美國南海“自由航行”行動及對“一帶一路”建設的消極影響

杜繼鋒

特朗普執政以來，美國不斷加強針對中國南海地區的“自由航行”行動，美國的“自由航行”行動是其長期奉行海洋航行自由政策的具體體現。美國在南海的“自由航行”行動不僅嚴重侵犯中國國家主權，更給中國所致力推動的“一帶一路”倡議造成嚴重負面影響。在此背景下，中國應加快與東盟國家協商制定《南海行為準則》的談判進程，同時為南海周邊國家提供更多公共產品，以解除部分周邊國家對中國的戰略疑慮，緩解美國“自由航行”行動對“一帶一路”建設的沖擊。

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.11.017

2017年8月10日，美國海軍驅逐艦“麥凱恩”號以“自由航行”為借口進入中國南沙群島美濟礁12海里，這也是美國總統特朗普2017年1月就職以來美國進行的第三次南海“自由航行”行動。美國的“自由航行”行動不僅嚴重威脅中國的國家主權和地區安全，也給中國所倡導的“一帶一路”倡議帶來嚴峻挑戰。

美國的自由航行政策與

“自由航行”項目

“自由航行”（Freedom of Navigation，簡稱FON）是作為國際法淵源之一的國際習慣法的一個基本原則。該原則在1982年通過的《聯合國海洋法公約》第87條有關“公海自由”的表述中得到國際社會的一致確認。該公約87條規定：“公海對所有國家開放，不論其為沿海國還是內陸國。公海自由包括航行自由、飛越自由等內容。” [1]

“海權立國”是美國的傳統，美國建國伊始就十分重視海洋航行自由。早在1776年美國就提出了“自由船舶所載貨物自由”的原則，這也是美國航行自由原則的首次官方表述。[2] 1775年10月美國海軍建軍后的最初使命之一就是捍衛航行自由，保衛在大西洋上航行的美國商業船只免遭海盜威脅。

除此之外，美國歷史上參與的兩次世界大戰都和捍衛美國一直鼓吹的航行自由有著不可分割的關系。伍德羅·威爾遜總統在其1918年1月致美國國會的十四點計劃中明確指出，美國參與第一次世界大戰爭取的普遍原則之一就是“海上的絕對航行自由”。同樣，1941年9月11日，在美國驅逐艦遭到德國潛艇攻擊后富蘭克林·羅斯福總統對美國人民發表的“爐邊談話”中再次宣稱“海洋對美國自身安全的防御至關重要”，“無論我們將付出什么，無論代價有多大，我們一定要擁有公海上合法貿易的自由。” [3]

二戰后，美國延續了其一直堅持的海洋航行自由政策并陸續出臺了許多關于自由航行的綱領性文件。1983年，美國發布了《海洋政策報告》，該報告聲稱美國將以在海洋法公約中體現的“與利益平衡相一致的方式，在全世界范圍內行使和確保其權利、自由及對海洋的利用”。2005年，小布什政府對美國面臨的安全形勢進行了重新評估，出臺了《國家海上安全戰略》（NSMS）及其八個附屬文件，為美國自由航行政策進一步確立了指導方針和制度框架。

在美國“自由航行”政策形成和發展過程中，卡特政府于1979年開始建立并實施“自由航行”項目。該項目主要通過對外彰顯美國不承認海洋沿線國家的“過度領海主張”，從而達到其維護“自由航行”的目的。美國的“自由航行”項目采用“三軌制”，即美國外交代表機構（主要是美國國務院）和軍方（主要是美國國防部）分別通過外交交涉，與其他國家或地區性組織如東盟、國際海事組織等進行雙邊和多邊磋商以及美國海空軍的海上“自由航行”行動三種方式維護美國力主的航行自由。

2016年2月15—16日在美國加州安納伯格莊園舉行的美國—東盟特別首腦會議發表的共同聲明強調，美國與東盟雙方“共同承諾根據國際公認的國際法原則和1982年《聯合國海洋法公約》和平解決爭端，不訴諸武力或以武力相威脅”，“共同致力于維護地區和平、安全與穩定，確保海上安全包括自由航行和飛越權及1982年《聯合國海洋法公約》中所規定的其他對海洋合法利用以及海上貿易的暢通”。[4]實際上這就是美國“自由航行”項目通過雙邊外交交涉和多邊磋商貫徹美國航行自由政策的典型表現形式。

