政治重建后的伊拉克政黨政治

陳揚(yáng)

目前，伊拉克正處于歷史上政黨政治最為活躍的時(shí)期。2003年薩達(dá)姆政權(quán)垮臺(tái)，美國(guó)按照本國(guó)模式在伊拉克實(shí)行所謂的多黨選舉和民主自由。但政治重建后的伊拉克形成了以民族和宗教教派為基礎(chǔ)的權(quán)力分配格局，造成嚴(yán)重的政治動(dòng)蕩和社會(huì)分裂，治理失序問題突出，民眾生存權(quán)、發(fā)展權(quán)難以保證。伊拉克在缺少國(guó)家認(rèn)同的前提下實(shí)施多黨制選舉制度，想要實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的有效治理還面臨很大挑戰(zhàn)。

2003年是伊拉克政治發(fā)展的分水嶺。以美英為首的聯(lián)合部隊(duì)發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，顛覆了薩達(dá)姆政權(quán)。后薩達(dá)姆時(shí)代，伊拉克在美國(guó)的主導(dǎo)下進(jìn)行政治重建，照搬美式民主，推行多黨選舉制，帶來了政黨政治的活躍，使得形形色色的政黨都有機(jī)會(huì)登上政治舞臺(tái)。但是，伊拉克各政黨都具有強(qiáng)烈民族、宗教甚至部落色彩，它們表面上積極參政議政、參與國(guó)家重建，實(shí)際上卻各懷私心、各謀私利，難以組成強(qiáng)有力的、穩(wěn)定的中央政府。

在新的政治框架下，雖然伊拉克各政黨都獲得了參政議政的機(jī)會(huì)，但由于缺少堅(jiān)實(shí)的制度保障，熱鬧的政黨政治背后，是各政黨追求本民族、本教派狹隘利益而不是維護(hù)國(guó)家整體利益的沉疴痼疾，政治力量“馬賽克化”嚴(yán)重，民眾普遍缺少國(guó)家認(rèn)同。因此，在缺少國(guó)家認(rèn)同的前提下實(shí)施多黨選舉制度的伊拉克，想要實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的有效治理還面臨很大挑戰(zhàn)。

新政治體制下的政黨角色

伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)后，美國(guó)為提升在中東地區(qū)的影響力，在伊拉克強(qiáng)推以多黨選舉制度為標(biāo)志的美式民主，但效果并不理想。多黨選舉制度使得代表各民族、各教派的政黨都活躍了起來，一些在薩達(dá)姆執(zhí)政時(shí)不得志的政治力量重新登上政治舞臺(tái)，各種政黨也趁勢(shì)而起，都希望在伊拉克政壇擁有一席之地。這些林林總總的政黨中，影響力較大的是阿拉伯什葉派政黨、阿拉伯遜尼派政黨和庫爾德政黨，此外還有土庫曼政黨和亞美尼亞政黨，但影響力相對(duì)較小。代表不同民族和教派的政黨執(zhí)政理念不同，政治目標(biāo)各異，彼此間矛盾隔閡較深，因此即便他們聯(lián)合組閣成功，歷屆政府政局也不穩(wěn)定。

伊拉克的主要民族是阿拉伯族和庫爾德族，其中阿拉伯族約占總?cè)丝诘?8%（什葉派約占60%，遜尼派約占18%），庫爾德族約占15%，其余為土庫曼族、亞美尼亞族等。[1]根據(jù)戰(zhàn)后伊拉克新憲法規(guī)定，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人必須由不同民族和教派產(chǎn)生，并且有硬性規(guī)定：總理由什葉派領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任，總統(tǒng)由庫爾德領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任，議長(zhǎng)由遜尼派領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任，其中總統(tǒng)是名義上的國(guó)家元首，實(shí)權(quán)則掌握在政府總理手中。新憲法還對(duì)議會(huì)代表名額做了相應(yīng)規(guī)定：伊拉克全國(guó)議會(huì)由328名代表組成，按照18個(gè)省份劃分選區(qū)，8個(gè)名額留給宗教少數(shù)派，320個(gè)席位按照民眾人數(shù)分配。獲得絕對(duì)多數(shù)議席（50%以上）的政黨或政黨聯(lián)盟獲得總理提名權(quán)和政府組閣機(jī)會(huì)，總統(tǒng)則需要獲得三分之二以上的議員支持。[2]這種政治制度使得伊拉克境內(nèi)什葉派阿拉伯人、遜尼派阿拉伯人和庫爾德人三大政治力量表面上有了一種“形式上的平等”。此外，從政門檻低也使得地方小黨派有機(jī)會(huì)能夠獲得議席，議會(huì)中小黨林立局面進(jìn)一步使得權(quán)力分配分散化，任何一個(gè)政黨或政黨聯(lián)盟都難以獨(dú)立組閣和提名總理，需要不斷與其他政黨和政黨聯(lián)盟談判以獲得絕對(duì)多數(shù)才能完成組閣。

伊拉克政黨政治格局及特點(diǎn)

