北京市農村宅基地使用權確權登記發證政策難點探索

（中國地質大學（北京）土地科學技術學院，北京 100083）

北京市農村宅基地使用權確權登記發證政策難點探索

楊巖楓，謝俊奇

（中國地質大學（北京）土地科學技術學院，北京 100083）

宅基地確權登記發證工作的順利推進，是保障農民宅基地用益物權，改革完善宅基地制度的基礎。本文從北京市宅基地使用和管理的歷史沿革出發，分析北京市宅基地確權登記的政策難點，在此基礎上構建北京市宅基地確權登記發證政策的解決途徑，并結合國家相關政策要求和我國宅基地的演變歷史妥善處理確權登記的政策難題。

宅基地使用權；確權登記發證；政策

一、引言

十八屆三中全會指出，要賦予農民更多的財產權利，保障農民宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度。為貫徹落實十八屆三中全會精神和《關于全面深化農村改革，加快推進農業現代化的若干意見》（中發〔2014〕1號）文件精神，國土資源部、財政部、住房和城鄉建設部、農業部、國家林業局聯合印發了《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》（國土資發〔2014〕101號），要求結合國家建立和實施不動產統一登記制度的有關要求，進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作，進而維護農民合法權益，促進農村社會秩序和諧穩定的重要措施。宅基地是農民及農民集體重要的財產權利，直接關系到每個農戶的切身利益，通過宅基地確權登記發證，依法確認農民的宅基地使用權，可以有效解決土地權屬糾紛，化解農村社會矛盾，為農民維護土地權益提供有效保障，從而進一步夯實農業農村發展基礎，促進農村社會秩序的穩定與和諧；使農民享有的宅基地使用權依法得到法律的確認和保護，是改革完善宅基地制度，促進城鄉統籌發展的產權基礎。

二、北京市宅基地使用和管理的歷史沿革

宅基地使用權是一種由農村村民向集體經濟組織提出申請，經鄉（鎮）人民政府審核，縣級人民政府批準后，由農村集體經濟組織無償分配給其成員用于建造住宅的沒有使用期限限制的集體土地使用權[1]。宅基地作為專用法律術語，最早見于1962年9月27日通過的《農村人民公社工作條例修正草案》，之前一般使用“地基”一詞。《中央關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》（1963年3月20日）中指出，宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等永遠歸社員所有。綜上，宅基地就是農村村民建房所使用的集體土地（包括地上房屋及其附屬設施占地）。隨著國家對于農村集體土地管理的日益嚴格，宅基地的申請、審批、管理、確權登記發證也有了更為嚴格的管理[2-3]。

2007年《物權法》出臺后，基于農村宅基地在中國農村社會生活中的特殊地位，在宅基地的所有權屬于農民集體的情況下，《物權法》明確將宅基地使用權規定為一種特殊的用益物權，在法律上首次對農村宅基地使用權進行了準確的定位，使其明確成為財產權的一類[4]。

北京市農村宅基地，從歷史發展特點來看，基本可以分為三個階段。

第一階段：解放初期土地改革時期形成的農村宅基地。1949年5月北平和平解放后，北平市軍事管制委員會公布《關于北平市轄區農業土地問題的決定》，拉開了北京土地改革的序幕。1949年10月中旬，中共北京市委郊區工作委員會召開郊區擴大干部會議，布置開展土地改革工作。北京市的土地改革工作自1949年10月開始，到1951年初基本結束。1951年4月7日，北京市人民政府公布《關于郊區土地房產所有證頒發辦法的布告》（府證字第1號），對本市分得土地的私有農業者頒發土地房產所有證。當時的土地房產所有證上記載了該戶農民擁有的宅基地基本房屋及地基情況，宅基地在當時還屬于農戶私人所有。從目前來看，1958年左右劃歸北京的通州、密云、懷柔、平谷、大興、順義等的郊區縣，部分農民仍持有河北省有關地方政府核發的土地房產所有證照。經初步統計，農村宅基地中屬于解放初期已經形成的，占到宅基地總數的約31%。