美國在南海的

“自由航行”行動

除了直接的雙邊外交交涉和多邊磋商機制外，美國推行其“自由航行”項目的另外一個重要手段就是由美國國防部主導的“自由航行”行動（FONOP）。

自1983年以來美國歷屆政府以維護“自由航行”為名開始在全球范圍內定期開展所謂的“自由航行”行動，包括20世紀80年代在利比亞以北的錫德拉灣以及直布羅陀海峽、霍爾木茲海峽、馬六甲海峽等水道進行的“自由航行”行動。美國的“自由航行”行動由美國國防部統籌指揮，由美國海空軍及美國海岸警衛隊負責具體實施，涵蓋了國際法規定的所有國家也包括美國的一些傳統盟國如日本、韓國、菲律賓等。因此，美國常常就此自詡美國的“自由航行”行動“全面和客觀公正”。美國“自由航行”行動的根本目的就是通過對其他國家“過多”和“過分”的領土要求做出“挑戰”，以維護美國鼓吹的“航行自由”。

由于南海地區匯集了馬六甲海峽、巽他海峽、龍目海峽等多條國際重要水道，南海還是連接印度洋和太平洋的重要通道，承擔著世界海上貿易額的三分之一，每年超過5萬億美元，其中1.2萬億美元商品進出美國。南海還是優良的天然漁場，占世界年捕撈量的12%。[5]因此，近年來美國“自由航行”行動的重點也轉移到了南海地區，其中中國更是成為了美國南海“自由航行”行動挑戰的主要目標。自2007年10月起，中國每年都會成為美國“自由航行”行動的“挑戰”對象，而且“自由航行”行動所挑戰的所謂中國“過度領海主張”的內容也不斷增加，由最初的外國船只無害通過中國12海里領海須事先得到中國許可發展到后來對中國專屬經濟區空中區域的管轄權、中國對毗連區的管轄權、中國國內法將外國在專屬經濟區內的調查活動定義為犯罪、中國對“沒有意圖”侵犯其領空的外國飛機進入防空識別區予以限制等都列為美國“自由航行”行動的挑戰內容。endprint

2017年3月6日，美國國防部發布了最新一期的美國2016財政年度《自由航行報告》，據該報統計，從2015年10月1日至2016年9月30日，世界22個國家的“過度領海主張”遭到美國的武力挑戰。期間，美國針對中國南海的“自由航行”行動主要包括：2015年10月26日，美國導彈驅逐艦“拉森號”在一架P-8A“海神”和一架P-3“獵戶座”飛機的陪伴下進入中國南沙群島渚碧礁12海里水域。這也是自2012年以來美國在這一地區的首次“自由航行”行動。2016年1月，美國海軍“威爾伯號”駛入中國西沙群島中建島12海里。2016年5月，美國海軍“威廉勞倫斯號”駛入南沙群島永署礁12海里。

特朗普政府上臺初期為獲得中國增加對朝施壓曾一度停止了在南海的自由航行行動，但在2017年開始又重新恢復了在南海的“自由巡航”。2017年5月25日，美國海軍導彈驅逐艦“杜威號”強行闖入中國南沙群島美濟礁12海里范圍內。7月2日，美國海軍導彈驅逐艦“斯坦塞姆”號進入中國西沙群島中建島12海里范圍內。8月10日，美國海軍驅逐艦“麥凱恩號”再次打著維護航行自由的口號闖進中國南沙群島美濟礁12海里范圍內。

美國南海“自由航行”行動對

“一帶一路”的消極影響

隨著特朗普上臺后美國南海“自由航行”行動力度和強度的不斷增強，中國所提倡的“一帶一路”倡議也會因此受到沖擊。“一帶一路”倡議的有效實施客觀上既依賴于地區安全局勢的穩定，主觀上也需要沿線國家對其的高度信任，但美國持續不斷推進南海自由航行行動，為地區局勢平添了許多不穩定因素。

