美國市政債管理模式對我國的借鑒與啟示

一、美國市政債管理模式的基本框架

1812年，紐約州政府為籌集開鑿伊利運河的資金發(fā)行了第一支市政債券，目前已有200多年的歷史。從發(fā)展歷程看，美國市政債券經(jīng)歷了“絕對自主模式”向“條件約束模式”的轉變，逐步形成了以規(guī)模控制、信用評級、信息披露、債務擔保等為特征的地方債務管理模式。

(一)以收益?zhèn)癁橹黧w的產(chǎn)品體系

美國市政債分為一般責任債券和收益?zhèn)Ｆ渲校话阖熑蝹怯傻胤秸l(fā)行，以發(fā)行者的征稅能力作保證，稅收收入系主要償債來源；一般責任債券的發(fā)行需要經(jīng)過嚴格的預算審批程序，有時甚至需要經(jīng)過全民公決，程序復雜、要求較高。收益?zhèn)酝顿Y項目收益作為償債資金來源，發(fā)行審批相對寬松，一般不需要經(jīng)全民公決通過。目前，美國市政債中，收益?zhèn)急仍?5%到70%之間，一般責任債券在30%到40%之間。

(二)以額度控制為核心的管理模式

首先是硬預算約束。美國政府、政府部門(包括代理和政府授權的機構)各州級財政必須先制定編制、進行審批和執(zhí)行本級的預算，根據(jù)自身的需要，決定債券的發(fā)行條件。州政府對下級政府的債務危機奉行不援助政策。通過對這些債務危機的處理，美國成功建立了以硬預算約束為核心的財政紀律。其次是嚴格的限額指標體系管理。常用的控制指標有：償債率(債務支出/經(jīng)常性財政收入，反映政府的償債能力和預算靈活性)；人均債務(債務余額/當?shù)厝丝跀?shù))；人均債務收入比(人均債務/人均收入)；負債率(政府債務余額/GDP，用來反映地方經(jīng)濟增長對政府債務的承載能力)。上述指標衡量地方政府負債水平和償債能力，以此進行債務限額管理。

(三)市場化的債券風險控制體系

1.與商業(yè)債券同等標準的雙評級安排。地方政府債券的評級標準與商業(yè)性項目一致，必須接受兩家評級機構的評級。在債券發(fā)行之前，評級公司需要對發(fā)行機構的相關能力進行審核和評價，例如債務償還能力和付息意愿，最后評級公司需要根據(jù)審核情況出具債券的信用評級，債券只有達到規(guī)定的信用評級才能發(fā)行。如穆迪將長期市政債券信用級別分為九級，對短期市政債券分為三個等級。各評級公司的評級標準都考慮了資產(chǎn)、財務、管理等因素，同時存在一定的差異性。

2.專門的保險公司對地方政府債券進行擔保。保險是美國地方政府債券市場主要的市場化增信手段之一，尤其對于初始評級較低的地方政府債券，發(fā)行人可以通過購買債券保險提供償付保障，提高市政債券的信用評級，從而起到提高債券流動性和降低融資成本的作用。目前，在美國債券市場上，有十多家專業(yè)的市政債券保險公司，并成立了行業(yè)性組織“金融擔保保險協(xié)會(AFGI)”，對市政債券市場的各個環(huán)節(jié)提供保險服務。

(四)與商業(yè)債券同等的監(jiān)管要求

1.制定健全的法律體系。1933年經(jīng)濟大蕭條之前，地方自治自主發(fā)債，但《1933年證券法》無法約束美國市政債券的發(fā)行。隨著市政債各項法律規(guī)定逐步完善，尤其是地方政府破產(chǎn)保護條例，對規(guī)范政府舉債行為起到了很大的促進作用。如2014年7月，美國底特律市根據(jù)《破產(chǎn)法》向美國聯(lián)邦法院申請破產(chǎn)保護，近200億美元債務的底特律市成為美國歷史上最大的申請破產(chǎn)保護的城市。

2.市場自律監(jiān)管為主、監(jiān)管機構監(jiān)管為輔。美國主要有兩個機構負責對市政債券進行監(jiān)管，分別是美國證券交易委員會市場監(jiān)管部的市政債券辦公室和美國市政債券規(guī)則委員會，前者為監(jiān)管機構監(jiān)管，后者為市政債券的行業(yè)自律組織。

3.以信息披露、反欺詐為監(jiān)管重點。美國證券交易委員會市場監(jiān)管部的市政債券辦公室主要根據(jù)反欺詐條款進行事后監(jiān)管，制訂或委托制訂約束市政債券承銷商、經(jīng)紀人、交易商、律師、會計師行為的規(guī)則；美國市政債券規(guī)則委員會作為市政債券的行業(yè)自律組織，接受美國證券交易委員會的監(jiān)督，承擔制訂市政債券規(guī)則的主要責任。制訂的規(guī)則主要包括：從業(yè)資格標準、公平交易、簿記、交易確認、清算和交割等，旨在防止發(fā)生欺詐和操縱事件，保障公平交易。