第二階段：農業合作化到1985年《北京市農村建房用地管理暫行辦法》實施前。土地改革后北京市進入農業合作化、人民公社運動時期，農村宅基地通過這一時期由私人所有逐步轉變為農民集體所有。對于社員申請宅基地建房的，一般由生產隊進行安排批準。由于當時沒有制定宅基地審批的申請資格、審批標準、審批程序等法律法規，農村批撥宅基地較為隨意，審批材料缺乏；由于當時沒有批準面積限制，有的批準面積較大。郊區大部分地區地多人少，也無規劃要求，可用于批撥宅基地的土地還較為充裕，人地矛盾并不突出。直到1985年3月1日《北京市農村建房用地管理暫行辦法》實施后，宅基地審批和管理制度才逐步建立和規范。經初步統計，農村宅基地中屬于這一時期形成的，占到宅基地總數的約38%。

第三階段：1985年北京市建立宅基地審批制度后至今。1985年3月1日北京市開始實施《北京市農村建房用地管理暫行辦法》，對農村建房用地申請資格、用地標準、審批程序作出了相應的規定。按照當時的規定，國家干部、職工在農村家屬，長期在郊區工作的教職員、醫務人員、科技人員，回鄉落戶的離退休干部、工人、退伍軍人，以及回鄉定居的華僑、港澳臺同胞，可以按照程序申請宅基地。1990年1月1日《關于加強農村村民建房用地管理若干規定》（市政府1989年第39號令）實施后，農村建房用地活動的管理得到進一步加強和規范。經初步統計，農村宅基地中屬于這一時期形成的，占到宅基地總數的約31%。

三、農村宅基地確權登記政策難點

北京市主要在上世紀90年代中期（宅基地有償使用時期）進行了宅基地使用權確權登記發證，但是仍然存在著以下宅基地確權登記發證難題。

1、非本村村民取得的宅基地確權登記問題

按照1982年《村鎮建房用地管理條例》、1986年《土地管理法》和1985年《北京市農村建房用地管理暫行辦法》的有關規定，1999年《土地管理法》修訂之前，在農村居住生活的非農業人口，符合一定條件的，可以在農村申請宅基地。同時，由于參軍、上學、工作等原因，部分原農業人口身份逐步轉為非農業人口，但仍在繼續使用原有宅基地。依照2014年農村村莊試點調查統計數據，非農業人口使用的農村宅基地在海淀、朝陽、豐臺等近郊區縣約占25%，遠郊區縣約占12%。宅基地使用權人身份多元化，從宅基地使用權人從事的職業分析，農業經營人員占41.7%，外出務工人員占21.9%，無確定職業的占15.7%，離退休工作人員占16%，從事其他行業的占4.7%。

2、占地面積超標準問題

按照《北京市實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》、《關于加強農村村民建房用地管理若干規定》（1990年1月1日實施）的規定，北京市農村村民申請宅基地的標準，近郊區以及遠郊區人多地少的地區，每戶不得超過0.25畝，其他地區不得超過0.3畝。1982年以前劃定的宅基地，超過用地標準的，按每戶最高不超過0.4畝的標準認定，超出部分按照鄉村規定逐步調整。2014年農村村莊地籍調查數據顯示，在0.25畝以下的宅基地僅占宅基地總數的13%，使用面積在0.25至0.4畝之間的，約占48%，超過0.4畝的約占39%。1985年以后《北京市農村建房用地管理暫行辦法》實施后，超占宅基地的情況逐年下降。經調查，宅基地上的建筑物以平房為主，多層住宅僅占0.2%，主要集中在城鄉結合部。宅基地建筑物容積率比較低，集約利用潛力大。同時，由于歷史原因和實際情況，超占宅基地的處理因農戶自身利益問題，調整或退出很困難。

