民營養老機構融資難破解

劉軍++陳建紅

[摘要] 融資難已成為制約我國民營養老機構發展的主要障礙，根本原因在于養老服務的公益性導致其盈利能力不足，無法滿足資本的逐利性。政府應該從制度層面承認民營養老機構的公益性，保證民營養老機構投資者的合法權益，滿足其投資者逐利性的要求。

[關鍵詞] 養老機構 融資 養老公益性 資本逐利性

[中圖分類號] F832 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）06-0079-04

[基金項目] 2013年福建省社科規劃一般課題“養老機構融資困境：理論解釋及其路徑選擇”（2013B061）、2013年福建省中青年教師教育科研項目“基于BOT模式的養老機構建設可行性研究”（JB13516S）。

[作者簡介] 劉軍（1976 — ），湖南寧鄉人，集美大學誠毅學院副教授，福建省管理型會計領軍人才，研究方向：財務管理、公司治理；陳建紅（1983 — ），女，福建漳州人，集美大學誠毅學院講師，研究方向：公司治理、內部控制。

我國社會養老服務體系主要由居家養老、社區養老和機構養老三部分組成，其中機構養老在養老體系中起著舉足輕重的作用，大力建設和發展養老機構，是我國應對老齡化社會，解決養老問題的必要舉措。目前我國民營養老機構所占的比例不高，需要加快發展。然而，融資難成為了制約民營養老機構發展的主要障礙。

一、融資難成為制約民營

養老機構發展的主要障礙

1978年前，我國的養老機構都是公辦事業單位，其建設由政府包辦包管。1979年后，政府逐漸放開了社會資本開辦養老機構的限制，民營養老機構數量激增。但是，民營養老機構普遍面臨諸多難題，如用地、融資、用人、監管、統籌發展難等。其中，融資難已經成為制約民營養老機構發展的主要障礙。民營養老機構融資難的原因主要是，投資大，投資回收期長；民營養老機構盈利能力不足，大部分處于微利甚至虧損狀態；民營養老機構身份不明；融資渠道狹窄，金融服務市場不完善。

二、化解養老公益性和資本逐利性的矛盾，是解決民營養老機構融資難的關鍵

（一）養老機構提供的養老服務具有公益性，其經營具備“非營利組織”特征

公共物品理論認為，具有完全的非競爭性和非排他性的物品即為“純公共物品”，具有有限的非競爭性和非排他性的物品為“準公共物品”，因此，每一位老人都有享受養老服務的權利，具有非排他性，但增加一個接受養老服務的老年人，其邊際成本不為零，養老服務具有競爭性，因而養老服務具備“準公共物品”的特征。但是，僅僅從這些角度來定性養老服務是不夠的，享受基本的養老服務，是人們的共同需要，保證每個人都能享受基本的養老服務，涉及到全社會的公共利益，事關社會的公平與正義。一般來說，在條件與能力允許的情況下，老年人都會優先選擇“居家養老”或者“社區養老”，但是，對于喪失經濟來源或者經濟困難的老人，失能、半失能且家庭無法提供全時優質照料服務的老年人，以及因一些特殊原因而無法獲得基本照料服務的老年人來說，只得主動或者被動選擇“機構養老”。由此可見，養老機構首先要滿足的是上述這些老年人的養老服務需求，其次才是滿足那些有條件有能力但愿意到養老機構享受養老服務的老年人的養老服務需求。從這個意義上來講，養老機構提供的養老服務，具有正外部性，有利于緩解社會矛盾，促進社會和諧穩定，具備公益性質。因此，根據養老機構提供的養老服務對象的不同，可以將養老機構提供的養老服務分成“純公共物品”、“準公共物品”和“私人物品”，純公益性質的養老服務屬于“純公共物品”，公益性與市場性兼顧的養老服務屬于“準公共物品”，完全市場化的養老服務，屬于“私人物品”。

在我國，公辦養老機構在養老服務中承擔兜底作用，主要提供的是“純公共物品”的養老服務。而民營養老機構，國家“重點鼓勵社會力量投資興辦面向失能、失智、高齡老年人的醫養結合型養老機構”，這就決定了民營養老機構提供的養老服務是以“純公共物品”和“準公共物品”為主，“私人物品”只是補充。根據這個定位，民營養老機構在運營過程中應該首先要考慮公益性，堅持“非營利性”；其次，養老機構的服務本質是志愿精神，為有需要的老人提供照護，而不是設定一些條件來篩選服務的對象；第三，養老機構提供的服務是不對等的，即不能以收費的高低來決定提供服務的層次。也就是說，民營養老機構的經營活動具備非營利組織的“非營利性”、“非政府性”和“志愿公益性”等特征，不論是民辦非營利性養老機構，還是民辦營利性養老機構，營利都不是其唯一目標，甚至不是其主要目標。

