土地經營權抵押貸款融資的法律困境

[摘要] 本文以新時期國家試點的土地經營管理抵押為背景，對土地經營權貸款融資的法律問題進行研究。提出應從明晰司法解釋及抵押貸款的規定出發，依托大數據完善法律保障機制，打破法律實施中的困境，構建出與時代契合的法律體制，體現依法治國及公平正義的社會理念。

[關鍵詞] 土地經營權 法律困境 法律保障 抵押融資 家庭承包

[中圖分類號] F323 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）06-0075-04

[作者簡介] 李炎媛（1983 — ），女，黎族，海南海口人，海南政法職業學院應用法律系講師，研究方向：民商法學。

農村土地承包經營權蘊含巨大的市場價值，是當代農民的“資產支柱”。如何打破現行法律困境，充分發揮農村承包土地經營權的作用，解決農民通過經營權抵押貸款融資問題，是亟待解決的重要課題。

一、農村土地承包經營權

抵押貸款運行的法律困境

受我國國情及法律不完善的制約，在農地經營權抵押貸款融資層面，仍存在諸多法律實現的困境。

（一）試點政策的法律化呈現無規律波動

目前，農地承包土地的經營權抵押貸款在山東、寧夏、貴州、四川等多個省市展開試點。研究發現，試點區域的政策呈現出無規律的大幅變化態勢，這給市場經濟下運行的各方主體帶來了較大威脅，使得以銀行為主的金融機構對開展經營權抵押貸款融資的業務望而卻步。某些地方政府為提升農村經濟的發展水平，采用政策優惠的方式，即開通農地經營權抵押貸款渠道，允許農戶通過土地經營權來向金融機構獲取貸款資金。這種優惠政策易受到政治、經濟、社會、環境和文化等多方面的影響，政策的運行并不穩定。金融機構為降低運行風險，通常會采用抵押物來實現貸款，這種運行模式一度被視為“被約束的自由”，體現了金融機構對地方政府違反我國土地法所持有的質疑態度。在開展此項業務時，為降低風險，在經營權抵押貸款合同中明確作出了期限的限制；與此同時，金融機構擔心政府會根據市場狀況，采用法律手段來消除政策的有效力，導致簽訂的合同付諸東流，因而積極性大打折扣。因此，政策難以法制化是導致市場主體持觀望態度的關鍵所在，政策的動態無規律波動是多方相互制約的根源，是影響農地經營權抵押貸款的重要因素。

（二）可行的法理與禁止的法律間難以契合

根據《物權法》，農村土地承包經營權隸屬于用益物權。《土地承包法》對承包經營權做了詳盡的規定，對部分包含抵押在內的土地流轉進行了法律上的明確，并將其上升至一種法定的權利。《物權法》是我國的一部基本法律，但是對土地經營權的規定過于原則體系化，僅給出宏觀的分析，對于經營權行使中的重要問題缺乏專門的司法解釋；《土地承包法》作為一門專項法律，具有較高的優先權，但該法也僅僅給出了法律期限的規定，設定了土地承包的二元處理方案，即可以進行抵押貸款的土地僅限于荒地；不可以進行抵押的土地包括宅基地、耕地、自留山及自留地等土地。

農地經營權抵押貸款的二元處理方案引發了雙重問題。一方面，試點城市的地方政府為實現農村承包土地經營權的抵押貸款，在政策層面上進行大力扶持。而根據我國法律體系，地方政府的政策不具有法律效應，因此基于地方政策文件來推行的經營權抵押貸款均存在一個共性特點，即一旦后續發生糾紛或者爭端，政策文件失效，相關發文是判定的唯一依據。也就是說，政策是促使金融機構及農民主體展開合作的催化劑，這個前提是在誠信基礎上展開，如果一旦失去這個前提，政策無法被法院所認可，裁定最終的依據是法律條文。另一方面，部分試點城市為規避現行法律的限制規定，采用了多種方式。筆者通過仔細分析各試點城市出臺的經營權抵押貸款的運行模式，發現試點城市均采用了反擔保、擔保、聯名擔保等方式來保障經營權抵押貸款的順利申請，沒有直接發生承包土地的經營權在無外力作用下直接進行抵押融資的案例，使得試點的作用大打折扣，沒有體現出經營權的真正融資價值。與此同時，以規避法律規定來進行的政策修改在實踐運行之初就存在風險性，不具有很強的穩定性，易受到政治、經濟和法律因素的影響，影響各方主體的積極性。因此，農地經營權抵押貸款在法律層面存在著法律禁止但法理具有可行性的矛盾，完善法律體系是打破現行局面的重要突破口。

