新型城市化進(jìn)程中農(nóng)民市民化的思考

■劉良軍 張 靜/文

新型城市化進(jìn)程中農(nóng)民市民化的思考

■劉良軍 張 靜/文

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》基于以往我國(guó)城市化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以面向未來(lái)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢(shì)，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，著力解決全面建成小康社會(huì)面臨的薄弱環(huán)節(jié)與制約短板，明確提出新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城市化，重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序轉(zhuǎn)移、有效消化。換言之，今天看來(lái)實(shí)現(xiàn)人的城市化，本質(zhì)上就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。這就要求在新型城市化進(jìn)程中，始終堅(jiān)持與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，同向謀劃，牢固樹立人本理念，尊重人的主體地位，以頂層設(shè)計(jì)為基本遵循，把穩(wěn)步有序科學(xué)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)與核心要素，采取合理制度安排、明確政策導(dǎo)向、強(qiáng)化資金保障、落實(shí)工作部署。實(shí)踐一再表明，只有把深化農(nóng)村土地制度改革、積極促進(jìn)農(nóng)民城鎮(zhèn)就業(yè)、推動(dòng)產(chǎn)城融合發(fā)展、建立健全社會(huì)保障制度、提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平等，擺在更加突出的位置，努力探索出新型城市化與農(nóng)民市民化有機(jī)聯(lián)動(dòng)、相互支撐、協(xié)調(diào)發(fā)展的新路子，才能讓農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)住得下、融得進(jìn)、留得住，與城鎮(zhèn)居民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之果，成為名符其實(shí)的新市民。

一、新型城市化的核心是人的城市化

（一）新型城市化要求以人為本

一般說(shuō)來(lái)，依據(jù)城市化、工業(yè)化與人的現(xiàn)代化三者之間的關(guān)聯(lián)程度，人類發(fā)展史上相關(guān)國(guó)家的城市化，大致可以分為發(fā)達(dá)國(guó)家城市化和發(fā)展中國(guó)家城市化兩種類型。顯然，與歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家伴隨成熟工業(yè)化一并出現(xiàn)的城市化相較，一些發(fā)展中國(guó)家的城市化不僅與工業(yè)化相脫節(jié)，而且還呈現(xiàn)出盲目與無(wú)序的特點(diǎn)。如人口增長(zhǎng)率普遍過高過快，城市規(guī)劃雜亂無(wú)章、規(guī)模過大等。尤其城市空間狹窄、容量有限，無(wú)力為短期內(nèi)迅速涌入城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供必需的基本公共服務(wù)，從而使城市內(nèi)兩極分化，大量市民的生活水平與滿意度、幸福感甚至不如先前的農(nóng)村生活。同時(shí)由于技能低下、就業(yè)困難、收入微薄，導(dǎo)致這些新市民所創(chuàng)造的消費(fèi)需求和投資需求也是乏善可陳、微不足道。因此，簡(jiǎn)單地由人口紛至沓來(lái)、蜂擁而至形成的城市化，只能稱得上人口型城市化，而非實(shí)質(zhì)意義上工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ)的城市化。

（二）以人為核心的城市化才是有質(zhì)量有效益可持續(xù)的城市化

基于上述認(rèn)識(shí)，要想科學(xué)把握新型城市化的內(nèi)在含義，首先就有必要對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)被誤解的工業(yè)化、城市化概念糾偏矯正。譬如直到今天，還有人覺得工業(yè)化就是工廠化，城市化就是農(nóng)村全面城市化、城區(qū)化等等。由于發(fā)展理念上的“差之毫厘”，最終使得工業(yè)化和城市化“謬以千里”，某些地方的所謂城市化只有依賴“土地財(cái)政”勉為其難、茍延殘喘，不折不扣以犧牲、延緩農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展為代價(jià)，客觀上進(jìn)一步強(qiáng)化了固有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。大致說(shuō)來(lái)，新型城市化的內(nèi)涵應(yīng)該包括：一是在新型工業(yè)化、信息化、城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展過程中，農(nóng)民作為社會(huì)成員共同享有現(xiàn)代城市生產(chǎn)生活方式的權(quán)利和自由；二是強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，走人本型、集約型、質(zhì)量型、內(nèi)涵型城市化道路，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展；三是城鄉(xiāng)之間相互交融、一體建設(shè)、共同發(fā)展，盡可能提高有限國(guó)土的承載能力，實(shí)現(xiàn)人與人、人與社會(huì)、人與自然的和諧。

