準(zhǔn)確把握新時代財政系統(tǒng)內(nèi)控建設(shè)

●本刊編輯部

準(zhǔn)確把握新時代財政系統(tǒng)內(nèi)控建設(shè)

●本刊編輯部

2017年10月10日—11日召開的全國財政系統(tǒng)內(nèi)部控制工作會議，總結(jié)了2015年以來我國財政部門內(nèi)部控制建設(shè)取得的成效，宣告我國財政部門內(nèi)部控制建設(shè)取得階段性成效。目前，全國所有財政廳（局）均已建立內(nèi)控制度，下一步將全面深化省級以下財政內(nèi)控建設(shè)。自2014年起開展的財政部門內(nèi)部控制建設(shè)，可以說是對此前財政部門內(nèi)部監(jiān)督的全面升級，意味著從檢查型監(jiān)督向控制型監(jiān)督轉(zhuǎn)變，是監(jiān)督理念的一次重大變革。

全面推進(jìn)財政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)

財政部門正式開展內(nèi)部控制建設(shè)始于2014年底。2014年11月1日，《財政部內(nèi)部控制基本制度（試行）》正式實(shí)施，標(biāo)志著財政部內(nèi)部控制工作全面啟動；隨后，財政部立即組織成立了財政部內(nèi)控委，并在財政部監(jiān)督檢查局設(shè)內(nèi)控辦，初步組建了內(nèi)部控制管理組織架構(gòu)；2014年11月27日，召開內(nèi)控委第一次全體會議，審議通過了《財政部內(nèi)部控制委員會議事規(guī)則》和八個專項(xiàng)內(nèi)部控制辦法。

事實(shí)上，在此之前，部分地區(qū)就已經(jīng)開展了對財政部門內(nèi)部控制的實(shí)踐探索。如甘肅省財政廳曾清晰地界定了內(nèi)部控制和內(nèi)部監(jiān)督兩者之間的關(guān)系，認(rèn)為財政部門內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部控制的一種表現(xiàn)形式，是財政部門內(nèi)控機(jī)制中的重要一環(huán)；江蘇省財政廳從2004年就開始積極探索現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部控制理論和方法并運(yùn)用到財政管理中，從崗位職責(zé)梳理、流程控制、風(fēng)險防控等方面較早地建立了財政部門內(nèi)控體系。這些都可以算作財政部門內(nèi)部控制的早期實(shí)踐，為全面推進(jìn)財政系統(tǒng)內(nèi)部控制奠定了理論認(rèn)知和實(shí)踐基礎(chǔ)。

自2014年開始，各地財政部門也紛紛展開對內(nèi)部控制建設(shè)的探索。遼寧省財政廳、云南省昆明市財政局等地區(qū)在全方位學(xué)習(xí)內(nèi)控經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了適合本地實(shí)際的內(nèi)部控制體系。2015年12月，財政部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)財政內(nèi)部控制工作的若干意見》，在文件中明確要求各地因地制宜開展內(nèi)部控制建設(shè)，為財政部門內(nèi)部控制提供更多的路徑探索。而2017年10月召開的全國財政系統(tǒng)內(nèi)控工作會議無疑是對近三年來財政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)成果和問題的全面總結(jié)，同時為全面深化下一階段財政系統(tǒng)內(nèi)部控制工作作出了部署和指導(dǎo)，會議明確表示要“以壯士斷腕之決心、一鼓作氣之魄力推動財政內(nèi)控體系建設(shè)”。

綜觀全國財政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)歷程，從初步認(rèn)識到理念升華，從局部探索到全面系統(tǒng)推進(jìn)，經(jīng)歷了一次質(zhì)的飛躍。這是財政系統(tǒng)內(nèi)部控制發(fā)展的里程碑，也是財政部門深化管理的必然趨勢。

