淺議縣支行大型修繕項目管理存在的風險及對策

某地市人民銀行系統，從2015年開始，根據總行的要求，制訂了5年縣支行大型修繕項目規劃，計劃用5年的時間，集中財力把轄內全部縣支行以恢復使用功能確保安全為目的，開展大型修繕。目前已完成了1個縣支行，正在施工2個縣支行，2017年申報了三個縣支行。從當前實際情況來看，我們認為縣支行大型修繕是一項非常規性的工作，修了這一次后，原則上10年之內不會再考慮縣支行大型修繕項目，涉及投資規模和工程設計控制、招投標管理控制、合同控制、工程質量控制、檔案管控、績效評價等多項工作，存在諸多風險，要做好上述多項控制管理工作，無論是對地市中心支行還是縣支行的工作人員均帶來了較大的挑戰。本文結合周口轄區縣支行維修工作實際，從控制管理、風險防控、績效評價的角度出發，分析當前縣支行大型修繕項目管理中存在問題和潛在風險，對改進基層央行大型修繕項目管理提出相關建議。

一、當前維修工程管理中存在問題和潛在風險

(一)工程設計和投資規模控制方面。一是由于理解上的偏差，縣支行在研究施工內容和工程設計時，追求大而全，投資規模偏大。誤以為縣支行大型修繕由原來的修修補補變為全面裝修，維修內容上追求全面，裝飾材料上追求中高檔材料，維修內容和工程設計與實際需求相脫節。二是在大型修繕中，有可能房屋主體或承重結構等會做出相應變動，因此組織一次成功的工程設計和工程概算，對工程質量和安全、投資效益也至關重要，但縣域經濟環境發展較為落后，工程設計咨詢單位能力有限，設計管理不夠完善，有可能造成后期施工中存在變更，影響到項目總體完工進度，也有可能給工程質量留下風險隱患。工程概算時，由于工程造價咨詢公司的原因，報價偏高，這就直接導致了投資規模偏大，給下一步的招投標控制價帶來了直接的影響。

(二)招投標管理控制方面。由于投資規模偏大，我們要求縣支行全部委托第三方招投標代理公司完整招投標工作。投標主體的資質、財務狀況、企業信譽、項目負責人和業績等，是其能否充分履行施工義務的必備條件。但縣支行在前期制定可行性報告和招投標過程中，由委托招標代理機構進行招標，沒有參與對投標主體的資質審查，有可能存在資質不夠的企業出現，甚至邀請個別存在不良記錄的投標單位參加競標，存在一定風險隱患，若不符合條件的投標主體中標，工程質量和效益得不到保障；即使未中標，由于參加了投標活動，也在無形當中排斥了其他潛在投標人。目前存在著招投標代理公司與投標方惡意串通損害委托人利益，投標人數過少僅滿足最低限制，招投標的資金節約率不高，中標單位業績不突出等問題。

(三)合同管理有所欠缺，不利于維護基層行的自身權益。由于人民銀行系統缺乏基建專業法律人才，在合同審核過程中很容易出現內容不全、條款執行不嚴格等問題，可能引發當事人雙方今后的利益糾紛，存在導致基層行的權益遭受不必要損失的風險。如個別合同未對工程質量、隱蔽工程施工、保修范圍和期限、技術資料交付時間等內容未作出約定，工程款結算方式不明確等。這些瑕疵導致合同當事人權利與義務不明確，最終可能影響合同的有效履行。

同時合同的個別條款執行不力，施工合同要求承包人應根據工程進度定期提交供應材料設備的詳細清單，但事實上該項條款并未嚴格執行，不利于控制整體工程質量。

(四)工程質量控制方面。工程質量特別是隱蔽工程質量對于維修工程來說至關重要，直接反映了維修的效果。但是由于諸多原因，存在著縣支行自身現場監督不到位，工程監理公司履職不盡責，對工程材料監督不嚴，施工質量監督不力工程施工質量偏低，有的僅達到合格。一定程度上影響了資金使用效益，容易引起職工的誤解。

