古代賑災(zāi)：政府與民間的通力合作

閆 冰

古代賑災(zāi)：政府與民間的通力合作

閆 冰

我國(guó)古代的救荒思想和措施漸趨豐富完善，形成了賑濟(jì)、調(diào)粟、養(yǎng)恤等救荒措施。

我國(guó)幅員遼闊，也是災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家之一。從大禹治水的故事，到今年的云南魯?shù)榈卣穑L(zhǎng)期以來(lái)人們都在與自然災(zāi)害抗?fàn)帯?/p>

災(zāi)荒的影響，涉及生產(chǎn)生活的方方面面，如何防治災(zāi)荒和救助災(zāi)民，一直是歷朝歷代統(tǒng)治者高度關(guān)注和常抓不懈的工作。如果賑災(zāi)救荒工作做得及時(shí)、成效顯著，就能救災(zāi)民于水火之中、維護(hù)社會(huì)再生產(chǎn)正常進(jìn)行、緩和統(tǒng)治階級(jí)與被統(tǒng)治階級(jí)之間的矛盾。反之，如果賑災(zāi)救荒工作做得不夠細(xì)致、不夠徹底，賑災(zāi)救荒過(guò)程中貪污腐敗、百弊叢生，會(huì)使災(zāi)民居無(wú)定所，長(zhǎng)此以往，其甚至?xí)b而走險(xiǎn)、起義暴動(dòng)，推翻統(tǒng)治階級(jí)，顛覆漠視民瘼的政權(quán)。

雖然古人不了解地震、風(fēng)災(zāi)、洪澇等災(zāi)害的真相，認(rèn)識(shí)僅籠統(tǒng)地停留在陰陽(yáng)五行、天人感應(yīng)等學(xué)說(shuō)中，也沒(méi)有有效的預(yù)測(cè)系統(tǒng)，但我國(guó)古代的救荒思想和措施漸趨豐富完善，形成了賑濟(jì)、調(diào)粟、養(yǎng)恤等救荒措施，到了清代逐漸形成了上至官方、下至民間的完備救災(zāi)體系和應(yīng)急步驟。

報(bào)告災(zāi)情及勘察

古時(shí)救災(zāi)可以大致分為報(bào)告災(zāi)情、統(tǒng)計(jì)受災(zāi)范圍和受災(zāi)人口、賑災(zāi)幾大步驟。

首先是報(bào)告災(zāi)情。以清朝為例，清朝按災(zāi)害造成的損失和影響，把受災(zāi)分為十個(gè)等級(jí)。一級(jí)最輕，十級(jí)最嚴(yán)重。一旦某地出現(xiàn)了災(zāi)情，地方長(zhǎng)官要迅速將受災(zāi)程度和日期向上級(jí)匯報(bào)，如果災(zāi)情還有后續(xù)發(fā)展，也要及時(shí)向上級(jí)更新信息，但時(shí)限上可以有所放寬。

以地震來(lái)說(shuō)，一旦某地發(fā)生地震，當(dāng)?shù)厝罕姂?yīng)立刻報(bào)告縣官，縣官要及時(shí)把消息匯報(bào)給府臺(tái)道臺(tái)，由他們報(bào)告督撫，再由督撫上報(bào)戶部。

政府要對(duì)災(zāi)民進(jìn)行賑濟(jì)，涉及一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：對(duì)什么樣的災(zāi)民施以什么程度的賑濟(jì)，即第一步必須明確賑濟(jì)對(duì)象及其所享受的賑濟(jì)等級(jí)。這一基礎(chǔ)性工作必須通過(guò)“履勘分?jǐn)?shù)及查報(bào)饑口”來(lái)實(shí)現(xiàn)。唯有如此，才能使政府掌握田畝的受災(zāi)程度和災(zāi)民的艱窘狀況，使“有地之家與無(wú)田之戶，均在分別等級(jí)、酌量周恤之內(nèi)”。

清朝規(guī)定，災(zāi)害發(fā)生地的督撫一面向戶部報(bào)告情況，一面要組織一個(gè)勘災(zāi)小組。勘災(zāi)小組的成員主要是當(dāng)?shù)氐闹⑼⑼ㄅ泻褪転?zāi)地縣令，任務(wù)是親自趕赴受災(zāi)地視察災(zāi)情，并為災(zāi)情造冊(cè)。律法要求他們?cè)诤藢?shí)受災(zāi)人戶時(shí)，必須親自上門(mén)落實(shí)情況，區(qū)分應(yīng)當(dāng)賑濟(jì)的受災(zāi)戶和受影響較小的災(zāi)民，特別要注明那些極度窘困的受災(zāi)戶，以便為日后賑濟(jì)時(shí)能夠區(qū)別對(duì)待。

