促進內蒙古地區產業結構升級的稅收政策研究

■/李曉紅 陳彩明 孟亞欣

促進內蒙古地區產業結構升級的稅收政策研究

■/李曉紅 陳彩明 孟亞欣

從內蒙古的區域特性、產業特性等多角度對2006-2015年內蒙古的產業結構進行分析，針對內蒙古現行促進產業結構升級的稅收政策存在的問題，在此基礎上借鑒國外先進經驗提出促進內蒙古地區產業結構升級的稅收政策建議。

內蒙古地區 產業結構 稅收政策

一、內蒙古產業結構現狀分析

內蒙古作為典型的欠發達資源型省份，產業結構總體不盡合理，存在經濟發展方式較為粗放、重型化特征明顯等突出問題，經濟發展具有潛在風險。

（一）三次產業結構總體不盡合理，經濟發展方式較為粗放

三次產業結構的總體分析不僅可以了解地區產業經濟的發展是否合理，而且也可以為進一步的產業結構發展指明方向。如表1所示，內蒙古2006-2015年的三次產業比重由12.84:48.03:39.12轉變為9.07:50.48:40.45，第二、三產業比重以2011年為拐點呈現出完全相反的變化趨勢，按照三次產業占總產業比重的變化趨勢，研究期間大致可分為兩個階段:第一階段為2006-2011年，該階段第二產業比重上升了7.94個百分點，第三產業比重則下降了4.19個百分點，兩者相反的變動趨勢表明2011年及之前年份，內蒙古經濟發展嚴重依賴第二產業，產業結構較為單一；第二階段為2012-2015年，在該階段第二產業比重由55.42%下降到50.48%，第三產業比重則由35.46%上升到40.45%，兩者反方向變動4.9個百分點，符合產業結構的調整要求。但與此同時，2012年，我國三次產業結構首次呈現“三二一”的格局，截止2015年，全國范圍內已經有16個省、市、自治區三次產業結構轉變為“三二一”，而內蒙古區依然保持著“二三一”的產業格局，第二產業仍是經濟發展的主要動力，產業結構需要繼續優化。

表1 內蒙古三次產業結構及能源消費情況

內蒙古作為典型的礦產資源大省，資源型產業在經濟發展中比重較大，且其資源型產業多數屬于傳統高能耗產業。如表1所示，2006-2015年內蒙古的能源消費總量整體呈上升趨勢且高于全國平均水平，截至2015年內蒙古的能源消費總量為18，927.07萬噸標準煤，是全國平均水平的1.36倍。同時內蒙古各年的能源消費彈性系數整體呈下降趨勢，由2006年的0.84降為2015年的0.44。內蒙古的能源利用效率雖然得到了顯著提高，但仍然遠遠落后于全國平均水平0.31。經濟發展中耗能問題相對嚴重，經濟發展方式仍較為粗放。

（二）三次產業結構內部略顯畸形，發展相對滯后

1.第二產業重型化特征明顯。第二產業作為內蒙古地區的支柱性產業，其內部結構變動尤其是輕重工業的結構變動對經濟的發展具有很大的影響。如表2可知，內蒙古第二產業中工業創造的產值明顯高于建筑業，截至2015年，內蒙古工業產值占總產值的43.40%，占第二產業產值的85.97%，而同期全國平均水平以上指標分別為34.31%和83.48%，工業占比高于全國平均水平。十年間，內蒙古工業總產值中輕重工業之比始終維持在3:7，重工業占比遠高于輕工業，且六大耗能產業的占比也維持在41.18%—48.18%之間，占比較高。由此可知，內蒙古第二產業的發展主要依賴高能耗等重工業的發展，產業結構的重型化特征明顯，這種畸形結構的發展將不利于產業結構的轉型升級，必須加以調整。

表2 內蒙古二、三產業內部結構變動情況 （單位：%）

2.生產性服務業及科教信息發展相對滯后。第三產業占GDP的70%，生產性服務業占第三產業的70%，是發達國家產業結構普遍存在的“兩個70%”現象。而內蒙古第三產業占GDP比重的均值為37.66%遠低于70%的標準，生產性服務業占第三產業的比重也維持在36.18%—38.33%之間，與發達國家的差距十分明顯。這表明內蒙古服務業內部存在結構不合理、增長動力不協調等問題，需采取有效措施將其發展重心逐漸轉移到生產性服務業上，并不斷優化其內部結構，以實現經濟的合理發展。科教、信息是地區經濟長久發展的不竭動力，而內蒙古的科教信息卻整體處于下降趨勢，雖2013年后其占第三產業的比重開始上升，但上升幅度不大，截至2015年占第三產業和地區GDP的比重分別為10.42%、4.21%，科教創造的產值比重相對較低，發展相對落后。