（三）新型城市化的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變

就我國(guó)而言，一方面農(nóng)民工在城市化進(jìn)程中地位尷尬、處境艱難，如有兩億多農(nóng)民工沒有城鎮(zhèn)戶籍，即便他們中有的已經(jīng)在城鎮(zhèn)生活居住打拼多年，卻很難享受到城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和相應(yīng)社會(huì)保障，自然也就談不上融入城鎮(zhèn)生活，視自己為城鎮(zhèn)的主人；另一方面，生活在農(nóng)村的農(nóng)民也面臨難題，突出的表現(xiàn)即是土地的城市化明顯快于人的城市化，導(dǎo)致相當(dāng)?shù)貐^(qū)農(nóng)民手中的土地?zé)o端端拿出來(lái)服務(wù)于城市建設(shè)，出現(xiàn)“人為造城”和“農(nóng)民被上樓”等現(xiàn)象。此外農(nóng)村人口的持續(xù)、加速移出，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)村空心化與農(nóng)民衰老化問題日益凸顯，農(nóng)村發(fā)展動(dòng)力不足，城鄉(xiāng)差距難以消除。對(duì)此，解決上述問題固然需要統(tǒng)籌考慮戶籍、土地、就業(yè)、社保、住房等多種因素，因勢(shì)而謀、順勢(shì)而為地出臺(tái)政策體系，但更為緊迫的，則是全面提高農(nóng)民群體的素質(zhì)技能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的生產(chǎn)生活方式現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，把保障和改善民生、加快培育現(xiàn)代文明新市民作為根本努力目標(biāo)。

二、充分認(rèn)識(shí)農(nóng)民市民化的正面效應(yīng)

（一）農(nóng)民市民化是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的必然選擇

現(xiàn)階段我國(guó)的基本國(guó)情是人多地少，尤其在一些農(nóng)村地區(qū)存在著大量的剩余勞動(dòng)力。如何化解這些剩余勞動(dòng)力，并使他們勞有所得、安居樂業(yè)？根本出路就在于向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，由農(nóng)民演變成為市民。一方面，轉(zhuǎn)移出來(lái)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力可以通過在城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，實(shí)現(xiàn)增加收入、改善生活、收獲幸福的目的；另一方面，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的有序轉(zhuǎn)移，相應(yīng)提高了農(nóng)村勞動(dòng)力人均土地資源占有量，有利于農(nóng)村土地資源的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)之上大大提升農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，既實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展，又確保社會(huì)穩(wěn)定與國(guó)家糧食安全。

（二）農(nóng)民市民化是提高農(nóng)民素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自由全面發(fā)展的有效途徑

小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)；沒有農(nóng)民素質(zhì)的提升，就沒有全民素質(zhì)的提升。全面提高農(nóng)民群眾的思想道德素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)和健康素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民現(xiàn)代化，立足國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)實(shí)際，只能借助新型城市化和農(nóng)民市民化來(lái)達(dá)成。毋庸置疑，改革開放以來(lái)我國(guó)農(nóng)民素質(zhì)與時(shí)俱進(jìn)，但問題仍然存在，特別在思想道德素質(zhì)方面與全面建成小康社會(huì)不適應(yīng)，在科學(xué)文化素質(zhì)方面與建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家有差距。而通過有序推進(jìn)農(nóng)民市民化，使進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，就能使其在與城鎮(zhèn)居民的融合互動(dòng)中，實(shí)現(xiàn)思想觀念、思維習(xí)慣、行為方式等的潛移默化、潛滋暗長(zhǎng)。

