論行業協會外部治理結構調整

[摘要] 行業協會的外部治理在于理順其與外部利益相關者的關系。行業協會信任關系的建立受其外部治理框架的影響。行業協會與外部利益相關者之間關系的治理與協調，是行業協會信任和認同的重要來源。行業協會外部治理結構的重構必須以構建良好的信任關系為目標。為此，政府應做好制度供給，行業協會應不斷自我完善，社會化的監督機制的建立也是不可或缺的一部分。

[關鍵詞] 信任關系 行業協會 治理結構

[中圖分類號] C912.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）06-0083-04

[作者簡介] 李利利（1983 — ），山東臨沂人，國家行政學院博士，研究方向：公共行政。

完善的治理結構是支撐行業協會生存和發展的基礎。行業協會屬于外部資源依賴型組織，治理結構需要與外部環境相匹配。通過非正式契約關系來增強行業協會的資源獲取能力，在行業協會治理結構中充分平衡各方利益訴求顯得尤為必要。

一、基于關系的行業協會外部治理結構

行業協會的信任主要來自于內部會員企業的信任，再由內部信任擴展到外部信任。行業協會與其外部利益相關者①之間形成的聯結和監督關系是行業協會外部信任產生和維持的主要渠道。其中對行業協會信任關系產生直接影響的主要有這三組關系：一是行業協會與行業內企業的合作與競爭關系；二是行業協會與政府之間的合作、互惠及監督關系；三是行業協會與社會公眾、消費者、大眾媒體、評估機構之間的監督關系以及互惠與合作關系。

行業協會治理結構既表明機構的設置、內部權力的合理分配以及運行規范，也體現行業協會與其外部利益相關者的關系。治理結構是建立在組織的能力和關系基礎上的。一方面，機構和規則的建構、運作影響著組織能力；另一方面，信任和認同是在關系治理的過程中逐漸確立和達成的。信任關系是契約關系的核心，是主體之間合作的必要前提。信任關系是行業協會保證社會資源得到最有效利用的社會共同約定，是行業協會贏得組織聲譽和維持免稅地位、獲取社會資助和財政支持，以及實現組織終極目標的重要保障。

行業協會獲得眾多契約主體信任的關鍵是擁有科學、合理的治理結構，否則，權力的運用就會偏向某一契約主體，進而導致行業協會信任機制的缺損乃至崩潰。

從內容上看，行業協會的治理結構可以劃分為內部組織治理結構和外部關系治理結構兩方面。內部組織治理結構主要探討行業協會內在的制度安排，即控制權力的分配與相互制衡，主要分析會員（代表）大會、理事會、監事會和秘書處的權力和責任。外部關系治理結構主要研究對行業協會關系網絡進行處理的框架及機制，即行業協會與外部利益相關者的利益協調、管理權限以及企業（指非會員企業 ）對行業協會的認可等，有的學者將其稱為行業協會的形象設計。

二、行業協會與外部利益

相關者關系的博弈分析

本文以行業協會信任構建為目標，對行業協會與行業內非會員企業和政府之間的聯結關系以及行業協會與監督主體之間的監督關系進行博弈分析，并嘗試構建以“信任關系”為核心的行業協會外部治理結構。

（一）行業協會與外部利益相關者聯結關系博弈分析

1. 行業協會與行業內非會員企業

我國行業協會遵循自愿原則，當前，我國企業入會的比率不是很高，行業協會的代表性還比較低。協會的會員率僅為40%左右，還有一大部分行業企業由于各種原因未加入行業協會。行業協會可以通過自律性規范來影響和約束會員企業，而行業內的非會員企業不認同行業協會對市場的管理。市場經濟的發展和簡政放權改革使行業協會承擔越來越多的行業管理職責，因此，處理好二者的關系對行業協會生存和發展至關重要。

由于利益和立場不同，行業內非會員企業與行業協會在關系的協調上進行博弈，影響著雙方的信任和認同程度。行業協會承擔著較多的行業管理職能，從雙方博弈的結果可以看出，行業協會與行業內非會員企業的最優策略組合即行業內非會員企業能夠認同行業協會，而行業協會也采取合作的策略，鼓勵行業內非會員企業入會。在此種策略組合下，行業協會對整個行業都可以發揮有效的協調和約束作用，避免為了部分成員利益而壓制行業內非會員企業，進而促進行業有序競爭與廣泛合作。