二、內蒙古產業結構升級現行稅收政策存在的問題

稅收政策作為政府宏觀調控的重要工具，在促進經濟發展方式的轉變、產業結構的優化方面發揮著至關重要的作用。近年來，各項稅收激勵政策的頒布和實施雖對內蒙古產業結構的優化起到了一定的調控作用，但仍在稅率設計、稅收優惠、調控方式等方面存在不足，需要不斷改進。

（一）稅收政策與區域自治政策不完全匹配

稅收政策需與地區經濟發展水平、區域自治政策等相結合才能發揮最大的效用，然而內蒙古現行的稅收政策卻存在如下問題：第一，根據《立法法》和《民族區域自治法》的規定，內蒙古雖在一定程度上擁有稅收管理權利，但該權限范圍較窄，不能根據地方發展特點、產業結構、資源、生態環境等實際情況結合區域自治權利靈活地制定符合內蒙古發展的稅收政策，無法充分發揮稅收的產業導向作用；第二，西部大開發中的稅收優惠方式主要是以所得稅減免為主，且享受該優惠政策的企業不僅需要滿足國家規定的條件還必須盈利，但在實際執行過程中發現，內蒙古符合條件且盈利的企業較少，使得該項優惠政策并沒有達到理想效果。

（二）對煤炭等高耗能、高污染行業調控不到位

內蒙古作為我國煤炭資源豐富的大省，合理的稅收政策能夠促進其內部結構優化，弱化經濟發展的重型化特征，然而目前相關方面的稅收政策卻存在一定的不足。主要表現在：第一，稅收的直接優惠方式過多，容易導致短期的勞動密集型投資過多，不利于煤炭產業的轉型升級和產業鏈的延伸；第二，對推進煤炭清潔生產的優惠范圍過窄，優惠力度不足，優惠門檻過高；第三，對于煤炭深加工產業的稅收政策扶持不足，不利于資源的高效利用；第四，原有的資源稅從量征收稅負較低，容易導致資源的過度開采，2016年7月1日開始從價計征的資源稅才真正回歸到促進資源合理利用，保護環境的職能。長期征收排污費、環保稅的缺失，導致生態環境的急劇破壞，2018年1月才開始實施的環保稅在很大程度上解決了這些問題，但兩者在征稅范圍和稅率方面仍需繼續改進。

（三）促進生產性服務業發展的稅收激勵政策調節乏力

獨特的民族習俗和草原風光使得旅游業成為內蒙地區經濟發展的重要引擎，但是目前對旅游業發展的瓶頸領域卻缺少特殊的稅收優惠；對蒙中醫藥、民族特色產品加工產業、民族手工業等區域特色產業的稅收扶持力度不足，部分產業的稅率相對較高；此外，具有推動產業結構升級、延長產業鏈作用的服務外包產業其稅收體系也存在如下缺陷：第一，沒有單獨制定相關的稅收政策支持體系，僅散見于軟件企業、技術先進企業等企業的所得稅和增值稅優惠政策中，法律層級較低；第二，截至目前為止全國有31個國家示范城市的企業才有資格享受服務外包的稅收優惠政策。而內蒙古因沒有一個城市符合標準，也就無從享受該項優惠政策，這將不利于服務外包產業在內蒙古的發展。

（四）支持技術創新的稅收優惠政策激勵效果不明顯

技術創新是提高企業核心競爭力、轉變地區經濟發展方式的根本動力。然而現行的稅收政策存在如下問題：第一，相關稅收的法律層級較低、沒有專門的法律條文、大多散落在各個部門制定的文件中，缺乏權威性和系統性；第二，沒有對西部地區設置特殊的研發費用扣除標準，而是采用“一刀切”的方法，無法充分發揮西部地區的技術創新熱情；第三，優惠政策側重對研發投入的激勵，而對研發產出卻缺少激勵措施，不能充分調動企業研發的積極性；第四，技術創新的稅收優惠對象存在結構性失衡，門檻相對較高，僅有在一定盈利水平上的企業才能夠享受該項優惠，而對于廣大的中小企業和處于成長期的企業而言則形同虛設；第五，主要關注科創企業的企業所得稅優惠，而針對激勵技術創新主力軍的科技型中小企業人才的個人所得稅則缺少相應的優惠。

