法官責(zé)任制下我國司法行政化問題研究

鄭媛媛

法學(xué)研究

法官責(zé)任制下我國司法行政化問題研究

鄭媛媛

法官責(zé)任制要求“誰辦案，誰負(fù)責(zé)”改變了傳統(tǒng)的“審者不判，判者不審”的現(xiàn)象，但是我國實行的法官責(zé)任制仍然存在著很多問題，尤其是司法行政化較為嚴(yán)重。因此，在新一輪的法官責(zé)任制改革中有必要對該問題進(jìn)行徹底解決，減小司法行政化對法官判案產(chǎn)生的負(fù)面影響。

法官責(zé)任制；司法行政化；去行政化

一法官責(zé)任制與我國司法行政化的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

法官責(zé)任制的基本含義為“誰辦案，誰負(fù)責(zé)”，它可以理解為以下兩點(diǎn)：1.法官責(zé)任制的主體是特定的。與普通的案件審理者不同，主審法官是在訴訟活動中獨(dú)立組織庭審并簽發(fā)裁判文書、獨(dú)立行使審判權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。因此，“主審法官必須是法官隊伍中的精英群體，在教育背景、知識體系、法律素養(yǎng)、執(zhí)業(yè)履歷、工作實績、職業(yè)品德、道德信譽(yù)等方面擁有令人信服的資歷。”①葉青：《主審法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)的羈絆與出路》，《政治與法律》2015年第1期.2.法官的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。權(quán)責(zé)統(tǒng)一是法治的應(yīng)有之義，要追究主審法官的審判責(zé)任需以法官擁有并能獨(dú)立行使審判權(quán)為前提。因此，法官獨(dú)立行使司法權(quán)是司法程序照常運(yùn)轉(zhuǎn)的根本保障。法官責(zé)任制是法官執(zhí)法辦案的“隔離墻”和“高壓線”，旨在抑制其不當(dāng)行權(quán)行為，實現(xiàn)司法的公平正義。②崔永東：《法官責(zé)任制的定位與規(guī)則》，《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第3期.

（一）司法人員管理行政化

我國對司法人員的管理制度沿用了對行政人員的管理模式，在法院內(nèi)部，無論是法官、書記員或是其他部門組成人員，一律參照公務(wù)員的管理方式進(jìn)行管理，套用公務(wù)員的級別、工資、獎懲及考核制度。我國《公務(wù)員法》更是明確把法官和檢察官納入公務(wù)員隊伍。雖然這樣可以方便和簡化司法人員的管理，但卻不合理，我國法官、檢察官的職業(yè)準(zhǔn)入門檻較普通公務(wù)員較為嚴(yán)格；他們既要通過司法考試又要通過公務(wù)員招錄考試才能成為法官、檢察官，同時，工作性質(zhì)也與行政人員工作性質(zhì)具有較大區(qū)別，司法人員具有獨(dú)立性與專業(yè)性等工作性質(zhì)，而普通公務(wù)員的工作性質(zhì)為命令性、技術(shù)性。如果套用管理行政人員的模式管理司法人員，必將影響司法功能的正常發(fā)揮，同時影響司法效率。

同行政機(jī)關(guān)一樣，我國司法機(jī)關(guān)也有相應(yīng)的行政級別，且司法人員的晉升渠道與薪酬保障也是根據(jù)行政級別的高低來定。在司法機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)實行等級制無疑是對公務(wù)員行政級別的模仿，行政等級的高低既決定物質(zhì)保障與政治保障又決定責(zé)任承擔(dān)的大小，也會使民眾對法官產(chǎn)生誤解，使法官個人能力與等級高低直接畫等號。等級制度還強(qiáng)化了法院領(lǐng)導(dǎo)對法官的影響力，使得法官不能依據(jù)案件事實與法律法規(guī)對案件做出獨(dú)立的判斷。一方面造成當(dāng)事人對法官的不信任，加劇對法官審判工作的猜疑及不滿，嚴(yán)重?fù)p害司法公信力；另一方面淡化了法官的責(zé)任意識，使法官消極怠工，降低了司法活動的效率，為外部力量干預(yù)司法公正提供了便利。

（二）司法裁判活動行政化

法官終身追責(zé)的前提，是審判獨(dú)立。在當(dāng)下法官審案，內(nèi)部上判案受院長、審判委員會制約；外部上受地方行政機(jī)關(guān)、人大、黨委影響，僅僅從法官個人上加重責(zé)任，權(quán)責(zé)不一致，實際上治標(biāo)不治本。司法獨(dú)立之所以得到較多的強(qiáng)調(diào)，是因為司法機(jī)構(gòu)在進(jìn)行司法裁判活動時極容易受到其他國家機(jī)構(gòu)的干預(yù)，同時也是因為法官很難擺脫外部對其職業(yè)所施加的影響和控制。③陳瑞華：《看的見的正義》，北京大學(xué)出版社2013年版，第139頁.然而在實踐中，審委會裁決案件的范圍并未隨著司法改革的推進(jìn)而縮小，有的法院甚至有擴(kuò)大趨勢。④陳光中、龍宗智：《關(guān)于深化司法改革若干問題的思考》，《中國法學(xué)》2013年第4期.審判委員會制度嚴(yán)重影響了法官的公正裁判，首先，審判委員會討論案件范圍過寬。依照我國法律規(guī)定，法院在審理一般案件時都應(yīng)由合議庭審理或決定，最后也以合議庭的名義對外發(fā)布最后的判決結(jié)果，但遇到重大疑難案件時則應(yīng)提交審判委員會決定，審判委員會的意見就是最終的審判結(jié)果。但是，具體實踐操作中對于如何界定重大疑難案件卻沒有一個具體的量化規(guī)定。在一些地方法院，除了重大疑難案件上報到審判委員會討論，就連一些普通案件，也都會拿到審判委員會去定奪。有的法院每年討論案件竟高達(dá)四五百件，以河南省項城市人民法院為例，僅2009年上半年，審委會討論的