企業加入協會的目的無非是希望獲得更多的話語權，能參與和影響行業標準、行規行約的制定，并獲得更多的行業信息以及合作機會，同時還能享受到行業協會和政府的技術和服務方面的扶持。現實情況是，我國行業協會發展比較差的占到總數的1/3，面臨著生存和發展困難，發揮的作用也比較有限。許多行業協會服務能力有限，不能為企業提供必要的幫助，導致企業對行業協會認同感和信任程度較低，不愿加入行業協會。此時，行業協會與行業內的非會員企業之間的關系以競爭為主：企業不認同行業協會的管理規范，不接受行業協會的約束、配合行業協會的活動；而行業協會有可能對行業內非會員企業進行打壓和限制，使其處于不公平的競爭地位。這是最差的博弈情形。為了實現最優策略組合，行業協會應通過自身的作為不斷增強服務水平和能力，為企業謀取更多的利益，才能得到企業的認可和信任，吸引更多企業入會。

2. 行業協會與政府

行業協會與政府之間存在著委托代理關系。政府通過職能轉移的方式，將手中的一部分包括行業統計、資質審核、質量標準認定以及組織職業培訓等職能委托給行業協會，政府成了委托人，行業協會成了代理人。行業協會與政府出于自身利益最大化考慮，往往以理性決策為前提進行博弈。在行業協會與政府互為對手的博弈關系中，政府與行業協會都有可能采取合作或不合作的策略，并形成四種博弈情形。

從博弈可能的結果可以看出，政府與行業協會的最優策略組合是雙方相互合作關系。然而在一次性的博弈過程中，由于雙方都沒有信守承諾的激勵，每個理性的個體都是利己的，在博弈的過程中都追求自身利益的最大化。雙方都渴望對方守信，而不要求自己也必須做到誠信。這種關系中，講誠信的一方的利益很可能就會遭到損害，雙方合作也無法維持。行業協會與政府是一種長期的協作關系，任何一方失信都不是最優策略選擇。只有以相互信任為基礎而形成的合作關系才可以長久維持下去。endprint

（二）行業協會與外部監督主體的監督關系

行業協會作為獨立的法人，應按照法人治理的權力制衡原則進行治理結構設計。然而實際上我國大部分行業協會的內部監督機構或缺失、或流于形式。如果外部社會監督也不能發揮應有的作用，那么行業協會有可能偏離其組建的初衷，被某些領導或大企業操縱和控制，成為謀取私利的工具。這就要求行業協會在維護會員利益、規范行業發展的過程中，還應在公共空間承擔一定的社會責任。因而有必要肯定外部社會監督對行業協會的重要意義，建立有效的行業協會外部監督機制。

行業協會的外部監督關系主要包括行政監督和社會監督兩個方面。監督主體除了社團成員、政府部門和第三方評估機構以外， 還有社會公眾、媒體以及消費者。行業協會與外部監督主體之間存在監督與被監督的關系。在外部監督者與行業協會的博弈中，行業協會可能采取“合謀”與“不合謀”兩種策略，“合謀”主要指行業協會與企業通過共同操縱價格和市場交易等手段謀取私利；外部監督者可采取“監督”和“不監督”兩種策略。

行業協會與企業合謀與否主要取決于合謀時的收益、被發現時受到懲罰而遭受的損失以及不合謀時行業協會獲得的公信力和認同。而當前的社會法律環境還未完善到可以對行業協會進行有效約束，行業協會的結構設置和運行管理也存在許多缺陷，在無監督狀態下，有些行業協會借助管理的便利，傾向于選擇與企業合謀，建立市場壟斷或形成價格聯盟侵害消費者的合法權益，犧牲部分社會公共利益。對行業協會的違規懲罰、信用評價、鑒定評估等外部監督行為可以有效規范行業協會的行為，使行業協會肩負起協調行業糾紛、促進行業發展的重任，承擔公共服務職責，有效發揮行業協會職能。因此，建立有效的行業協會社會監督機制勢在必行。