新時代財政內(nèi)控需破解的幾大命題

當(dāng)前，我國財政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)取得了階段性成效：一方面，內(nèi)部控制建設(shè)得到了各廳（局）領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，各級財政部門對內(nèi)控的認(rèn)識不斷深化，內(nèi)部控制理論研究和理念認(rèn)同得到進(jìn)一步加強(qiáng)，開始從“要我內(nèi)控”轉(zhuǎn)向“我要內(nèi)控”；另一方面，省級財政廳（局）內(nèi)部控制體系基本形成，部分市、縣財政部門內(nèi)控工作正逐步開展，并取得了不少創(chuàng)新成果。這些有益探索為全面推進(jìn)財政系統(tǒng)內(nèi)部控制奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在新時代財政理念指導(dǎo)下，財政系統(tǒng)內(nèi)控建設(shè)也面臨著一些突出的現(xiàn)實(shí)問題，如對內(nèi)控理念認(rèn)識不深、重視不夠；內(nèi)控體系不夠細(xì)化，重點(diǎn)把握不準(zhǔn)；內(nèi)控制度脫離實(shí)際，執(zhí)行性不強(qiáng)，等等。歸結(jié)而言，全面推進(jìn)財政系統(tǒng)內(nèi)部控制需要著重破解三大命題。

視野：如何實(shí)現(xiàn)將外部監(jiān)督內(nèi)化為被監(jiān)督單位的自我約束意識？

需要認(rèn)識到，財政系統(tǒng)內(nèi)部控制絕不單單是財政部門的事情。當(dāng)前所推進(jìn)的財政系統(tǒng)內(nèi)部控制有別于此前的內(nèi)部監(jiān)督，重要的一點(diǎn)在于其從更加宏觀和微觀的視角對財政內(nèi)控進(jìn)行解讀。宏觀層面，新時代財政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)是基于財政管理的視角，以財政部門業(yè)務(wù)管理為基礎(chǔ)，從財政部門內(nèi)部控制延伸向各業(yè)務(wù)部門內(nèi)部控制，再由各業(yè)務(wù)部門延伸向開展檢查的行政事業(yè)單位，以此形成完整的政府部門內(nèi)部控制體系。

值得一提的是，以此基礎(chǔ)上建立起來的政府部門內(nèi)部控制體系，既不同于此前財政部門建立的內(nèi)部監(jiān)督制度，也有別于以業(yè)務(wù)流程、程序控制為目標(biāo)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系。在此過程中，如何理清思路，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，使財政部門的外部監(jiān)督內(nèi)化為被監(jiān)督單位的自我約束意識是構(gòu)建新時代財政內(nèi)控體系的關(guān)鍵所在。

落實(shí)：如何做實(shí)和細(xì)化內(nèi)控制度，避免制度高高掛在墻上？

當(dāng)前，全國已有37個財政廳（局）基本構(gòu)建起了以基本制度、專項(xiàng)內(nèi)部控制辦法和內(nèi)控操作規(guī)程為主要內(nèi)容的完善的內(nèi)部控制體系。然而，從筆者所了解的各地內(nèi)控制度建設(shè)情況來看，內(nèi)控制度落地難是各級財政部門普遍面臨的一個突出問題。甚至有專家反映，許多單位內(nèi)部控制制度做得非常完善、非常漂亮，但具體執(zhí)行中卻存在著較大的問題。

為何完善的內(nèi)控制度得不到有效落實(shí)？究其原因，主要有三個方面：其一，對內(nèi)控的認(rèn)識尚不夠深刻。缺乏對內(nèi)部控制的正確理解，尚未從真正意義上認(rèn)識到內(nèi)控建設(shè)的重要意義，將其單純視為上級下達(dá)的“命令”而作出的“面子工程”，在制度落地過程中其效果當(dāng)然不會太好。其二，制度制定過程中脫離部門實(shí)際，或細(xì)化不夠，導(dǎo)致執(zhí)行難。有些部門為了應(yīng)付“差事”，在設(shè)計(jì)內(nèi)控制度過程中并未結(jié)合各部門實(shí)際，對基本制度缺乏進(jìn)一步細(xì)化和研究，導(dǎo)致缺乏可執(zhí)行性。其三，不排除當(dāng)前一些客觀環(huán)境或條件的制約。如內(nèi)控信息化落地一直以來是制約內(nèi)控制度落實(shí)的瓶頸，加之部分地區(qū)受客觀環(huán)境的制約，內(nèi)控制度落地實(shí)施存在一定的困難。