三、促進內蒙古產業結構優化升級的稅收政策建議

（一）爭取更多的稅收管理權限和優惠政策

獨特的區域特性和政治制度等因素決定了內蒙古不能簡單地和其他地區一同看待，必須因地制宜采取合理的稅收政策。第一，借鑒新疆地區的稅收政策，積極擴大現有的稅收管理權限并在相關法律條例中加以明確，努力爭取更大的稅收管理主動權，結合本地實際情況制定有針對性、時效性及產業導向性的稅收政策，來促使產業結構向著合理的方向發展；第二，充分利用已有的稅收管理權限，在執行國家稅法保證國家稅源的基礎上，對屬于地方稅收收入中需要支持和鼓勵的企業給予一定的稅收優惠，充分發展地區特色優勢產業，大力推動全產業鏈結構的形成；第三，對于民族地區與非民族地區共同開發的項目，為減輕民族地區對開發導致的污染、搬遷等問題進行買單現象的發生，要更加考慮民族地區的利益；第四，在適當降低西部大開發所得稅稅收優惠門檻的同時，注重稅收優惠方式的多元化。例如將主營業務收入占總收入70%以上的優惠標準降為50%，同時考慮采用固定資產加速折舊等間接優惠方式。

（二）利用稅收政策，提高煤炭資源的綜合利用效率

借助西部大開發和“一帶一路”的戰略機遇，內蒙古應當整合力量借鑒國外先進經驗并結合自治區實際情況，積極利用稅收政策促進煤炭等地區重點產業的發展。第一，在落實煤炭資源深加工的增值稅即征即退優惠政策的基礎上，擴大即征即退的稅收優惠范圍，提高優惠力度，降低優惠門檻，以最大限度的實現煤炭產業鏈的延伸；第二，綜合運用增值稅和所得稅優惠政策，鼓勵傳統的煤化工企業向現代煤化工企業轉型。例如，根據煤炭深加工程度的不同，采用不同稅率的稅收優惠政策；對于轉型過程中發生的設備淘汰、技術更新等轉型成本，運用減免等所得稅優惠方式予以支持；第三，充分利用西部大開發企業所得稅等稅收征管優勢，對符合條件的煤化工企業，減征或者免征本自治區應分享的稅收收入部分；第四，擴大煤炭資源清潔生產的優惠范圍。對于上下游行業也要實行稅收優惠，而不僅僅局限于實現清潔生產的某一環節，以促進資源合理利用和改善生態環境為目的，著力提高煤炭產業的核心競爭力，走可持續發展道路。

（三）完善稅收政策，促進生產性服務業的長遠發展

為充分發揮生產性服務業在經濟發展中的重要作用，提高國際分工的地位，各國分別采取不同的稅收政策促進生產性服務業的發展。借鑒國外先進經驗，內蒙古稅收政策可以從以下幾方面加以完善：第一，充分發揮內蒙古的生態優勢和草原文化優勢，出臺支持低碳旅游的稅收優惠政策，如在原有基礎上降低所得稅稅率等，打破旅游業發展的瓶頸領域，并對旅游業開發過程中破壞環境的行為征收生態資源補償稅，最大限度實現旅游業的低碳可持續發展；第二，借鑒韓國為促進本土生產性服務業的發展采取10%的單一增值稅比例稅率，并且對促進經濟發展的重點產業實行了免稅的先進經驗，對民族特色的農產品加工業、手工業適當地降低稅率，使得更多的中小企業能夠享受到稅收帶來的優惠，創造民族優勢品牌實現民族特色產業的長久發展。第三，在落實西部地區鼓勵類產業目錄15%的企業所得稅優惠政策的基礎上，爭取將節能環保、生物技術等新興產業列入西部地區鼓勵類產業目錄；第四，風力發電作為國家重點支持的公共基礎設施項目，雖可享受一定的稅收優惠政策，但該項目初期的固定資產投資較大，容易造成相關企業多年不繳納稅收的情況，加重地方財政壓力，因此，建議對風力發電企業實行增值稅的預繳政策，待以后年度在進行沖抵，使得風力發電企業在壽命期內的稅負相對均衡的同時緩解地方財政壓力。第五，降低服務外包的稅收優惠門檻，打破區域限制，實現公平稅負，助力于服務外包產業的快速發展；第六，借鑒新加坡服務業可以享受新興產業的稅收優惠政策，且固定資產投資規模或收入規模達到一定標準的企業可以減征50%的所得稅政策，出臺相關促進產業集聚發展的稅收激勵政策，如允許集聚區內重大項目的固定資產加速折舊、適當降低集聚區內的所得稅稅率等。