戰(zhàn)后初期，伊拉克過渡政府領(lǐng)導(dǎo)人都由美國(guó)指定，直至2005年1月才推行多黨選舉制度，但仍然是在美國(guó)的主導(dǎo)之下。此后的歷次大選中，什葉派政黨均憑借人口數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)占得先機(jī)。而此前處于邊緣地位的庫爾德政黨進(jìn)入國(guó)家主流政治，遜尼派政黨則遭到極大削弱。

法治國(guó)家聯(lián)盟是伊拉克影響最大的什葉派政黨聯(lián)盟，在2010年和2014年議會(huì)大選中表現(xiàn)突出。該聯(lián)盟由什葉派政黨聯(lián)合一些遜尼派部族領(lǐng)導(dǎo)人、庫爾德人及部分獨(dú)立人士組成，不同時(shí)期政治力量的構(gòu)成略有不同，其宗旨是彌合各宗派之間的分歧，維護(hù)國(guó)家和解統(tǒng)一。法治國(guó)家聯(lián)盟的骨干力量是成立于1957年的老牌什葉派政黨——達(dá)瓦黨，該黨自成立后，多數(shù)時(shí)間處于政壇邊緣位置，直至薩達(dá)姆政權(quán)被顛覆。伊拉克前總理馬利基曾為該黨主席，現(xiàn)任總理阿巴迪也出自該黨。此外，伊拉克還有其他的什葉派政黨以及政黨聯(lián)盟，如伊斯蘭革命最高委員會(huì)、薩德爾組織等。

薩達(dá)姆倒臺(tái)后，伊拉克遜尼派政治力量陷入低谷，漸漸遠(yuǎn)離國(guó)家政治中心?！耙晾嗣麊巍笔呛笏_達(dá)姆時(shí)代遜尼派最重要的政治力量，是由伊拉克民族和諧運(yùn)動(dòng)、伊拉克全國(guó)對(duì)話陣線、革新黨等黨團(tuán)組成的跨教派世俗政黨聯(lián)盟。該聯(lián)盟在2010年伊拉克議會(huì)大選中，“伊拉克名單”雖然在大選中獲得議席最多，能成功組建政府。此后該聯(lián)盟影響力不斷下降，到2014年時(shí)已分崩離析，遜尼派政黨力量更為分散。在2014年的議會(huì)選舉中，四個(gè)較大的遜尼派政黨聯(lián)盟中有三個(gè)政治聯(lián)盟均從“伊拉克名單”中分離出來，分別是聯(lián)合改革聯(lián)盟、阿拉伯人聯(lián)盟、國(guó)家聯(lián)盟。這些聯(lián)盟各自為政，缺少統(tǒng)一的核心領(lǐng)導(dǎo)，難以在議會(huì)中有所作為。

伊拉克政壇的另一支重要政治力量是庫爾德政黨，其中影響力最大的是兩個(gè)老牌政黨——庫爾德民主黨和庫爾德愛國(guó)聯(lián)盟。前者成立于1946年，由巴爾扎尼家族領(lǐng)導(dǎo)，后者成立于1975年，戰(zhàn)后首任伊拉克總統(tǒng)塔拉巴尼就出自該黨。兩個(gè)政黨具有共同的政治主張，即維護(hù)庫爾德人的自由和人權(quán)，主張實(shí)現(xiàn)自治，甚至謀求獨(dú)立。戰(zhàn)后兩黨的合作關(guān)系一直持續(xù)到了2014年，此后他們各自獨(dú)立參選。2017年9月，在庫爾德民主黨主導(dǎo)下，庫爾德自治區(qū)舉行獨(dú)立公投。

縱觀形態(tài)各異、數(shù)量眾多的伊拉克政黨，主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是各政黨大都是處于前現(xiàn)代政治發(fā)展階段的不成熟政黨，是民族和宗派政治勢(shì)力的代理人，政治主張仍局限于本民族或本教派的狹隘范疇，自我矮化為民族類或宗派類政黨。二是多數(shù)大黨擁兵自重，擁有獨(dú)立于國(guó)家軍隊(duì)的武裝力量。三是各政黨均無法獨(dú)立組閣，不得不通過聯(lián)合參政的方式參政議政、實(shí)現(xiàn)利益訴求。四是各政黨聯(lián)盟內(nèi)部分歧嚴(yán)重，常處于動(dòng)態(tài)變化中。五是由于參政門檻較低導(dǎo)致政黨數(shù)量眾多、性質(zhì)多樣，各政黨參政意愿普遍較強(qiáng)。

戰(zhàn)后伊拉克政治重建改變了伊拉克權(quán)力分配的游戲規(guī)則，議會(huì)選舉、固定任期、多黨參政等西方民主形式，雖然吸引了更多民眾參與選舉，但也形成了以民族和教派為基礎(chǔ)的權(quán)力分配格局，造成了嚴(yán)重的社會(huì)分裂，導(dǎo)致伊拉克國(guó)家治理形勢(shì)嚴(yán)峻。