勘災(zāi)對(duì)災(zāi)民來(lái)說(shuō)顯然是至關(guān)重要的，因?yàn)闉?zāi)等高低與將來(lái)所得賑濟(jì)多少成正比；對(duì)于踏勘官員來(lái)說(shuō)，它也確是一項(xiàng)非常棘手的工作：在規(guī)定期限內(nèi)，不但要“查勘獲實(shí)”，還“必須周詳迅速”；乾隆皇帝更定下一條“寧寬勿刻”的原則，但具體實(shí)施起來(lái)又不能有過(guò)寬過(guò)濫的現(xiàn)象。

賑災(zāi)：官方與民間的合作

賑災(zāi)的方式多種多樣，有糧食賑濟(jì)、錢(qián)幣賑濟(jì)、土地賑濟(jì)、醫(yī)療賑濟(jì)、房屋賑濟(jì)、減免徭役賦稅、以工代賑等，這其中有政府主導(dǎo)自上而下的“官賑”，也有民間鄉(xiāng)紳志士自下而上的“義賑”。據(jù)對(duì)《清史稿》中本紀(jì)的統(tǒng)計(jì)得知，清代對(duì)災(zāi)民的賑濟(jì)比以往任何朝代都多，僅乾隆年間賑災(zāi)的記載就達(dá)643處，賑濟(jì)涉及7657個(gè)縣。

糧食賑濟(jì)是賑濟(jì)災(zāi)民的最重要方式，在西周時(shí)期已經(jīng)出現(xiàn)，歷代有之。以糧食賑濟(jì)為例，政府與民間的通力合作可見(jiàn)一斑。賑濟(jì)所用的糧食，主要來(lái)源于常平倉(cāng)、義倉(cāng)、社倉(cāng)三類(lèi)倉(cāng)儲(chǔ)。

常平倉(cāng)是設(shè)立最早的倉(cāng)儲(chǔ)系統(tǒng)，可以追溯到西漢宣帝時(shí)期。這種“以谷賤時(shí)增其價(jià)而糴以利農(nóng)，谷貴時(shí)減其價(jià)而糶以利民”的倉(cāng)儲(chǔ)，作用是平衡糧價(jià)，也就是當(dāng)豐收年歲谷賤的時(shí)候，政府用較高的價(jià)錢(qián)買(mǎi)入，廣為儲(chǔ)存；等到災(zāi)荒年歲谷物昂貴的時(shí)候，便用較低的價(jià)格，供民間購(gòu)買(mǎi)，并在一出一入之間稍微獲利，用以充常平的基金。常平倉(cāng)的缺陷也是顯而易見(jiàn)的：利益不普及，常平倉(cāng)是由政府管理，政府為了管理上的便利，倉(cāng)廒都設(shè)置在通都大邑并且為數(shù)不多，能享受常平實(shí)惠的多為大都市的平民。在交通不便的條件下，這種地域上的限制，勢(shì)必減低常平倉(cāng)的效能，使一般鄉(xiāng)村貧苦人民無(wú)從享受到它的好處。

義倉(cāng)的設(shè)立，就試圖提供一個(gè)糧食儲(chǔ)備的主要網(wǎng)絡(luò)。義倉(cāng)歸州或縣管理。勸募的形式為按戶等定額征稅：上戶不過(guò)一石，中戶不過(guò)七斗，下戶不過(guò)四斗，“以豐歲之有余，備荒年之不足”。建立義倉(cāng)的目的，是“在歉收之年為地方提供救濟(jì)糧，以補(bǔ)充政府用來(lái)儲(chǔ)藏以后使用的稅糧的五大糧倉(cāng)之不足”。最初設(shè)置義倉(cāng)，有“富貧相恤”的民間互助意義，漸漸地義倉(cāng)在實(shí)施中歸地方政府管理，弱點(diǎn)也暴露出來(lái)，救濟(jì)面太小，地方官吏權(quán)力過(guò)大，導(dǎo)致真正的窮鄉(xiāng)僻壤、亟待賑濟(jì)的人反而是沒(méi)有份的。

與常平倉(cāng)和義倉(cāng)屬于官倉(cāng)不同，社倉(cāng)屬于鄉(xiāng)倉(cāng)，是由民間自營(yíng)，谷本也多是由地方富豪或一般民家自動(dòng)輸送，地方官若挪用社倉(cāng)中的糧食，就會(huì)以擾撓國(guó)政、貽誤民生治罪。與之類(lèi)似的，民間富甲志士會(huì)在大災(zāi)之年將自己的倉(cāng)儲(chǔ)開(kāi)放，以施粥保一方平安，也是最接地氣、最簡(jiǎn)單有效的方式。

而義賑也是晚清非官方社會(huì)保障系統(tǒng)的重要組成部分，由民間自設(shè)機(jī)構(gòu)自行向?yàn)?zāi)民敞放救災(zāi)物資，在中國(guó)救荒史上具有極其重要的地位與作用。到了清光緒二年(1876年)，義賑已經(jīng)發(fā)展到有組織有規(guī)模的程度。這一年，蘇北大旱，“官賑勿給，而民氣剛勁，饑則掠人食，旅行者往往失蹤，相戒裹足。”江蘇常州紳士李金鏞在上海著名紳商胡光墉、徐潤(rùn)、唐廷樞、江云泉等捐助下，“集十萬(wàn)余金”，邀請(qǐng)金福曾、袁子鵬等數(shù)十人“慨然筏撫視，至則圖饑民流離狀，馳書(shū)江浙閩粵募義賑”，開(kāi)東南義賑的先聲。