（三）農(nóng)民市民化是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路

回望歷史，制約我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的主要障礙，是新中國(guó)以來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期城鄉(xiāng)相對(duì)隔離的社會(huì)管理體制。盡管改革開放后城市化加速發(fā)展，卻又呈現(xiàn)出節(jié)奏、力度、重心不均衡的特點(diǎn)。如先是農(nóng)村人口非農(nóng)化，戶籍方面卻沒有變化；接著推動(dòng)地域轉(zhuǎn)移，允許鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)入城市，重點(diǎn)則是單一的人口城市化。由此無(wú)論農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)、離土又離鄉(xiāng)，依舊還是農(nóng)民，并沒有在社會(huì)屬性、權(quán)益保障等方面真正成為市民，反而在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上于城鎮(zhèn)內(nèi)部再次出現(xiàn)兩個(gè)享有不同權(quán)利的群體。因此，只有新型城市化與農(nóng)民市民化的互聯(lián)互通、相互促進(jìn)，才能城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）農(nóng)民市民化是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)促發(fā)展的迫切需要

在經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力下，有序引導(dǎo)部分農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)生活和投資，能夠短期內(nèi)迅速激發(fā)又一輪國(guó)內(nèi)消費(fèi)熱潮，有利于消化產(chǎn)能、減少庫(kù)存，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出清，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。而且適應(yīng)新市民生產(chǎn)生活需求，地方政府也相應(yīng)需要加大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，提供如教育、文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等方面公共服務(wù)，從而產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，真正實(shí)現(xiàn)由無(wú)效、低端供給向有效、中高端供給轉(zhuǎn)變。同時(shí)農(nóng)民市民化還有利于農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技、信息、機(jī)械化的推廣運(yùn)用，加速我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

（五）農(nóng)民市民化是構(gòu)建和諧社會(huì)、確保國(guó)家長(zhǎng)治久安的內(nèi)在要求

經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期、改革發(fā)展攻堅(jiān)期，城鎮(zhèn)內(nèi)各種社會(huì)矛盾開始凸顯，尤其民生問題直接引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩、政局穩(wěn)定，危及黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)能力與社會(huì)公信力。而其中如何妥善處理農(nóng)民市民化問題成為重中之重。只有出良策、施實(shí)招、盡全力，使進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民盡快全面市民化，讓他們幼有所養(yǎng)、學(xué)有所教、勞有所得、住有所居、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，才能以此為契機(jī)調(diào)動(dòng)廣大居民創(chuàng)造美好生活的熱情和信心，心無(wú)旁騖致力于建設(shè)美麗城鎮(zhèn)，共享城鎮(zhèn)發(fā)展之果。某種意義上，農(nóng)民市民化不僅是城鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，也是城鎮(zhèn)和諧社會(huì)建設(shè)的內(nèi)在要求。

三、當(dāng)前制約部分地區(qū)農(nóng)民市民化的主要原因

第一，受制于農(nóng)民自身思想觀念、生活習(xí)慣、素質(zhì)技能，以及對(duì)于未來(lái)生活的不確定性判斷，從而主動(dòng)選擇放棄市民化的偏好與沖動(dòng)。首先，隨遇而安的傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想濃厚，對(duì)于新事物的接受程度深淺不一，乃至拒絕變革，甘于守舊。如調(diào)查表明，一些農(nóng)民習(xí)慣了一直以來(lái)的“日出而作，日落而息”生產(chǎn)生活方式，深感城鄉(xiāng)之間舊有的種種隔閡、不同與差異，尤其是出于故土難離的眷戀心結(jié)，從內(nèi)心里不愿意輾轉(zhuǎn)奔波、離土離鄉(xiāng)，寧愿就地生活，“今天重復(fù)昨天的故事”。其次，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民受教育程度低，科學(xué)文化素質(zhì)普遍不高，學(xué)習(xí)創(chuàng)新能力差，擔(dān)心一旦進(jìn)入城鎮(zhèn)之后難以充分就業(yè)。事實(shí)上，絕大多數(shù)農(nóng)民進(jìn)城后，只能在房產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)、餐飲業(yè)、商貿(mào)服務(wù)業(yè)等中低端行業(yè)，從事繁重的體力勞動(dòng)，抑或簡(jiǎn)單的重復(fù)性生產(chǎn)生活服務(wù)活動(dòng)。至于中老年農(nóng)民，因?yàn)槟挲g、學(xué)歷、素質(zhì)技能等的優(yōu)勢(shì)缺乏，其穩(wěn)定就業(yè)的難度更顯嚴(yán)峻。最后，進(jìn)入城鎮(zhèn)生活之于以往農(nóng)村生活的經(jīng)濟(jì)成本高、負(fù)擔(dān)重、壓力大，是導(dǎo)致農(nóng)民望而卻步的根本原因。比如部分農(nóng)民對(duì)進(jìn)入城鎮(zhèn)之后的預(yù)期家庭收入減少，而相應(yīng)生活消費(fèi)、醫(yī)療支出、子女教育費(fèi)用等方面的剛性增加，使其終于“有想法沒辦法，有沖動(dòng)無(wú)行動(dòng)”。