3、“一戶一宅”難以實現的問題

1999年《土地管理法》修訂前，我國并沒有“一戶一宅”的規定。由于當時允許宅基地上的房屋進行買賣，一戶多宅的現象在當時并不違法。1999年《土地管理法》修訂后，提出農村村民一戶只能擁有一處宅基地。《土地管理法釋義》中指出農村村民實行一戶一宅制，即每戶農村村民只能在一個地方擁有一處宅基地。按照本法的規定農村村民建住宅只能使用本集體經濟組織所有的集體土地，因此，農村居民只能在戶口所在村（村民組）內申請宅基地，不能到其他鄉村（或村民組）內申請宅基地。這主要是針對新申請的宅基地而言，但因房產繼承等合法原因形成的多處住宅（包括宅基地）原則上不作處理，農村村民可以以出賣等方式處理，也可以維護原狀，但房屋不得翻建，房屋損壞后，多余的宅基地應當退出。這里還需說明的是一處宅基地不等于一宗地，宅基地是可以分開的，但面積應當累計計算。已擁有一處宅基地并達到規定的面積標準，不得購買住宅，也不得到其他地區購買農民集體所有土地的房屋作為住宅[5]。

由于房屋繼承、離婚析產等原因，事實上形成一戶多宅的現象還是時有發生。我國《繼承法》、《婚姻法》等民事法律明確了農村合法房屋可以贈與和繼承，根據地隨房走的原則，村民完全可以通過贈與和繼承的方式獲取其他宅基地，屬于宅基地的繼受。取得宅基地上的房屋作為產權人的私有財產，可以依法處分轉移，這也與宅基地的管理要求存在不一致性[6]。

4、權屬來源材料不完備的問題

20世紀80年代中期前，北京市各區縣審批宅基地一般由生產隊負責人口頭同意，沒有規范的審批程序也沒有標準的批文格式。20世紀80年代中期至今，各區縣宅基地審批按照《北京市農村建房用地管理暫行辦法》、《北京市人民政府關于加強農村村民建房用地管理的若干規定》（市政府第39號令）的要求，由區縣、村鄉為主導進行審批管理，核發相應的建房用地批準手續。這一時期雖然有了規范的審批程序，但是在實際操作中仍存在著審批不規范的情況，特別是隨著城市化的迅速推進，有的區縣暫停了宅基地審批。所以現存宅基地審批材料缺失、不規范的現象大量存在。而且宅基地取得批地文件的也不太規范，有的宅基地的權屬來源材料要追溯到解放初期土地改革時期，相關歷史資料保存不夠完善，現已難以查找；有的宅基地審批材料還存在涂改的情況；有的因為家庭糾紛、鄰里糾紛，不出示權屬來源材料證明文件的情況。

四、北京市農村宅基地使用權確權登記發證政策構建

1、確權登記發證范圍的確定

以下情形不予確權登記發證：宅基地空閑兩年以上或其地上房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的[7]；將原住宅出售、出租、贈與后，再申請取得宅基地的；違法用地未經依法處理的；法律、法規規定其他不予登記的情形。

2、尊重歷史，分階段，采用分時間段、按不同取得方式確權登記發證

（1）妥善解決確權主體的問題。宅基地使用權及房屋所有權應當按照房地一體和主體一致的原則，依據批準用地、建房手續、繼承遺囑等依法確認給本農民集體成員、合法取得宅基地使用權或房屋所有權的非本農民集體的農村或城鎮居民。一是非本農民集體成員的農村或城鎮居民，因繼承房屋占用農村宅基地的，可按規定登記發證，在《集體土地使用證》記事欄應注記“該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人”；二是非農業戶口居民（含華僑）原在農村合法取得的宅基地及房屋，房屋產權未發生變化的，經該農民集體出具證明并公告無異議的，可依法辦理土地登記，在《集體土地使用證》記事欄應注記“該權利人為非本農民集體成員”。