次年三月，李金鏞等會(huì)合自揚(yáng)州而來(lái)的由紳商嚴(yán)作霖領(lǐng)導(dǎo)的助賑隊(duì)伍，在山東青州設(shè)立江廣助賑局，并在《申報(bào)》上發(fā)表“勸捐山東賑荒啟”，號(hào)召“紳商善信”“踴躍輸資”，大規(guī)模的義賑便開(kāi)展了起來(lái)。義賑組織主要是由當(dāng)時(shí)具有愛(ài)國(guó)情懷與民族責(zé)任感的商界名流主持。每次發(fā)生重大災(zāi)荒時(shí)，就以這些紳商的名義發(fā)表勸捐書(shū)，號(hào)召社會(huì)各階層人民關(guān)注災(zāi)區(qū)，為災(zāi)區(qū)人民募捐災(zāi)款，并利用新聞報(bào)刊發(fā)布災(zāi)況，擴(kuò)大和加深人們對(duì)災(zāi)區(qū)的了解。例如，江蘇省對(duì)個(gè)道光十一年（1831年）的災(zāi)賑，賑濟(jì)共用帑金13萬(wàn)兩，而通省捐款卻達(dá)142萬(wàn)余兩。

坐落在陜西省大荔縣的豐圖義倉(cāng)建于清光緒八年（年），當(dāng)時(shí)被慈禧太后朱批為“天下第一倉(cāng)”，是我國(guó)至今唯一還在使用的古代糧倉(cāng)。圖為“豐圖義倉(cāng)”全景。攝影 新華社記者 陶明

官方賑災(zāi)的滋腐弊端

盡管中國(guó)古代的賑濟(jì)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，早在先秦就有了“以荒政十二收聚萬(wàn)民”這一奠定了后世救災(zāi)制度基本格局的救荒措施，但是，由于后來(lái)興廢無(wú)常，直至明朝，仍未盡完善。唯有清代，才以措施全面、立法完備、執(zhí)行嚴(yán)格、效果顯著而迥異于歷代，形成流暢的賑濟(jì)程序，即報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、審戶、發(fā)賑。

形形色色的救災(zāi)舉措從一個(gè)方面體現(xiàn)了古人對(duì)災(zāi)害的重視，與救災(zāi)相對(duì)應(yīng)的是嚴(yán)厲處罰耽誤、妨礙救災(zāi)的官員，這從另一個(gè)方面則體現(xiàn)了救災(zāi)工作的重要性。以清朝為例，可以說(shuō)救災(zāi)過(guò)程的每一個(gè)步驟都有相應(yīng)的處罰：在報(bào)災(zāi)階段，凡是出現(xiàn)隱瞞災(zāi)情不報(bào)的情況，該省督撫罰俸一年。不及時(shí)報(bào)告災(zāi)情的，晚半個(gè)月以內(nèi)要罰一個(gè)月工資，晚一至三個(gè)月的要降一級(jí)，延誤上報(bào)超過(guò)三個(gè)月的就要被革職。

但是制度并不能杜絕腐敗的滋生，尤其到了晚清。

“治國(guó)之道，莫大于革弊政而恤民瘼”，一些地方官吏在賑濟(jì)過(guò)程中往往對(duì)人民淡漠于心，比如在清道光三年（1823年）的水災(zāi)中，松江府婁縣知縣李傳簪對(duì)鄉(xiāng)保報(bào)災(zāi)置之不理，遲不勘災(zāi)，致使鄉(xiāng)民會(huì)集府城哄鬧府署。

清道光十四年（1834年），有人在給昆山知縣的一封信中說(shuō)：“往年胥吏每舞弊，有以熟作荒而規(guī)其利者，故有災(zāi)之歲，吏胥亦樂(lè)于辦荒。”之所以樂(lè)于辦荒，是因?yàn)樗麄兡軓木然闹兄\利。比如勘災(zāi)時(shí)官吏與地方富豪相互勾結(jié)，收受賄賂；在少數(shù)散放米谷之處，放賑人員摻和糠秕，缺斤短兩；在一些施粥廠，甚至摻入石灰，坑害災(zāi)民。

另外，由于古代運(yùn)輸條件落后，經(jīng)常只能用馬匹馱運(yùn)或者水路運(yùn)輸，運(yùn)輸周期長(zhǎng)，運(yùn)輸物資數(shù)量少，等到用于賑濟(jì)災(zāi)民的物資運(yùn)抵災(zāi)區(qū)，廣大災(zāi)民很大可能由于過(guò)度饑餓早已死亡。

相比之下，民間義賑源于自發(fā)并且自下而上，能在一定程度上彌補(bǔ)官方賑災(zāi)的不足。這也正是晚清時(shí)期民間義賑達(dá)到鼎盛的原因之一。