第二，城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力市場(chǎng)信息的不對(duì)稱，與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的容量有限，城鎮(zhèn)居民慣有的排斥、抵制、歧視心理，是導(dǎo)致農(nóng)民市民化步履遲緩的客觀因素。一方面，在廣袤的中西部地區(qū)，由于農(nóng)民居住分散，相應(yīng)的通訊、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，加上農(nóng)民固有的生產(chǎn)生活模式，使其不可能及時(shí)、方便、快捷地獲取城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)供求信息，不知道進(jìn)入城鎮(zhèn)后能夠干什么，自然也就談不上未雨綢繆地提升自己的勞動(dòng)技能與就業(yè)水平。另一方面，快速攤大餅式的城市化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)面積承載新增人口的能力有余，實(shí)際上讓新增人口體面生活、方便獲取物資生活資料的的能力卻嚴(yán)重不足。調(diào)查得知，一些中西部市縣經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)建設(shè)重規(guī)模數(shù)量，輕內(nèi)涵質(zhì)量，在醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、休閑娛樂、住房保障等公共服務(wù)方面，則存在著明顯的短板與薄弱環(huán)節(jié)。于此，城鎮(zhèn)聚集力、輻射力、承載力、影響力不強(qiáng)，自然對(duì)農(nóng)民缺乏吸引力。此外，一些城鎮(zhèn)的既得利益獲得者，總擔(dān)心大批量的農(nóng)民市民化，會(huì)引發(fā)一系列如交通、衛(wèi)生、教育、社會(huì)治安等與自己爭(zhēng)利的問題，也讓農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)的熱情大打折扣。

第三，從事關(guān)農(nóng)民獲得感的角度考察，現(xiàn)行戶籍管理制度改革的不到位，與農(nóng)村土地制度的不完善，尤其土地流轉(zhuǎn)政策的朝令夕改、標(biāo)準(zhǔn)不一，使農(nóng)民對(duì)于市民化缺少激情、缺乏信心。比如現(xiàn)行戶籍制度是簡(jiǎn)單地以當(dāng)事人的戶籍性質(zhì)為唯一依據(jù)，在事涉子女教育、人員醫(yī)療、基本社保、人口計(jì)生、土地享用等方面福利待遇，作出完全有別的非均衡化分配。一旦農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)生活，由于戶籍的“濤聲依舊”，自然不能及時(shí)分享城鎮(zhèn)居民應(yīng)有的一系列社會(huì)福利。事實(shí)上，即便對(duì)已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民實(shí)行居住證制度，但隨著中央各項(xiàng)利民惠民富民政策的陸續(xù)發(fā)布與落實(shí)，導(dǎo)致很多農(nóng)民仍然不愿意輕易改變其原有的農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)，甚至還希望家中已經(jīng)畢業(yè)進(jìn)入城鎮(zhèn)的大中專畢業(yè)生，將戶口轉(zhuǎn)入原籍，恢復(fù)其原來(lái)的農(nóng)村戶口性質(zhì)。又如，盡管現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理制度，一再?gòu)?qiáng)調(diào)要穩(wěn)定農(nóng)村土地基本經(jīng)營(yíng)秩序，但基于一些地方對(duì)土地如何自愿、有償、依法流轉(zhuǎn)的持續(xù)探索創(chuàng)新力度不夠，至今土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、集約經(jīng)營(yíng)、社會(huì)化經(jīng)營(yíng)、專業(yè)化經(jīng)營(yíng)的水平并不高，導(dǎo)致的直接后果，便是農(nóng)戶遲遲不愿放棄自己的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，剩余出來(lái)的農(nóng)村勞動(dòng)力始終不能實(shí)現(xiàn)有序有效有力度的轉(zhuǎn)移。而且放眼望去，各地對(duì)主動(dòng)發(fā)包、租賃、轉(zhuǎn)讓、入股，乃至完全放棄地權(quán)的農(nóng)民，在如何進(jìn)行合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與權(quán)益分配方面，也是參差不齊，經(jīng)驗(yàn)不成熟、制度不規(guī)范。

