條規定：“在彌補虧損、提取公積金后的當年盈余，為農民專業合作社的可分配盈余。”[3]合作社只有在稅后有可分配的盈余，才可以向股東分配紅利。這就要求土地股份合作社必須有穩定的盈利能力，否則農民即使入股了，一旦發現沒有穩定的收益增長預期，也會要求“退股”。土地股份合作經營的多年實踐充分證明，沒有獲得穩定收益增長的合作社，都是失敗多于成功。

（二）完善的治理結構

土地股份合作“統營”的效果如何，就是看在集體土地的處分中有否體現集體意志。因為涉及多個共有人，“統營”中的集體決策就是關鍵點。如果缺乏有效的集體共同決策機制，土地股份合作社的“統營”將失去基礎，或者只是表象的“統”。要在集體土地的處分中體現集體意志，合作社的治理結構就必須是完善的，特別是社員大會的作用必須充分發揮出來。

從實踐上看，各地的土地股份合作社基本上都比照《農民專業合作社法》制定了章程，設置了“三會”，即社員大會（股東大會）、董事會（理事會）和監事會等治理機構[4]。社員大會由全體農民股東組成，是合作社的最高權力機關，實行的是全體社員“一人一票”的民主管理方式，意味著社員（入股農戶）對合作社的重大事項有平等的知情權、發言權、決策權和監督權等民主管理權利。不僅如此，社員大會負責董事和監事的選任和解除，并對合作社的經營管理有廣泛的決定權，意味著合作社一切重大的人事任免和重大的經營決策一般都得社員大會的認可和批準。

實踐中，要保證社員大會能夠堅持民主決策并非易事。很多合作社都是由農村經濟能人或農村精英發起組織的，他們自然而然地成為董事會或監事會的高層管理人員。而這些經濟能人或精英又往往兼任村黨支部或村委會的主要職務，“一人分飾多角”的結果是，重大事項往往由少數村干部決定，農民股東的表決權很難得到充分行使，合作社與基層政權組織“政社不分”，社員大會（股東大會）、董事會（理事會）和監事會之間本應具有的制衡作用蕩然無存。

因此，只有完善的治理結構，才能避免基層政權組織干預合作社的自主決策，才能體現集體意志，土地股份合作社才能擔當得起“落實農地集體所有權”的重任。

三、土地股份合作對“落實集體所有權”的啟示

土地股份合作模式成功實現了“三權分置”中“落實所有權”的要求，做到了集體經濟與市場經濟體制的有機結合，為其他地方的探索和實踐提供了有益啟示。

（一）恢復和完善集體經濟組織

土地股份合作的參與主體及利益主體主要有三方：農民、土地股份合作社和具體經營者。其中，“對落實所有權”起關鍵性作用的是土地股份合作社。“三權分置”中利益主體也主要是三方：農民、集體經濟組織和具體經營者。因此，集體經濟組織作為土地所有權人必須得以恢復和完善，它是“落實所有權”的權利載體。

在“三權分置”的其他具體實現形式中，也可以借鑒土地股份合作社的治理結構。在健全集體經濟組織成員大會的同時，建立董事會和監事會，由成員大會選舉產生董事會和監事會，董事會和監事會對村民大會負責，并受其監督。董事會（理事會）和監事會要區別于村社組織（村委會），各司其職。董事會負責入股承包地的經營，具體經營形式則可依據具體情況來設定；監事會負責對入股承包地的經營情況進行監督，并采取措施防止和糾正“返荒”、破壞地力、違法改變土地用途等行為。

（二）落實農民集體的土地收益權

在市場經濟條件下，收益權是財產所有權的核心。因為“人們擁有某物，往往是為了獲取物上的某種經濟利益來滿足自已的需要，只有當這種經濟利益得到實現后，所有權才是現實的”[5]。所以在“三權分置”中，落實農民集體的土地收益權是“落實集體土地所有權”的核心內容。

我國現行農村土地制度安排，存在“重承包農戶或土地經營主體個人收益，輕集體收益”的偏向。因此，矯正集體、成員、實際利用者之間農村土地收益分配的失衡，是農村土地“三權分置”改革的核心主線。在農村土地“三權分置”改革中，要探索建立公平與效率并存的價值取向，構建集體、成員、實際利用者之間公平合理的農村土地收益分配關系。

（三）建立健全民主議事機制

在傳統的流轉方式中，農民自行決定承包地是否要流轉、以怎樣的方式流轉、以什么樣的條件流轉，只需要向發包方備案即可，農民集體事實上在集體土地的處分中變成了局外人或旁觀者。土地股份合作與其他流轉方式相比，最大的區別就是將農民重新組織起來，共同行使集體土地的處分權能。

體現在“三權分置”中，要通過建立健全民主議事機制，確保由農民集體根據集體成員的民主意志來決定“三權分置”的具體方式，通過“一人一票”的民主議事方式，落實所有權人的處分權能。各地政府在制定“三權分置”下位實施意見或實施辦法時，可以明確賦予農民集體對“放活土地經營權”的決策權。同時，要切實落實集體成員的知情權、決策權、監督權，使最終的處分結果是集體意志的體現。

總之，在實行“三權分置”中，要以農民集體的組織建設為載體，以集體土地的保值增值為目標，以集體和成員權益的有效實現為歸宿。只有這樣，才能確保所有權的落實，保證我國農村土地改革的方向不走偏。

參考文獻：

[1]中共中央、國務院《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》.[OL].

http：//www.moa.gov.cn/ztzl/2016zyyhwj/2016zyyhwj/201601/t20160129_5002063.htm

[2]陳小君等.田野、實證與法理：中國農村土地制度體系構建.[M]北京大學出版社. p78

[3]中華人民共和國農民專業合作社法.[OL].http：//www.fdi.gov.cn/1800000121_23_61763_0_7.html

[4]董景山.加強土地股份合作促進農地有效利用.[J]中國國情國力.2017（4）：16—18

[5]高飛.集體土地所有權制度研究——以湖北、貴州兩省的田野調查為線索.[J]環境資源法論叢.2010（3）：31

（作者單位：湖南省湘潭市委黨校）

責任編輯：欣文endprint