(五)工程檔案資料方面。檔案資料的收集未與工程同步進行。工程檔案資料是工程建設、質量檢查、交付使用管理和維修的重要依據，建設單位應從項目準備階段起做好文件材料的積累、整理、歸檔和保管工作。但是由于種種原因，未按照基建檔案管理辦法的規定，收集整理檔案，存在著維修資料工程檔案資料不齊全、個別合同的附件材料不完整的現象。

(六)績效評價和審計方面。為了確保工程質量和資金使用效益，必要的內外部審計和績效評價是不可或缺的，由于績效評價工作在人民銀行剛剛起步，目前僅對部分項目資金開展了績效評價如貨幣發行費、固定資產購置非等，還沒有對基建項目開展績效評價。內部審計工作需要根據內審部門的工作安排方能進行，據了解，內審部門計劃2017年對2015年的大型修繕項目開展專項內部審計，已經遠遠滯后。僅完成了有第三方開展的工程決算審計。這與履職問責，支出問效工作的要求有一定的差距。績效評價和審計成果的運用不當也對后續縣支行的維修帶來了不良的影響。

二、產生問題和風險的原因分析

(一)基層央行基建管理制度與當前形勢要求存在一定差距。主要是維修工程管理的制度不夠系統和完整，目前雖然制定有《中國人民銀行基本建設項目監督管理辦法》《中國人民銀行基本建設項目檢查輔導辦法》《關于加強縣支行建設項目管理指導意見》《大型修繕管理辦法》《大型修繕預算管理辦法》等法規制度主要針對基本建設工程項目，僅有兩個規定是針對大型修繕項目的特別規定。當然省會中心支行和地市中心支行也相應制定了實施細則，但只是側重于維修項目的程序性規定，而對于專項的工程招投標、質量控制、合同管理、工程項目檔案管理散見于國家層面的專業法規，沒有形成具有央行特色的系統的管理辦法，不利于基層行加強大型修繕項目的的監督管理。

(二)具有專業背景或從業經歷的員工的缺乏，導致了工程設計和概算失控、工程監理重視不夠、質量控制流于形式等諸多問題。大型修繕工程不是一項常規性工作，對于縣支行人員來說，絕大多數是第一次接觸，某種程度上來說，有可能在縣支行工作到退休才遇到一次。而大型修繕管理涉及多方面的專業技能，從施工內容確定、工程設計、工程概算、立項審批到招投標、合同簽訂、施工監督、工程決算審計、績效評價等諸多領域，涉及工程設計、招投標管理、采購管理、工程管理、合同管理、財務管理、檔案管理等方面一系列法規、制度、辦法和規定。在實際操作中，縣支行就沒有這樣的人才，有的也只是對部分領域的一知半解，若沒有全面掌握相關規定，工程管理和操作極有可能出現失誤。

(三)對監理人員的過分依賴導致了工程質量特別是隱蔽工程質量控制不到位的現象。由于縣支行人數的限制，加上素質的制約，縣支行很難在本單位職工中找出一位現場監督人員，即使勉強找到一位也是是在其位不謀其政，過分依賴聘請的外部工程監理人員。當然大多數工程監理人員能夠盡職盡責，但是施工隊伍更愿意拉攏監理人員，以共同達到規避監理，降低監理標準，套取縣支行維修資金的目的

具體的工程項目有領導小組齊抓共管，加上缺少必要的獎懲機制，縣支行現場監督人員很容易產生依賴和倦怠的心理，誤認為出了問題由一把手頂著，工作主動性和積極性不夠。這也是導致工程質量控制不到位的一個主要因素。