（二）養老服務的公益性注定民營養老機構盈利能力有限，無法滿足資本逐利性的要求

民營養老機構提供養老服務的公益性特征，決定其服務收費，首先要考慮的是公益性，其次才是市場性，民營養老機構想要通過提高收費來增加養護收入，從而獲得更多的利潤，事實上是行不通的。首先，從政策面來講，雖然提出要“建立市場形成價格為主的養老機構服務收費管理機制”，但是，也明確指出養老機構養老服務收費要兼顧公益性的要求；其次，養老服務的市場特征決定了民營養老機構不具備通過提高收費來提高收入的基礎，因為養老機構的服務對象是收入衰減的老年人，他們無法支付高額的養老服務費用，養老機構的收費水平受到老年人收入水平的制約，提高收費就會失去市場；第三，通過向部分具有承受能力的老年人提供個性化的優質養老服務來實現高利潤是行不通的，一是愿意支付高價來享受更優質的養老服務的老年人比例并不高，二是高收費必然伴隨著高要求，一般養老機構的服務滿足不了這些老年人的需求，只有少數高端養老服務機構才能提供這樣的服務，不具有代表性，三是高質量的服務必然會要求養老機構更多的投入，運營成本也會隨之增加。總之，養老服務的公益性，注定了民營養老機構的盈利能力是有限的。

然而，追逐利潤是資本的天性。資本的逐利性決定了投資者會優先選擇投資報酬率高、投資風險小的項目，同時要求投資者合法權益得到有效保護。在市場經濟中，資本逐利性從客觀上實現了社會資源的有效配置，即社會資源會更多地投入到投資回報率高的項目和行業中去。如果一個行業或者一個項目不能保證資本獲得合理的回報，也無法保證投資者的合法權益，就無法吸引足夠的社會資本進行投資。養老機構的公益性決定了其盈利能力有限，這就意味著社會資本投資養老機構的回報低，無法滿足其對利潤的追求，而且，社會資本捐資興辦民辦非營利性的養老機構時，不能以投資者的身份享有利潤分配權、法人財產權等權益，這樣，養老機構無法吸引足夠的社會資本，民營養老機構融資就異常艱難。因此，民營養老機構融資難，從根本上來說，是因為養老服務的公益性與資本逐利性之間的矛盾導致的，如果不能有效化解這個矛盾，民營養老機構融資難的問題就不能從根本上得到解決。endprint

（三）養老服務的公益性與資本的逐利性是可以共生的

養老服務的公益性與資本的逐利性存在矛盾，但并不是截然對立、互相排斥的，只要能在養老服務公益性與資本逐利性之間實現有效平衡，兩者也是可以共生的。首先，社會資本投資興辦民營養老機構，可以彌補公辦養老機構投入的不足（目前公辦養老機構一床難求的現象普遍存在），而且公辦養老機構的服務效率相較于民營養老機構，并不存在顯著的效率優勢，民營養老機構的加入競爭可以提高養老機構的整體效率，使養老服務的公益性得到更好地體現。其次，養老服務的公益性要求養老機構不能以營利為主要目的，但并不意味著不能盈利，只要養老機構以公益性為底線，在保證服務質量的基礎上，可以靈活運用市場手段，依法獲取合理利潤，這些利潤不僅可以反過來用于改善養老機構條件以提供更優質的養老服務，而且還可以給投資者帶來合理回報，有利于更好地實現養老的公益性，又能兼顧資本逐利性的需求。第三，養老機構的性質不是決定養老服務公益性必要性的前提條件，養老服務的公益性是由服務對象、收費標準及服務質量等因素決定的，只要監管到位，民營養老機構一樣可以提供公益性的養老服務。第四，追求利潤并不是社會資本的唯一目標，社會資本在尋利的同時，也越來越多地將社會公共利益納入其考慮的范圍，一方面是由于人不僅僅是理性的經濟人，還是具有社會屬性的人，人們愿意通過投資履行社會責任，滿足其道德需求，另一方面，人們參與社會公共事業可以提升個人或者企業的社會知名度，可以給他們帶來更多的機會，更好地促進他們的尋利行為，因此，只要能夠保證投資者的合法權益，這些社會資本愿意放棄部分利潤追求而投資興辦民營養老機構的。由此可見，養老服務的公益性和資本逐利性之間的矛盾是可以化解的。化解養老服務公益性和資本逐利性之間的矛盾，關鍵在兩點：一是保證投資者的合法權益，二是允許民營養老機構進行合理營利，只要做到這兩點，就可以充分激發社會資本的投資熱情，民營養老機構融資難問題就可以迎刃而解。