三、以“信任關系”為核心的

行業協會外部治理結構調整

行業協會治理的目的是建立有效的合作機制，包括行業協會內部會員之間的合作，以及與政府和企業等的合作。外部的約束或利益都可促成合作，而建立在信任關系基礎之上的合作更具有持久性。外部關系的治理與協調是行業協會信任和認同的重要來源，應以信任關系為核心，構建行業協會外部治理結構框架。

行業協會外部治理結構直接影響著行業協會信任關系的形成。在行業協會外部治理結構中，契約關系條件下信任關系的產生和維系是行業協會治理的目標。行業協會的外部信任受行業協會與其外部利益相關者之間的聯結關系和監督關系的影響。

首先，構建行業協會與行業內非會員企業關系治理結構的重點是明確二者之間的權責范圍與合理定位。二者之間的最優關系是行業內非會員企業認同和支持行業協會，而行業協會也積極吸納行業內非會員企業入會，建立互信關系。行業協會與行業內非會員企業的聯結關系受制度環境的制約，影響著雙方關系處理的途徑和方式?！耙粯I一會”的格局讓各行業協會處于壟斷地位。行業內非會員企業要么加入行業協會、要么不加入，沒有更多選擇。行業協會有時為了會員利益而排擠、限制非會員企業，造成行業壟斷，嚴重阻礙行業的發展。此時，二者之間的關系以競爭為主。為此，一方面應引入行業協會間的適度競爭機制，實行“一業多會”，通過公平競爭，在一個行業最終形成一家有足夠權威性的行業協會，增加行業內非會員企業的選擇性是完善行業協會與行業內非會員企業關系治理結構可行之舉。另一方面，行業協會應盡量圍繞企業的目的多開展能吸引企業入會的活動，如協會的刊物、統計數據、培訓、考察、研討會、展覽會、聯誼活動、行業內競賽等。行業協會也應多了解企業的需求，盡可能地幫助企業解決經營難題，積極發揮代表、溝通、協調、監督、公正、統計、研究、服務的職能，贏得行業內非會員企業的忠誠和信任，吸引非會員企業入會。而非會員企業也應增強對行業協會的支持和信任，積極與行業協會進行溝通與合作，通過加入行業協會獲得預期回報，雙方形成相互信任、合作的關系結構。

其次，行業協會與政府之間良好的關系治理結構建立在相互信任基礎上的適度嵌入性合作。行業協會的信任源于行業協會的非營利性質和職能，協會的服務和管理能力。政府的信任源于政府的扶持和職能轉移。在傳統行政體制的長期影響下，政府已習慣于通過強大的行政權力支配和運用公共資源。行業協會成為政府的縮影，執行政府的指令，具有濃厚的行政化色彩，與政府形成了強烈的依附關系。行業協會職能得以有效發揮的關鍵在于其獨立性和自主性。隨著去行政化改革不斷推進，行業協會以“社會化、市場化”為改革方向與行政部門脫鉤，行業協會與政府的組織和職能邊界得以厘清，使行業協會擁有更大的自主性。實施直接登記制后，由于公共資源依然掌握在政府手中，行業協會與政府的關系可能會出現兩種后果，一是行業協會由依附業務主管單位轉向依附登記管理機關，無法消褪行政化色彩；二是業務主管單位在喪失協會管理權后，以業務指導為借口重新對行業協會進行控制。為了避免這兩種現象的發生，政府必須給予一定的制度供給，同時，也應確保行業協會的獨立性。因此，行業協會與政府之間理想的關系治理結構應該是在互信的狀態下，政府支持行業協會的發展，同時對行業協會進行監管，確保行業協會職能的有效發揮；而行業協會也不斷提升服務能力，積極承接政府購買服務，構建良好的嵌入性合作關系。

最后，多元化的社會監督機制是行業協會外部治理結構中不可或缺的部分。行業協會與外部監督主體之間不存在最優策略組合。在監督關系方面，外部監督主體的監督和約束對行業協會是一種有力的威脅。外部監督可以有效規范和約束行業協會，把可能危害行業利益的行為扼殺在萌芽狀態，增進共同利益，提高行業協會的公信力，促進行業合作。因此，積極有效的行政和社會監督是行業協會外部治理結構中必不可少的一部分。

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