(四) 上下級、部門間的工作協調配合度有待于進一步增強。對工程項目的管轄、指導和監督涉及上級行的會計財務、法律等多個部門，若部門之間未能密切配合，相關各方的職責未及時理清，極易造成工作中的缺位和錯位。如工作程序設計上不規范，導致工程設計、工程概算、招標公告、合同等個別文書制作上有缺陷，而這些缺陷大多產生在第一步程序，也就是編制人員和經辦人員的工作。如合同條款中的瑕疵，一定程度上取決于法律事務人員是否有效審核；而他的有效審核又取決于其自身的建筑業法律法規的的熟練程度，而這些風險，完全可以通過在起草時由第三方專業人員起草來加以規避。其他控制環節的風險大多是由配合程度不夠造成的，如基建領導小組成員工作上的配合程度不高就容易在檔案管理上出現這樣那樣的問題。

(五) 績效評價和審計。目前，績效評價工作在人民銀行開展的較晚，工作尚不成熟，績效評價體系尚不完備，尚未對全部項目類支出開展績效評價，加上主動開展績效評價的意識不夠，這是大型修繕項目績效評價工作沒有開展的主要原因。內審工作大多受其工作安排的影響，目前可以說沒有明確要求大型修繕項目結束后必須接受內部審計的硬性規定，審計工作要從屬于內審部門的年度工作安排 這些都影響了大型修繕項目的及時性和全覆蓋性。

三、防范風險的對策和建議

(一) 完善制度、堵塞制度漏洞，做到有規可依。建議上級行及時出臺并完善基建或大型修繕項目的操作規程，包括立項、審批、招投標、工程施工、驗收、決算審計、檔案整理等各個環節，促進基層行相關工作的規范化，有效防范風險。在規程設計時，建議重視向社會購買服務，積極引入第三方公司，如工程設計時，委托工程設計咨詢公司。工程概算出來后，評審階段委托工程造價咨詢公司再次進行預算審計，以檢驗工程概算的合規性和真實性。招投標階段建議由當地政府采購中心或人民銀行省會中支或總行集采中心負責大型修繕工程類項目的招投標，確保招投標環節的風險降到最低。合同簽訂階段建議委托第三方如擅長建筑施工的律師事務所負責基建施工合同的簽訂，確保合同內容的全面性，有效保護縣支行的利益。工程施工階段，既要明確要求委托第三方工程監理公司，又不能放松縣支行自身對工程的監督。檔案的整理如果確實由于人員限制，無法完成，建議委托第三方公司完成有關檔案的整理。

人民銀行各級機構也要結合自身實際細化規章制度，明確基建領導小組及各個部門的職責，如廉政制度、基建辦公室管理制度、大型修繕工程質量監督管理職責、大型修繕崗位責任制度等。扎緊籬笆墻，切實防范制度風險。

(二)加強學習和培訓，試行業準入制度。一是建議上級行采取多種方式比如利用人民銀行遠程培訓系統加強強對國家建筑法 、招投標法、政府采購法、合同法和上級行基建方面法律法規知識的培訓，增強基層基建管理人員的風險意識、法律意識。

二是建議加強對基建管理人員的基建業務培訓，包括建筑裝修標準、工程管理、招評標的程序和商業談判的基本技巧及策略等知識，提高基建管理人員的業務技能。可利用案例教學的方式，讓已經完成大型修繕項目的支行現身說法，以自身的經驗教訓提醒即將開展大型修繕工作的縣支行。

三是建議對基建管理人員開展必要的崗前培訓，推行持證上崗制度，確保有關人員具備必要的專業水準。

(三)轉變和更新觀念，增強風險意識和責任意識。縣支行要切實負起責任，要用就像裝修自己家庭的責任心來做好縣支行的大型修繕，要注意細小的問題可能蘊藏大風險，要提高對工作中存在問題的根本性認識，增強風險意識和責任意識。這不僅是基層央行履職的需要，也是維護人民銀行合法權益的需要。要嚴格按照政策法規和規章制度的要求，加強基建工程管理，規范采購工作，控制好工程進度、成本和質量，根據工程實際進展情況和需求及時調整施工內容，不應該完全寄托內外部審計和績效評價來確定錢花的值不值，切實防范各類風險。