伊拉克政黨政治面臨的問題

及其原因

現(xiàn)行的伊拉克政治制度是依照民族、教派分權(quán)的政治架構(gòu)，教派認(rèn)同、民族認(rèn)同遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家認(rèn)同，各政黨和政黨聯(lián)盟都將自身利益置于國(guó)家利益之上，什葉派、遜尼派和庫爾德人各自為政，僅從本民族和本教派利益出發(fā)，而不是維護(hù)國(guó)家的整體利益。這樣的政治架構(gòu)嚴(yán)重削弱了政府的治理能力，導(dǎo)致腐敗橫行，社會(huì)矛盾尖銳。

本就錯(cuò)綜復(fù)雜的民族矛盾和教派紛爭(zhēng)，在議會(huì)多黨選舉制度下被進(jìn)一步放大，國(guó)家認(rèn)同也被嚴(yán)重削弱，這種“馬賽克式”民主表面上兼顧了各族群、派別的利益，事實(shí)上卻強(qiáng)化了種族、教派意識(shí)，很有可能導(dǎo)致族群分裂的狀況固定化、永久化。在庫爾德族當(dāng)中尤為明顯，庫爾德地區(qū)本就有獨(dú)立傾向，在中央政府羸弱的背景下，進(jìn)一步出現(xiàn)了獨(dú)立傾向。該地區(qū)2017年9月的獨(dú)立公投事件嚴(yán)重削弱了中央政府的權(quán)威。伊拉克中央政府有名無實(shí)，內(nèi)部矛盾重重，面臨重大事件無法達(dá)成一致，各黨派軍隊(duì)也各自為戰(zhàn)。正是在這種背景下，2011年美軍正式撤出伊拉克后，極端恐怖組織“伊斯蘭國(guó)”才得以在伊拉克迅速崛起。

伊拉克為什么會(huì)出現(xiàn)如此的政治生態(tài)并引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問題？筆者以為，一是各政黨均熱衷于狹隘的政治利益，難以形成合力。戰(zhàn)后伊拉克原有的中央集權(quán)制崩塌，照搬美式民主模式，卻缺少國(guó)家認(rèn)同和社會(huì)認(rèn)同，也沒有統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)以及強(qiáng)有力的社會(huì)支持，政黨政治難以維系，政府舉步維艱。由于歷史和宗教原因，伊拉克各族各教派人民往往只與本族本教派聚居，民族和教派彼此缺乏溝通難以融合，三大主流政治力量什葉派穆斯林、遜尼派穆斯林和庫爾德人都將本民族、本教派的利益置于其他民族和教派之上，相互不信任，三派之間的協(xié)調(diào)彈性有限，合作基礎(chǔ)脆弱。伊拉克前國(guó)王費(fèi)薩爾在臨終前寫道：“我不得不悲痛地承認(rèn)，伊拉克還沒有完整的國(guó)家概念，有的只是不同種族和部落的一個(gè)個(gè)群體，他們沒有愛國(guó)精神，只有宗教傳統(tǒng)，沒有共同的紐帶，一味屈服于邪惡勢(shì)力；不反對(duì)無政府主義，卻隨時(shí)準(zhǔn)備推翻任何形式的政府?！边^了近一個(gè)世紀(jì)，伊拉克仍沒有完全走出費(fèi)薩爾國(guó)王對(duì)伊拉克的定位。雖然民主政權(quán)建立已久，國(guó)家概念雖有一定認(rèn)同，但社會(huì)結(jié)構(gòu)并未發(fā)生質(zhì)變。

二是伊拉克政治重建路徑屬于外部影響和控制的半自主型，而非內(nèi)生自主型。美國(guó)在沒有認(rèn)識(shí)到伊拉克認(rèn)知的民主與西方認(rèn)知的民主存在錯(cuò)位的情況下，在伊拉克強(qiáng)推美式民主，導(dǎo)致多民族、多教派的伊拉克政黨林立，許多政黨缺少國(guó)家意識(shí)，把本民族或本教派利益置于國(guó)家利益之上，這種政治制度與伊拉克國(guó)情嚴(yán)重脫節(jié)，以權(quán)力分享為核心的“合作性民主”事實(shí)上導(dǎo)致了伊拉克政治運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下、各政黨之間惡意競(jìng)爭(zhēng)，難以形成合力，在一些地區(qū)甚至出現(xiàn)權(quán)力真空，給極端恐怖組織“伊斯蘭國(guó)”以可乘之機(jī)，使得戰(zhàn)后伊拉克人民的生活水平不但沒有改善，反而下降了許多。

三是伊拉克民主傳統(tǒng)較弱，尚不具備推行多元化政黨政治的基礎(chǔ)。在這樣的政治基礎(chǔ)上，國(guó)家政治制度強(qiáng)行轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖?guó)性選舉制度，雖然吸收了各種政治勢(shì)力參政議政，但難以形成一個(gè)有效的國(guó)家治理平臺(tái)。各政黨和政治聯(lián)盟所追求的大都是自己的私利，國(guó)家認(rèn)同感和政治使命感不強(qiáng)，有的甚至完全不存在。這種違背伊拉克國(guó)情政情的政治轉(zhuǎn)型，使得伊拉克政局長(zhǎng)期混亂不堪，政府無法有效治理國(guó)家，社會(huì)發(fā)展停滯甚至倒退。

（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部）

（責(zé)任編輯：甘沖）