三、解決民營養老機構

融資難問題的對策建議

（一）承認民營養老機構的公益性質，依法保護其合法權益

這方面，我國民辦教育的成熟經驗可供借鑒。2016年11月7日全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議對《中國人民共和國民辦教育法》進行了修正，明確“民辦教育事業屬于公益事業”，“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校”，為民辦教育的發展掃清了障礙。目前我國的法律法規中，并沒有對民營養老機構養老服務的公益性進行明確界定，散見的各種政策文件基本認可民辦非營利性養老機構的公益性定位，但對民辦營利性養老機構的公益性質界定不明確。要從根本上改變這一局面，建議修改《中華人民共和國老年人權益保護法》，明確民營養老機構的公益性質，承認民營養老機構和公辦養老機構具有同等法律地位，社會資本可以自主選擇設立民辦非營利性養老機構和營利性養老機構，國家對這兩類機構進行分類管理，但兩類機構都可以依法享受國家支持養老產業的優惠政策，原來已經設立的民辦非營利性養老機構可以依法轉為民辦營利性養老機構，國家依法保護民營養老機構合法權益（包括經營自主權、利潤分配權和合法的財產權）。

（二）落實民營養老機構的補貼和優惠政策，營造公平的市場環境

改變現有的以機構性質為區分標準的補貼政策，建立一套基于老年人身份識別為區分標準的補貼政策，即政府應按照養老機構服務對象——老年人的身份來進行補貼，使各類養老機構在向同一類老年人提供服務時，可以享受同樣的補貼政策，以營造公平的市場環境。具體來說，民營養老機構提供屬于“純公共物品”性質的養老服務時，由政府通過購買服務的方式進行全額補貼（政府可以制定服務的標準）；在提供屬于“準公共物品”性質的養老服務時，實行政府補貼一部分老年人自己承擔一部分的政策；在提供屬于“私人物品”性質的養老服務時，政府不補貼，由老年人自行承擔費用。

其他政策方面，可以實行有區別的優惠，其中民辦非營利性養老機構實行與公辦養老機構同等的優惠政策，并針對民辦營利性養老機構制定專門的優惠政策，保證其有一定的盈利空間。針對民辦營利性養老機構的優惠政策主要可以包括以下幾個方面：一是土地供給納入統一的養老用地計劃；二是給予一定的土地出讓金的優惠（或者通過PPP等方式由政府提供土地）；三是水電煤氣等日常費用方面可以享受與公辦養老機構一致的政策；四是制定增值稅、企業所得稅等各類稅收優惠政策；五是其他優惠政策，如保險費用優惠等。

（三）建立健全養老金融服務體系，拓寬民營養老機構融資渠道，降低融資成本

鼓勵商業銀行出臺專門針對養服務行業的貸款政策，適當降低貸款條件，給予貸款利率方面的優惠，政府出臺配套的稅收優惠政策以支持商業銀行。另外，政府還可以實行養老貸款貼息政策，對符合條件的養老機構貸款進行貼息；政府主導設置養老產業投資基金，起到示范作用，鼓勵社會資本設立針對養老產業的風險投資、私募投資等各種形式的基金，吸引社會資本投資養老機構；鼓勵社保資金在內的各類保險資金通過各種方式投資養老機構；引入PPP、BOT等模式，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與養老機構的建設；鼓勵養老機構到資本市場以發行股票、債券等方式融資，并適當降低養老機構發行股票和債券的條件；鼓勵養老機構進行融資創新，比如利用互聯網實現眾籌融資等。

民營養老機構面臨的融資困境，歸根到底是因為養老服務的公益性導致其盈利能力不足，無法滿足投資者要求的必要報酬導致的。解決民營養老機構的融資問題，不能只從表面入手，拓寬其融資渠道，降低融資成本固然重要，但更重要的是要保護民營養老機構投資者的合法權益，確保民營養老機構可以合法營利，滿足投資者對于利潤的追求。解決問題的關鍵還在于政府對民營養老機構的性質認定，在于政府的態度。

[參考文獻]

[1]黃佳豪.福利多元視域下民辦養老福利機構的發展思考——以安徽為例[J].天府新論，2011（1）：109-111.

[2]鄒銘.養老服務業：突破七大困局，謀求跨越發展[J].社會福利，2015（7）：7-9.

[3]劉劍.機構養老設施建設困境與規劃應對——基于昆山市的實證研究[J].規劃師，2013（10）：23-28.

[4] 余新仁. 民辦養老機構優惠扶持政策落實研究——以福建省為例[J].社會福利（理論版），2015（6）：50-56.

[5] 吳玉韶，王莉莉等.中國養老機構發展研究報告[M].北京：華齡出版社，2015.

[6] 莫開偉.民辦養老機構困局亟待破解[N].光明日報，2015-04-01（002）.

[7]吳敏.基于需求與供給視角的機構養老服務發展現狀研究[M].北京：經濟科學出版社，2011（P21-26）.

[8]董亞紅.非營利組織視角下養老機構管理研究[J].海南大學學報（人文社會科學版），2011（2）：41-47.

[9] 任潔.機構養老服務效率研究——以廈門市為例[J].人口與經濟，2016（2）：58-68.

[10]王波，李小琴.教育公益性和資本逐利性的沖突與共生——民辦高校對社區利益公司制度的借鑒[J].高教探索，2014（1）：25-29.endprint