首先，美國的南海“自由航行”行動破壞了地區和平環境，使“一帶一路”的實施面臨不穩定環境的威脅。

近年來，在區域國家的共同努力下，南海曾經一度劍拔弩張的緊張局勢有所緩和：中菲關系明顯改善，雙邊政治關系開始解凍，經貿關系也逐步恢復。2017年8月，中國與東盟各國外長在馬尼拉簽署了“關于制定《南海行為準則》的框架協議”，標志著在構建地區和平及維護地區穩定方面雙方達成重要共識，也為最終完成《南海行為準則》談判創造了條件。但美國不斷推行的所謂南海自由航行行動卻在不斷破壞著這得來不易的穩定局面，為“一帶一路”倡議的成功實施制造了巨大的困難。特朗普上臺后，美國明顯加強了其在南海進行“自由航行”行動的頻率，迄今已進行了三次南海“自由航行”行動，已接近奧巴馬最后一個任期內南海自由航行行動的總和。據美國《華爾街日報》報道，美國太平洋司令部還制定了在未來幾個月里開展2—3次所謂的“自由航行”行動的計劃，以強化美國對中國對南海主權聲索的挑戰。

其次，美國打著“自由航行”的旗號，不斷在南海“攪局”，也為初現穩定的地區局勢增添了許多變數。

越南和菲律賓曾一度是南海主權聲索國中對華態度最為強硬的國家，隨著菲律賓總統杜特爾特上臺執政，美菲關系一度跌入低谷，而中菲關系在雙方的共同努力下則不斷改善。2016年10月杜特爾特訪華期間，中國給予其高規格接待，中菲兩國在經貿、投資、產能、農業、新聞、質檢、旅游、禁毒、金融、海警、基礎設施建設等領域簽署了13個雙邊合作文件。在兩國共同發表的聯合聲明中，雙方重申在南海問題上不訴諸武力或以武力相威脅，由直接有關的主權國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決領土和管轄權爭議。之后，菲律賓在各種多邊場合均不再主動提及對其有利的南海問題仲裁案，杜特爾特更是直接叫停了美菲聯合巡航。

特朗普上臺后美國逐步修補與菲律賓關系，美菲關系出現明顯改善跡象。特朗普明顯減弱了對菲律賓國內人權惡化狀況的批評，杜特爾特也罕見地在特朗普當選后向其致電祝賀。2017年8月23—24日，美國太平洋司令部司令哈里斯訪問菲律賓，受到了菲律賓總統杜特爾特的接見。杜特爾特表示，菲律賓支持美國為維護地區安全所進行的自由航行行動。隨著美菲關系的改善和美國南海自由航行行動的加強，恢復和改善中的中菲關系以及“一帶一路”倡議在菲律賓的落地和實施，會受到怎樣的沖擊和影響，都非常令人關注。

第三，美國不斷加強的南海“自由航行”行動也使許多域外國家競相卷入南海爭端，成為新的地區不穩定因素。

在美國不斷加強南海“自由航行”行動的鼓勵下，美國的許多盟國如澳大利亞、英國等已開始準備競相效仿美國，表示要追隨美國參與南海“自由航行”活動。據英國廣播公司（BBC）報道，2015年12月15日，澳大利亞就曾在南海敏感水域開展了“自由航行”飛行活動。[6]英國外交大臣約翰遜也曾叫囂要派遣英國航母到南海進行“自由航行”。

日本近年也加強了與南海主權聲索國越南、菲律賓以及印度尼西亞之間的高層交往和海上安全合作，制衡和牽制中國的意圖十分明顯。2017年1月12—17日，日本首相安倍晉三對包括菲律賓、印度尼西亞和越南在內的亞太四國進行了“旋風式”訪問。訪越期間，安倍承諾除向越南提供1200億日元（約合72億元人民幣）的官方發展援助（ODA）和六艘新建巡邏船以加強越南的海上安全執法能力。訪菲期間，日本承諾今后五年將向菲律賓提供包括政府發展援助和民間投資在內的1萬億日元援助，這也是日本針對單一國家的最大規模援助金額。此外，雙方還舉行了有關日本向菲律賓海岸警衛隊提供小型高速艇的交換文件簽字儀式。訪問印尼期間，安倍晉三在與佐科舉行的會談中表示，希望早日與印尼締結促進防衛裝備和技術轉讓的協定，以加強雙方在安全防務領域的合作。在會談后舉行的記者招待會上，雙方還表示日本將參與推動包括納土納群島在內的“離島”開發和海上安全合作。