二、我國地方政府債務發(fā)展過程中存在的問題

(一)地方政府債務相對較高。截至2016年末，我國地方政府債務15.32萬億元，地方政府債務率(債務余額/綜合財力)為80.5%。雖然我國地方政府債務率低于主要市場經(jīng)濟國家和新興市場國家水平，風險總體可控，但相對于全國政府債務(含中央政府債)負債率(債務余額/GDP)36.7%的水平，相對較高，且各區(qū)域之間的不平衡問題比較突出，個別地區(qū)的債務率超過了100%。

(二)隱形債務規(guī)模繼續(xù)增長。2015年以來，在投融資平臺受限的背景下，地方政府大量通過PPP項目、政府引導基金以及違規(guī)擔保等，與各類“影子銀行”對接，變相擴大隱性債務規(guī)模。至2015年政府債務披露限額時地方政府或有負債為8.6萬億，隱形債務同比增長了22.9%。

(三)信息披露情況相對薄弱。目前，地方政府對債務限額及總量、募集資金使用、還款資金來源等情況披露相對不充分。根據(jù)清華大學公共管理學院出具的《2017年中國市級政府財政透明度研究報告》，對政府債務公開的具體指標：債務限額及總額、債務類別、具體債務項目、各轄區(qū)債務情況等進行了打分。從地級及以上市政府在政府債務公開方面的得分情況看，按總分為80分計，最低分為0分，最高分僅為45分。

(四)地方政府債務風險不斷積聚。近年來，隨著地方政府債務規(guī)模的不斷擴大，其風險不斷積累。主要表現(xiàn)：一是個別地方政府融資平臺流動性資產(chǎn)比例偏低，支付能力持續(xù)降低。二是個別融資平臺依靠借新還舊維持運營，到期還本付息的資金需求遠高于經(jīng)營利潤。三是地方債務期限與項目收益期限不匹配。大部分地方政府債務用于基礎設施建設等長周期項目，資金回籠周期超過10年，而地方政府債務平均期限大多在5年左右。債務與投資項目期限不匹配，容易導致資金鏈斷裂。四是地方政府違規(guī)舉債融資時有發(fā)生。部分金融機構對融資平臺公司提供融資時，要求地方政府提供擔保承諾；部分政府和社會資本合作(PPP)項目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象。

三、健全我國地方政府債務管理的建議

(一)建立健全統(tǒng)一的地方債務管理機制。一是嚴格執(zhí)行限額管理制度。美國通過硬預算和限額管理對市政債規(guī)模進行了較好地控制。目前，我國地方政府債務的額度管理由全國人大審批后到財政部、再到省、市縣財政。建議下階段建立一套完善的指標體系，對債券的限額、期限等指標進行精細化的測算和管理。二是建立起統(tǒng)一的考核和責任追究機制。建議地方債務風險事件將納入政績考核，建立風險責任追究機制等。三是建立地方政府債務風險評估和預警機制。建議由第三方或研究機構，定期對地方政府債務風險進行評估和風險提示。

(二)建立債券和財政之間的防火墻。美國收益?zhèn)淖畲筇攸c在于風險內(nèi)部化，在財政與單個收益?zhèn)g設立了防火墻。以洛杉磯為例，該市規(guī)定收益?zhèn)皂椖康氖召M收入作為償債來源，如果該項目收入不足以還本付息，地方政府不能動用其他收入彌補，債券持有人自擔損失。從我國的情況看，地方政府債務出現(xiàn)無法償還本息等違約事件時，均采用上級調(diào)度周轉、事后扣回等方式，彌補投資者本息損失，債券兌付和財政之間沒有形成一道真正的防火墻。

(三)進一步完善地方債務監(jiān)管體系。首先，進一步完善監(jiān)管組織架構。目前，我國地方債的監(jiān)管主要為財政部、各地財政部門和行業(yè)主管部門，發(fā)債部門同時為主管部門，將不利于保證地方債的市場化發(fā)展方向。建議參考美國市政債券監(jiān)管體系，通過組建第三方市場自律組織、或者獨立的監(jiān)管機構對地方債務進行監(jiān)管。其次，強化地方政府債券信息披露制度。自2014年開始，財政部已經(jīng)要求地方政府在發(fā)行債券時將相關信息進行公布，但各地政府執(zhí)行仍然不到位。建議加強對具體項目的信息披露要求，如在專項收益?zhèn)胬m(xù)期內(nèi)，地方政府按期向投資人公布財政收支、投資項目進展、未來現(xiàn)金流等重要信息披露指標。最后，建立起科學的信用評級制度和債券保險制度。一方面，目前我國地方政府債的評級均為AAA級，沒有體現(xiàn)出各地綜合財力的區(qū)別。建議進一步完善地方政府一般債券和專項收益?zhèn)u級等級體系。另一方面，通過創(chuàng)新發(fā)展債券保險等方式，提高專項收益?zhèn)庞玫燃墶?/p>

(長沙銀行，湖南 長沙 410005；中國人民銀行長沙中心支行，湖南 長沙 410005)

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