（三）法律保障機制的缺失使現行阻力重重

目前諸多試點城市為推動農地經營權的抵押，構建了多元化的運轉平臺，為貸款人無力償還貸款或失信時提供了解決方案，為金融機構降低了運行風險，這種透明、信息匹配的機制在一定層面上保障了信貸雙方的共同利益。然而受制于技術及地域的制約，平臺功能難以彰顯應用的價值。

一方面，缺少信息化的交流平臺。以山東棗莊為例，農地經營權的抵押流程如下：負責人來調研收集有意向進行抵押貸款的個人信息，將其匯總整理后上傳信息部門進行備案；信息上報至土地服務中心，有意愿的農戶等待金融機構或其他自組織形式的介入來促使抵押貸款順利實現。通過分析發現，這種缺乏主動性、單一的交流模式難以達到信息共享的目的。金融機構為降低運行風險，均會對用戶的信用體系進行全面審核，因此平臺應對用戶信用進行“前置”篩查，為金融機構的介入提供良好的支撐。然而，平臺的固有化運行使得這一現狀難以突破，進而導致金融機構難以開展農地經營權的抵押業務，土地在缺乏流轉平臺的前提下，成為銀行中的“不動產”，影響了資金的流轉，違背了市場規律。

另一方面，農地經營權缺乏科學化、全面化的法律評估條文。農地經營權的抵押評估是一個涉及多專業的綜合性課題，目前缺乏統一的市場運行標準來指導。以貴州湄潭縣及寧夏同心縣為例，他們在對農地經營權的貸款價值評估上，以土地上農作物的市場經濟價值為基準，這種模式顯然不合理。運行之初，農作物的市場價值受多重因素的影響，若在這個過程中缺乏科學種植體系的支撐，市場價值會出現較大波動，形成潛在風險。如果農作物被市場炒高出現溢價行為，則會導致經營權被高估，評估結果不科學。因此，構建科學的農地經營權評估機制是維持市場穩定運行的關鍵，以防出現較大的估值波動。endprint

二、農地承包經營權抵押貸款

融資法律體系的路徑設計

“政策出臺、試點運行、立法”是當今我國農地改革的發展路徑。在農地經營權抵押的實踐過程中，法律存在明顯的滯后性。自2010年我國對農地經營權的流轉從原有的限制轉變為鼓勵，制定了農地產權法制法律體系，并在全國200多個城市進行試點。鑒于此，筆者以法律困境為切入點，從多個層面來提出完善農地經營權的路徑設計。

（一）積極出臺司法體系解釋，保障市場運行的穩定性

司法解釋是針對地方政策缺乏運行穩定性而國家未有法律條文支撐的良好解決路徑。通過構建明晰的司法解釋，可以打破法律禁止的限制行為，明晰農地抵押貸款的合法效果，促使貸款行為的順利實施，增強對金融機構的放貸信心。在全國多試點進行的土地經營權抵押過程中，政策及法律支撐的不穩定性是導致金融機構缺乏主動性的關鍵所在。實際上，溫州、重慶等地采用司法解釋的方式，在法律上承認應用效應，對農地經營權的抵押貸款作出明確支持，將政策上升至法律條文的形式，使得經營權抵押貸款有法可依、有法可循。明確了農地經營權的司法解釋，可以對社會成員的行為產生約束效力，對社會成員不合法行為進行法律制約。

（二）完善立法，為土地承包經營權抵押貸款的持續開展保駕護航

將農村土地承包經營權全方位地納入競爭體系，動態調節，實現農業的有序規劃。

1. 納入“抵押”為土地流轉的合法路徑

根據目前我國運行的《農村土地承包法》的規定，農村集體經濟范疇內的家庭承包制及其他形式的土地承包制為我國承包制度的兩大分支。其余按照44條規定，荒溝、荒山、荒灘等土地形式不允許通過家庭承包的方式進行獲取，但可以通過拍賣、招標及協商的有效途徑來展開土地承包。出租、轉讓、轉包及互換是家庭土地承包的主要方式；入股、轉讓、抵押及出租是“四荒地”類型的土地承包方式。同時根據我國運行的《擔保法》，不可以進行抵押土地使用權的土地包括自留地、宅基地和耕地土地形式。