（四）加大對科技型產業發展的稅收支持力度

科技型產業的發展是經濟發展的主要動力，為促進科技型產業的發展，各個國家都設置了“天使稅制”。因此，為快速提高西部地區經濟的發展，內蒙古應在“西部大開發”的戰略機遇下，適當加大對科技型產業發展的稅收支持力度。第一，對各個部門制定的針對創新型產業發展的稅收文件進行整合，并在此基礎上結合科技創新的生命周期以法律條文的形式制定新的稅收政策；第二，重新測量科技型中小企業技術創新的稅收優惠門檻是否可以適當降低，范圍是否可以適當擴大，使更多企業能夠符合稅收優惠條件真正得到幫助；第三，綜合利用多樣化的稅收優惠方式鼓勵科技型中小企業的研發與創新熱情，如借鑒國外先進經驗，對研發費用按一定比例實行稅額抵免，并對于沒有應稅所得可抵免的企業允許向前或向后移動補抵，允許科技型中小企業用于研發開發的儀器設備等固定資產加速折舊，對實現科研成果轉化的企業，實行一定的稅額式減免等；第四，借鑒印度為吸引外來資本投資，規定進口的軟件設備不僅可以免稅而且還可以享受加速折舊，同時對高新技術園內的企業還實施了10年內免征所得稅的優惠政策。結合內蒙古地區的區情，可以考慮適當給予高科技風險投資企業一定的稅收優惠，為本地區高科技企業吸引更多的發展資金；第五，借鑒印度軟件行業的從業人員免征個人所得稅的稅收優惠政策，結合自治區實際，可以參考稿酬所得的優惠方式對科研人員減征一定比例的個人所得稅，并允許科研人員以自身技術投資入股，刺激人力資源深化，吸引更多人才加入科技型產業發展的行列。

（五）完善資源環保稅收政策，發展循環經濟

為了實現資源可持續利用與經濟循環發展的雙重目的，內蒙古需要進一步提高資源與環境稅的“綠色化”功能。第一，借鑒美國涉及到礦產、淡水、森林、漁業等多個領域的資源稅征稅范圍及生產、使用清潔能源的相關企業都可享受稅收優惠補貼的稅收政策，結合自身特有的生態環境，努力將草原、林木等內蒙古生態資源進一步納入從價計征的資源稅征稅范圍，加大對浪費資源、污染環境的負外部行為的懲罰力度，鼓勵節約資源、保護環境的正外部行為，以遏制資源的過度開采，促進經濟的綠色健康發展；第二，進一步擴大環保稅的征稅范圍，提高稅率，并將稅款歸地方所有，用于彌補地方生態補償專項基金的不足；第三，借鑒意大利為了促進資源的節約開征的能源產品消費稅，在落實環境保護稅法的同時也要加大其他稅種的綠色發展程度，如對于高污染的化工產品、非環保塑料袋、高耗能產品等商品增收消費稅，在一定程度上抑制相關產品的使用，實現節能環保的消費稅征收目的，對生產及清潔新能源產品的企業可以給予一定的所得稅的稅收優惠，從稅收上促進其快速發展。

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F810.422

A

1004-6070（2017）11-0020-05

本文得到內蒙古哲學社會科學規劃重點項目“經濟新常態下促進內蒙古自治區產業結構升級的財稅政策優化研究”（項目編號：IPSPA2015150177）和國家自然基金項目“煤基全產業鏈生產稅的收入分配效應測度與結構優化研究”（項目編號：71640032）的支持。

◇作者信息：內蒙古工業大學副教授

內蒙古工業大學

內蒙古工業大學

◇責任編輯：焦 巖

◇責任校對：焦 巖