第四，一些地方罔顧農(nóng)民市民化后的正當(dāng)合法權(quán)益訴求，隨意制定出臺(tái)的社會(huì)保障政策，也是制約農(nóng)民市民化的主要障礙。特別是一些社會(huì)保障政策對(duì)于原有居民與新市民的差異化對(duì)待，使得進(jìn)城農(nóng)民入學(xué)難、安居難、看病難、養(yǎng)老難。依據(jù)抽樣調(diào)查得來(lái)的結(jié)論，在住房保障方面，目前一些城鎮(zhèn)的經(jīng)適房、廉租房與保障房，主要保障對(duì)象依然是原有的城鎮(zhèn)居民，至于進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民與失地農(nóng)民，由于仍屬農(nóng)村戶口，很難與所謂的城里人公正平等共享；醫(yī)療保險(xiǎn)方面，因仍然存在城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)兩種形式，自然進(jìn)城農(nóng)民如果不能迅速轉(zhuǎn)投前者醫(yī)療保險(xiǎn)，便要于病時(shí)自費(fèi)承擔(dān)更多治療項(xiàng)目；養(yǎng)老方面，受彼此戶口性質(zhì)決定，剛剛進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民在最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面，無(wú)疑難與原有城鎮(zhèn)居民看齊，被迫生命不息，勞作不止。

四、扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民市民化的幾點(diǎn)建議

（一）深化農(nóng)村土地制度改革，為農(nóng)民市民化消除后顧之憂

一是從法律上準(zhǔn)確界定農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，使農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定。二是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，鼓勵(lì)、支持進(jìn)城農(nóng)民保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，并依法依規(guī)獲得相應(yīng)補(bǔ)償與收益。三是建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制。對(duì)于農(nóng)村土地的外包、租賃、出讓和流動(dòng)，基層政府與村集體組織應(yīng)在堅(jiān)持“保護(hù)耕地、農(nóng)地農(nóng)用以及建設(shè)用地”三者占補(bǔ)平衡的原則下，既尊重農(nóng)民個(gè)人意愿，又積極主動(dòng)加以引導(dǎo)，使土地流動(dòng)的范圍、規(guī)模和流向符合解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，以及基本與農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的速度、力度、幅度相適應(yīng)。四是進(jìn)一步豐富土地流轉(zhuǎn)形式。由于各地情況不一、差異較大，土地流轉(zhuǎn)形式應(yīng)該也必須形式多樣、內(nèi)容豐富，如住房換宅基地、社會(huì)保障置換土地、承包地入股、土地承包權(quán)出租等，都可以因地制宜予以參考和借鑒。