評價：如何完善內(nèi)控運(yùn)行評價體系，使內(nèi)控制度真正發(fā)揮效用？

考核與評價是制度得以貫徹落實(shí)的有效保障，內(nèi)控建設(shè)也不例外。完善的內(nèi)控運(yùn)行評價體系是內(nèi)部控制制度得以實(shí)施的保障。財政部發(fā)布的八個專項(xiàng)內(nèi)部控制辦法特別明確了內(nèi)控責(zé)任，要求單位“一把手”負(fù)總責(zé)，做到過程留痕、責(zé)任可追溯，而且明確將開展內(nèi)部控制專項(xiàng)檢查和考核評價，并將其結(jié)果與干部獎懲、選撥和任用掛鉤，但在內(nèi)控具體運(yùn)行中仍存在責(zé)任落實(shí)不明和具體考核評價辦法不明晰等問題。

目前，內(nèi)控考核評價機(jī)制還有待建立和完善。如何將其納入內(nèi)部控制體系建設(shè)之中，以保障內(nèi)控制度有效落實(shí)是關(guān)鍵。沒有約束，沒有獎懲，就不會有落實(shí)。通過建立完善的內(nèi)控運(yùn)行評價體系，進(jìn)一步考量內(nèi)部控制制度的有效性，積極發(fā)揮單位人員的主觀能動性，使內(nèi)部控制制度在財政系統(tǒng)得到真正落實(shí)。

新時代推進(jìn)財政內(nèi)控的三大著力點(diǎn)

全面進(jìn)入財政系統(tǒng)內(nèi)控新時代，需要以更加廣闊的視角理解和認(rèn)知內(nèi)控理念，構(gòu)建延伸向行政事業(yè)單位的“大財政”內(nèi)部控制體系。基于這一認(rèn)識，以此為基礎(chǔ)探討財政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)的路徑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。如何找準(zhǔn)財政部門內(nèi)部控制建設(shè)的著力點(diǎn)，不妨從以下幾個方面展開探討。

著力點(diǎn)一：升華認(rèn)識，從宏觀層面布局

認(rèn)識是一切行動的開始。對于不少財政部門而言，一方面要對內(nèi)控工作高度重視起來，真正理解內(nèi)控建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義，特別是領(lǐng)導(dǎo)班子要發(fā)揮引領(lǐng)和推動作用。財政部副部長劉偉在會上指出，“在全國財政系統(tǒng)建立和實(shí)施內(nèi)部控制制度是一項(xiàng)重大的戰(zhàn)略決策，一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)長期的工作任務(wù)。”基于個別領(lǐng)導(dǎo)干部對內(nèi)控建設(shè)存在疑慮和觀望態(tài)度，以及新舊領(lǐng)導(dǎo)班子交接出現(xiàn)內(nèi)控工作被弱化等情況，需要快速轉(zhuǎn)變認(rèn)識，充分意識到內(nèi)控工作只能加強(qiáng)，不能削弱。而提升內(nèi)控認(rèn)識更深層次的含義在于，在推進(jìn)財政部門內(nèi)部控制建設(shè)過程中，單位能切實(shí)認(rèn)識到內(nèi)控建設(shè)的實(shí)在效果，實(shí)現(xiàn)將外部監(jiān)督內(nèi)化為被監(jiān)督單位的自我約束意識。