家庭承包所獲取的土地的市場價值較為豐盈，然而受制于法律的制約，金融機構對農地抵押持觀望態度。雖然國內諸多城市開展試點運行，如江津模式、棗莊模式及同心模式，但最終仍是將土地作為擔保物來展開抵押，實現了向擔保方的轉移，但是土地質押權的合法地位仍沒有根本解決。應真正從立法角度考慮將農地經營權抵押作出規定，承認抵押的合法地位，使農地抵押為農村經濟發展提供源源不斷的動力支撐。

2. 明晰農地經營權抵押貸款的多重規定

農地經營權抵押涉及多個環節，應對抵押權人、抵押登記、抵押貸款人、抵押變現等進行明確規定，保障與土地經營權一脈相承。在農地經營權的抵押期限層面，農地抵押權人在進行最高期間的設定時，要以現行法律規定的土地使用權限為基準；在抵押登記層面，為防止抵押人對土地進行重復質押，必須確保抵押人進行率先登記，從而保障抵押權人的核心利益；抵押物的變現層面，當抵押人無法按照既定合同來交付利息時，經確認后需要進入抵押權變現流程，此時要充分明確抵押土地的使用用途，獲得的抵押收入應交付抵押人，不足部分應選擇后續償還方案。此外，抵押人將土地抵押后，集體組織應盡可能進行行政或其他干預，農戶可以通過轉租、入股或者承包的方式將土地經營權進行流轉。

（三）以普惠金融理念構建農地經營權的風險補償機制

農地經營權的價值評估及變現程度，是金融機構考慮的首要問題，這在一定程度上決定了抵押貸款的發放進度，對農村經濟的發展也會產生潛移默化的影響。我國農地經營權的發展處于初步萌芽期，應將普惠金融理念貫穿其中，將農民群體納入統一規劃。

在考慮國情的基礎上，充分借鑒國外的發展經驗，設定本地化的調息，建立風險補償基金會，發揮政府前置效應，變管理為服務的經營模式；政府應設定產權交易操作平臺及擔保公司，設置合理配比，來實現與金融機構之間的風險均衡，加強農戶經營權抵押貸款的信心；同時應結合互聯網發展的優勢，構建鄉、縣、鎮、村的四級農地經營權交易的電子平臺，打破傳統單一線下的交易模式，既保障農地經營權主體獲取充分的信息來源，實現信息的對稱，也使得農地的經營權風險得到有效控制，使得金融機構、農戶及政府之間形成良性循環，構建和諧共益的合作模式。

應盡快完善《農民最低生活保障法》或《農民生活綜合保障法》等法律法規，構建農民最低生活保障制度，使之與現行的農村養老保險制度、新型農村合作醫療制度、農村醫療救助等相關制度一并提升到法律法規的層面，而非停留在政策層面，以此來打消農民對“失地”的顧慮，推動土地抵押和轉讓等土地的流轉和再流轉。此外，還需建立起農民的最低生活保障基金制度，基金的來源可通過按比例征收土地流轉交易費或者經營權流轉金等方式上繳留存來得以實現。

[參考文獻]

[1]李晨曦.農村土地承包經營權抵押貸款的實踐與思考——以黑龍江省克山縣為例[J].中國農業資源與區劃，2015（04）：12-17.

[2]李寧順，金波.農村土地承包經營權流轉市場現狀初探[J].中國農業資源與區劃. 2010（05）：31-36.

[3]韋明升.我國農村土地承包經營權抵押貸款的困境與出路[J].經濟研究參考，2016（06）：53-59.

[4]焦富民.“三權分置”視域下承包土地的經營權抵押制度之構建[J].政法論壇，2016（05）：48-52.

[5]張輝，張曉云，高錦燦.淺議農村土地承包經營權抵押貸款相關法律問題[J].農村金融研究，2015（03）：66-69.

[6]黃惠春.農村土地承包經營權抵押貸款可得性分析——基于江蘇試點地區的經驗證據[J].中國農村經濟，2014（03）：26-31.

[7]田虹，楊玉凱.農村土地承包經營權抵押法律制度問題剖析[J].社會科學輯刊，2013（02）：45-49.

[8]王朝明，朱睿博.農村承包土地經營權抵押貸款的理論模型與實踐經驗[J].河北經貿大學學報，2016（05）：67-72.

[9]莫江，李杰.農地經營權抵押貸款瓶頸[J].中國金融，2015（06）：44-47.

[10]丁關良.家庭承包之土地承包經營權抵押亂象剖析和法律規制研究[J].中國黨政干部論壇，2014（06）：34-38.endprint