第四，美國在南海不斷進行的“自由航行”行動使那些本來就對“一帶一路”存在誤解和疑慮的國家對中國的戒心有所上升，從而增加了“一帶一路”在這些國家落地的難度。

例如，在南海問題上，印尼本身并不是南海主權聲索國，和中方在南海問題上并不存在重大領土爭議和直接的利害沖突，這使印尼在南海問題上扮演了十分特殊的角色，形成了其獨特的南海問題立場。一方面，作為南海非主權聲索國印尼欲作為地區大國平衡各方力量，充當調停者的角色。另一方面，印尼強調自己的中立地位，曾一度拒絕美國提出的“南海聯合巡航”的提議，主張南海問題應該在東盟框架下解決。因此，印尼和中國兩國本存在彼此進行戰略對接的有利條件。endprint

但在美國不斷進行的南海自由航行和刻意渲染的“中國威脅論”影響之下，本來就和中國在納土納群島專屬經濟區和中國南海“九段線”部分重合地區存在漁業糾紛、對“一帶一路”戰略意圖存在疑慮的印尼在對華態度上也發生了微妙變化。2015年10月，印尼總統佐科任內首次訪美。在與奧巴馬會見后發表的聯合聲明中，美國和印尼宣布將兩國關系從“全面伙伴”關系提升至“戰略伙伴”關系。聯合聲明還提到了南海問題，指兩國對南海地區造成局勢緊張、信任受損和破壞地區和平、安全及經濟繁榮的近期發展表示擔憂。兩國重申維護南海地區海上安全和國際公認的航行與飛越自由的重要性。2016年10月27日，在印尼巴厘島舉行的印尼和澳大利亞外交和國防部長2+2對話會上，印尼更是突然主動提出要與澳大利亞在南海進行聯合巡航。

印尼對華態度的轉變除了自身國家利益的考慮之外，美國不斷進行的南海“自由航行”行動也是很重要的刺激因素。這不僅會促使印尼更多地選擇與中國進行安全對峙而非經濟對接，也將令印尼政府對“一帶一路”倡議的態度變得更加謹慎。

結語

面對美國在南海的自由航行行動，中國應加快與東盟國家協商制定《南海行為準則》的談判進程，同時為南海周邊國家提供更多公共產品，以解除部分周邊其對中國的戰略疑慮，緩解美國“自由航行”行動對“一帶一路”建設的沖擊。

2017年5月18日，中國與東盟國家落實《南海各方行為宣言》第14次高官會審議通過了《南海行為準則》框架。2017年8月5日，在菲律賓首都馬尼拉召開的第50屆東盟外長會正式通過了“南海行為準則”框架。中國應繼續加快《南海行為準則》實質性談判進程，以進一步增進和深化中國與東盟國家的政治互信，共同維護南海和周邊地區的和平與穩定。為確保“一帶一路”順利實施，中國應加強南海島礁民用設施建設，通過建立諸如海嘯預警中心、氣象預報中心、燈塔指揮中心等民用設施，向南海周邊國家發布實時海嘯監測和氣象預警，以對外釋放中國的善意，昭示中國使南海成為和平之海、友誼之海的決心。

（作者系中國社會科學院亞太與全球戰略研究院副研究員）

（責任編輯：張凱）

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[1] 《聯合國海洋法公約》，http：//ocean.china.com.cn/2012-12/15/content_27423552_24.htm

[2] 比米斯：《美國外交史》（第一分冊），商務印書館，1985年，第31頁。

[3] 富蘭克林.羅斯福：《羅斯福爐邊談話》，商務印書館，2009年，第173頁。

[4] Joint Statement of the U.S.-ASEAN Special Leaders Summit： Sunnylands Declaration，February 16， 2016，見美國白宮官方網站https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2016/02/16/joint-statement-us-asean-special-leaders-summit-sunnylands-declaration

[5] Ely Ratner ： Course Correction：How to stop Chinas Maritime Advance，Foreign Affairs，July-August，2017，p.97.

[6] Australia conducting 'freedom of navigation' flights in South China Sea， 15 December 2015，http：//www.bbc.com/news/world-australia-35099445endprint