(四)有效溝通，爭取上級行的指導和支持。基層人民銀行在開展工程管理時，由于缺乏足夠的經驗，工作中可能遇到較多的困難。因此要積極與上級部門溝通，改進溝通方式和效果，盡可能地爭取上級行的支持和幫助。地市中支業務部門也要充分發揮指導、監督和管理的職能，加強協調配合形成合力及時糾正維修工程中存在的不足，促進各項工作整體推進、順利開展。

(五)注重積累，做好維修工程檔案管理。維修工程檔案是基本建設工作的歷史記錄，是基本建設工作和房屋日常維護管理的重要依據。要高度重視基建檔案工作，做好日常往來文件的整理、匯總和歸檔工作，確保資料的收集整理與項目建設進程同步，確保檔案資料的齊全與完整。如有必要，可以委托第三方公司做這項工作，這樣就可以確保檔案的整理質量，有效發揮對質量控制、投資規模控制等方面的作用。

(六)制定委托合同規避法律風險。建議上級行及時出臺委托合同范本，用以工程設計、概算、預決算審計、招投標、工程監理人員的聘請、編寫施工合同、工程檔案整理環節的購買第三方服務，從嚴從細制定游戲規則，要充分利用法律來保護縣支行的權益，沒有完善的、準確的、合規的合同條款，很容易引起委托過程中的糾紛。

(七)要利用本單位的現場監督人員來加強對工程施工、工程監理的再管理。本單位現場監督人員要切實履行職責，至少要對監理人員的履職情況了然于胸，要充分利用監理人員專業知識的全面性，來加強對工程質量的控制。必要時可以選派職工代表輪流但人監督人員，已達到降低道德風險，提高監督質量的目的。

(八)建立大型修繕項目績效評價體系，及時對完工的大型修繕項目開展內部審計。縣支行大型修繕項目績效評價體系要突出項目的經濟、效率、效果，采用定量定性相結合的方法，包括項目管理評價和項目效果評價兩部分，覆蓋項目的決策、前期準備、項目實施、竣工驗收、項目完成、廉政、效果各個方面。評價內容、評價項目、內容及指標的選擇和確定要體現《中國人民銀行基本建設項目管理辦法》的要求和項目管理過程及整體化的屬性。

設計評價體系時，一方面從項目決策、項目管理等方面確定了立項報批合規性、決策民主化、工程造價、等關鍵評價因素、涉及對應的績效評價指標，評價指標的標準即采用國家標準、行業標準還應當選取建設先進標準、當地行業主管部門頒發的當地行業標準等，既要符合國家要求，又接地氣，具有加強的可操作性和客觀性。

建議上級行盡快明確所有大型修繕項目，在開展工程決算外部審計的同時，必須開展內部審計，確保項目的合規性。

(九)建立大型修繕獎懲機制。各種懲戒和責任追究措施已經較為全面了，但是對于獎勵措施仍是空白，建議充分利用內外部審計結果和績效評價成果，在此基礎上開展獎懲工作，對于工程施工質量高、資金節約顯著、職工滿意度高的項目，對于有關人員在職稱評定、職務晉升、績效獎勵等方面予以傾斜，實現獎優罰劣，提高縣支行積極性、主動性和敬業精神，激發縣支行的主人翁意識。

(十)目前人民銀行縣支行缺乏基建專業人才和負責基建日常管理的特崗人員，建議人民銀行在新行員招聘時，有意識的至少為每個地市中心支行招聘一名基建專業的新行員，來滿足當前的需求。

(中國人民銀行周口市中心支行，河北 周口 466000)

[1] 陳曄.對人民銀行基本建設項目管理的思考.經濟研究導刊.2010.11.

[2] 武漢分行內審處課題組.人民銀行基本建設項目績效審計實證研究.武漢金融.2012.02.