另一方面，從宏觀上來講，財政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)絕不單是財政部門的事情，站在政府管理的角度，建立由財政部門延伸向各業(yè)務(wù)部門，再輻射向各被監(jiān)督檢查單位內(nèi)部控制，從而形成整體的政府部門內(nèi)部控制，這才是新時代財政系統(tǒng)內(nèi)控建設(shè)的目標(biāo)所在。事實(shí)上，基于這一認(rèn)識的政府部門內(nèi)部控制體系已經(jīng)有地區(qū)做出了嘗試性探索。云南省昆明市財政局自2014年開始探索政府部門內(nèi)控建設(shè)，創(chuàng)造性地將財政部門內(nèi)部控制與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制聯(lián)合推進(jìn)，提出了面向“政府治理”的內(nèi)部控制“昆明模式”。該局采取“一體化、兩階段”建設(shè)，橫向上選取財政部門外加18家行政事業(yè)單位開展內(nèi)控建設(shè)，縱向上聯(lián)合市級財政和縣財政、區(qū)財政一起推動；分問題梳理和制度設(shè)定兩個階段有序推進(jìn)。這一探索無疑為財政系統(tǒng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)提供了一種新的范本和視角，對各地開展內(nèi)控建設(shè)具有一定的參考意義。

著力點(diǎn)二：切合實(shí)際，從微觀層面細(xì)化

對于大多數(shù)單位而言，建立健全的內(nèi)控制度并不是一件難事，但內(nèi)控制度執(zhí)行落實(shí)卻是一個普遍性難題，特別是內(nèi)控制度信息化落地，一直是制約內(nèi)控體系深入推進(jìn)的瓶頸。執(zhí)行難，對于有步驟地實(shí)施創(chuàng)新性探索的“昆明模式”同樣存在。在完成前面兩個階段的問題梳理和制度設(shè)定之后，昆明市財政局同樣遭遇到內(nèi)控制度信息化落地難的問題。另外，還有大部分單位在執(zhí)行中難以找到實(shí)質(zhì)性的切入點(diǎn)，使內(nèi)控制度停留于紙面，難以繼續(xù)推進(jìn)。

在此過程中需要著重解決兩方面問題，一是對于內(nèi)控制度執(zhí)行找不到切入點(diǎn)的單位，需要結(jié)合單位實(shí)際全面梳理內(nèi)控問題，進(jìn)一步細(xì)化內(nèi)控制度，增強(qiáng)其可執(zhí)行性；二是鑒于信息化是內(nèi)控工作的重要支撐，也是各單位普遍存在的難題，能否考慮從財政部層面統(tǒng)一收集、整理內(nèi)控信息化建設(shè)的難點(diǎn)，集中設(shè)計(jì)和解決內(nèi)控信息化問題，并鼓勵各地積極嘗試探索內(nèi)控信息化建設(shè)，以構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代財政制度的內(nèi)控機(jī)制。

著力點(diǎn)三：權(quán)責(zé)明晰，強(qiáng)化執(zhí)行與運(yùn)用

產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確是現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征。對于現(xiàn)代財政制度而言，建立權(quán)責(zé)明晰的財政制度同樣重要。建立和實(shí)施內(nèi)控制度，正是完善財政系統(tǒng)權(quán)力運(yùn)行制度和監(jiān)督機(jī)制的重要舉措。內(nèi)控體系建設(shè)中的一項(xiàng)重要流程就是對各個崗位的風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行梳理和防范，明確各職能部門和崗位職責(zé)，分清權(quán)責(zé)。

從內(nèi)控制度的運(yùn)行保障來看，既要明確各單位領(lǐng)導(dǎo)人的主體責(zé)任，形成單位“一把手”親自抓內(nèi)控的局面；還要建立和完善內(nèi)控考核評價體系，對單位整體內(nèi)控進(jìn)程及個人內(nèi)控執(zhí)行情況進(jìn)行定期評估、考核，將內(nèi)控建設(shè)成效與單位和個人評優(yōu)提拔相結(jié)合，以加強(qiáng)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行與成果的有效運(yùn)用，為全面落實(shí)內(nèi)控制度提供執(zhí)行保障。■

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）