（二）深化勞動(dòng)就業(yè)制度改革，為農(nóng)民市民化提供就業(yè)支撐

一是優(yōu)化勞動(dòng)就業(yè)結(jié)構(gòu)。要順應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整變動(dòng)的趨勢(shì)，積極引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移；進(jìn)一步建立健全統(tǒng)一市場(chǎng)體系和城鄉(xiāng)社會(huì)化服務(wù)體系，吸收更多的勞動(dòng)力就業(yè)；毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，發(fā)揮其廣泛吸收就業(yè)的作用。二是建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)，以信息化為載體，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。要建構(gòu)政府職能部門、社會(huì)中介組織等多方為農(nóng)村勞動(dòng)力提供就業(yè)信息、技術(shù)培訓(xùn)、咨詢、中介和合法權(quán)益保護(hù)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立城鄉(xiāng)溝通的勞動(dòng)力市場(chǎng)信息系統(tǒng)，把農(nóng)民工與進(jìn)城農(nóng)民統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)體系，協(xié)同管理、平等服務(wù)。三是加大勞動(dòng)力培訓(xùn)力度。要認(rèn)真抓好職業(yè)教育、專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)及崗位定向培訓(xùn)，力爭(zhēng)使大多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力、特別是青壯年勞動(dòng)力都能掌握一兩門專業(yè)技能。要根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求，對(duì)擬就業(yè)者開展短期職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行崗前、崗中職業(yè)技能培訓(xùn)，幫助企業(yè)和農(nóng)民工建立長(zhǎng)期化、穩(wěn)定化的雇傭關(guān)系。

（三）深化產(chǎn)城融合發(fā)展水平，為農(nóng)民市民化夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)

一是注重城市規(guī)劃的引領(lǐng)作用。按照集約用地的要求，優(yōu)化城市土地空間布局，統(tǒng)籌考慮居住用地、產(chǎn)業(yè)用地、公共用地之間的關(guān)系，妥善處理好城市發(fā)展與產(chǎn)業(yè)布局，在城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民就業(yè)協(xié)調(diào)互動(dòng)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)土地效益最大化。二是發(fā)揮房地產(chǎn)建設(shè)的基礎(chǔ)性作用。既要擠掉過去城市化帶來(lái)的房地產(chǎn)泡沫，又要合理推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，支持房地產(chǎn)業(yè)繼續(xù)扮演好城市化先行軍角色，為城市發(fā)展制造業(yè)、服務(wù)業(yè)提供生產(chǎn)辦公之地，為進(jìn)城農(nóng)民提供安居之所，從而更好地發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。三要強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐作用。堅(jiān)持以產(chǎn)興城、產(chǎn)城互動(dòng)的新型城市化思路，因地制宜布局發(fā)展相應(yīng)產(chǎn)業(yè)。中心城區(qū)重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，近郊可以布局先進(jìn)制造業(yè)和觀光休閑農(nóng)業(yè)，遠(yuǎn)郊鼓勵(lì)發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)和特色農(nóng)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)梯度布局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與新型城市化、農(nóng)民市民化良性互動(dòng)和融合發(fā)展。

（四）深化社會(huì)保障制度改革，為農(nóng)民市民化鋪平前行道路

一是改革征地拆遷補(bǔ)償制度。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，逐步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，進(jìn)一步提高被征地農(nóng)民的土地收益，增強(qiáng)自我保障能力。二是完善社會(huì)保障制度。建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障體系，不斷完善以就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療保障為主體，包括失業(yè)、工傷、生育、住房以及子女教育等在內(nèi)的社會(huì)保障制度，做好與城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障的制度銜接，讓他們平等享受市民待遇。三是擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面。加大政府對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障的財(cái)政資金投入，適時(shí)適度降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，倡導(dǎo)和鼓勵(lì)他們積極參保、連續(xù)參保，不斷擴(kuò)大參保繳費(fèi)覆蓋面和社會(huì)保障覆蓋面，確保農(nóng)民市民化后生活有保障、困難有幫助。四是加大基本公共服務(wù)力度。通過不斷完善學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等軟硬件設(shè)施，提升社區(qū)、物業(yè)等管理服務(wù)水平，創(chuàng)造住有所居、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)的良好環(huán)境，讓廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更多更公平地享受新型城市化的成果。

（作者單位：荊門市委黨校，荊門市東寶區(qū)公安局）