（2）分年代處理面積超占的問題。每戶宅基地面積標準原則上應嚴格按照有關規定，結合各村實際人均耕地情況具體確定。對于超出規定面積的，按照國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》（國土資發 [2011]178號）的規定，對不同時期宅基地準予登記的面積進行確定，并在不動產權證書記事欄注記：實測用地面積××平方米，準予登記面積××平方米，準予登記面積中有××平方米超出宅基地規定面積標準。一是1985年《北京市農村建房用地管理暫行辦法》實施前農村村民建房占用的宅基地，在《北京市農村建房用地管理暫行辦法》實施后至今未擴大用地面積的，按現有實際使用面積確權登記；二是1985年《北京市農村建房用地管理暫行辦法》實施起至1987年《土地管理法》實施時止，農村村民建房占用的宅基地，超過當地面積標準的，超過部分按當時國家和地方的有關規定處理后，可以按實際使用面積進行確權登記；三是1987年《土地管理法》實施后，農村村民建房占用宅基地的，超過當地規定的面積標準的，按照批準面積進行確權登記[8]。登記時，在不動產權證書土地記事欄注記：實測用地面積××平方米，準予登記面積××平方米，準予登記面積中有××平方米超出宅基地規定面積標準。房屋記事欄注記：房屋面積××平方米，對于其中位于準予登記用地范圍內房屋面積××平方米予以登記。

（3）按宅基地取得分析“一戶多宅”問題。屬于“一戶多宅”的，原則上申請人只能選擇其中的一處宅基地進行登記發證，其余的只調查不登記。其中，家庭中有18周歲以上成員的，可單獨作為一戶申請宅基地登記發證，具體“戶”的認定辦法由區縣人民政府結合實際情況確定。已擁有一處宅基地的本農民集體成員，因繼承房屋占用宅基地的，可按規定登記發證，在《集體土地使用證》記事欄應注記“該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人”。

3、厘清歷史，有效處理權屬來源材料不完備的問題

根據宅基地的演變歷程，結合國家的宅基地確權登記發證的相關法律法規精神，分類別的處理權屬來源材料不全的相關問題。

第一，1987年1月《土地管理法》實施前沒有權屬來源證明或證明不全的宅基地或房屋，以2009年二調時點作為關鍵節點，若在2009年12月31日第二次全國土地調查結束之前已建成使用，并在第二次全國土地調查確定的村莊建設用地范圍內的，在查明土地、房屋歷史使用情況和現狀的情況下，符合土地利用總體規劃等相關規劃的，由本農民集體出具證明，對土地及房屋的權利人、面積、范圍、取得及建設時間等進行確認，并公告30天無異議的，經鄉（鎮）人民政府審核，報縣級人民政府審定的方式認定。

第二，1987年1月《土地管理法》實施后的，應分為沒有權屬證明材料和權屬證明材料不齊兩種情況處理。完全沒有權屬證明材料的應視為違法用地移交處理，擁有部分權屬證明材料的，應依法處理后，完善批準用地及建房手續或用地及建房手續，方可確定宅基地使用權及房屋所有權。

五、結語

宅基地是農民和農民集體的重要財產權利，關系到每個農民的切身利益，宅基地的確權登記發證工作的順利開展，是建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村集體產權制度的基礎，是夯實農業農村發展基礎，促進城鄉統籌發展的基礎，是促進農民增收、農村發展的重要手段，是維護農民權益、促進農村社會和諧穩定發展的現實需要。

[1] 高延利：土地權利理論與方法[M].北京：中國農業出版社，2010.

[2] 歐陽安蛟：農村宅基地使用管理制度研究[D].浙江大學，2010.

[3] 王利明：物權法論[M].北京：中國政法出版社，2003.

[4] 葉興慶：宅基地的產權重構[N].中國經濟時報，2015-05-15，

[5] 卞耀武：中華人民共和國土地管理法釋義[M].北京：中國法律出版社，1998.

[6] 向衛國、劉連勝：廣東省農村宅基地登記發證政策難點分析[J].廣東土地科學，2015（12）.

[7] 中華人民共和國國土資源部官網：確定土地所有權和使用權的若干規定[EB/OL].http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/tdglflfg/ 200411/t20041125_609415.htm.2016-08-01.

[8] 國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部：關于農村集體土地確權登記發證的若干意見[EB/OL].http：// www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201111/t20111110_1024313.中華人民共和國國土資源部官網，htm 2011-11-10.2016-08-01.

（責任編輯：胡冬梅）