本文為2016年度江蘇省普通高校專業(yè)學(xué)位研究生實踐創(chuàng)新計劃項目《司法改革背景下法官責(zé)任制的理論邏輯與路徑選擇》（SJLX16_0418）最終成果。案件就有109件，同時，該市法院在2006年審理的所有案件中竟有十分之一的案件都進(jìn)入審判委員會具體討論，即便是最低的年份也達(dá)到了三成。其中，提交審判委員會討論的案件多為刑事案件，尤以沒有太多爭議的死刑案件為主。對于這種案件，提交審委會討論反而影響了辦案效率，不利于提升辦案質(zhì)量。其次，審判委員會組成人員不專業(yè)。審判委員會一直被人詬病的一點(diǎn)就是人員結(jié)構(gòu)問題。一方面，審委會的組成人員大多為院長、副院長等，但是，司法人員級別的高低并不能代表其判案水平的高低，院長或?qū)徫瘯奈瘑T們并非一定是相關(guān)案件領(lǐng)域的專家，尤其院長、副院長很多都是從行政部門調(diào)任并且身兼數(shù)職，對他們來說更擅長的恐怕是行政工作，在對案件如何進(jìn)行裁判方面沒有多余的時間和精力來系統(tǒng)研究，在裁判工作方面不一定比合議庭成員更專業(yè)，難免會造成外行人斷案的現(xiàn)象。另一方面，由于審判工作的特殊性，法院內(nèi)部專業(yè)化分工很細(xì)。雖然大部分法官都是具有法學(xué)教育背景的人員，但由于長期從事一項領(lǐng)域內(nèi)工作，造成了法官跨領(lǐng)域能力不強(qiáng)，當(dāng)提交到審判委員會的案件超出自己專業(yè)領(lǐng)域外的知識時，委員們只能根據(jù)自己了解的一些法學(xué)基本理論及平時辦案過程中累積的各種經(jīng)驗來進(jìn)行判斷，甚至是不經(jīng)自己的思考而直接附和領(lǐng)導(dǎo)以及其他委員提出的意見。很明顯，這直接違背了當(dāng)代的法治精神，從一定程度上影響了案件的討論質(zhì)量，不利于對案件進(jìn)行公平裁判。最后，案件審批制度與審判委員會的存在還會影響法官素質(zhì)的提高，容易讓法官對上級審批和上級決定的裁判結(jié)果產(chǎn)生依賴，而不提高自身的審判能力，法官素質(zhì)不高又會加強(qiáng)這些制度對審判結(jié)果的監(jiān)督，長期如此會導(dǎo)致法官素質(zhì)不高與案件審批制度干預(yù)裁判結(jié)果之間的惡性循環(huán)，架空法官的審判權(quán)力，不利于審理者裁判的實現(xiàn)與司法權(quán)威性的樹立。

二、法官責(zé)任制下司法機(jī)構(gòu)去行政化改革

（一）完善審判管理制度

實現(xiàn)符合司法規(guī)律的審判管理制度的關(guān)鍵在于還權(quán)于主審法官，真正做到“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”。要做到收緊審判管理權(quán)，明確審判管理權(quán)的合理區(qū)間，必須建立審判管理權(quán)力清單制度。審判委員會的任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題。①蘇力：《基層法院審判委員會制度的考察與反思》，載《北大法學(xué)評論》（第1卷第1輯），法律出版社1999年版.因此，要確保法官擁有獨(dú)立審判地位的同時弱化審判委員會對案件的干預(yù)及明確院長、庭長不得越級或超越職權(quán)范圍干預(yù)主審法官審理案件的結(jié)果等規(guī)定。審判委員會還要將工作中心放到總結(jié)審判經(jīng)驗上，即使指導(dǎo)個案也要明確個案必須是重大疑難案件，并實行案件討論公開機(jī)制，當(dāng)事人可以對審判委員會組成人員申請回避，同時，對審判委員會的集體決議結(jié)果，也要實行責(zé)任追究制度。

（二）明確法官責(zé)任追究情形

法官責(zé)任追究制度是為了明確法官責(zé)任，如何界定法官的失職行為則是確定法官責(zé)任追究的關(guān)鍵。《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《意見》）雖明確規(guī)定法官應(yīng)當(dāng)對其履行審判職責(zé)的行為承擔(dān)責(zé)任，在職責(zé)范圍內(nèi)對辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，但仍不全面。筆者認(rèn)為可以把法官責(zé)任的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)合理認(rèn)定為一般差錯責(zé)任，重大差錯責(zé)任和違法審判責(zé)任。一般差錯案件是指案件處理結(jié)論正確，但在審理程序、文書制作等方面存在較明顯的不規(guī)范、不合理；重大差錯案件是指事實認(rèn)定嚴(yán)重偏差或適用法律嚴(yán)重錯誤，導(dǎo)致案件處理結(jié)論錯誤，或者審理程序嚴(yán)重違法的案件。違法審判案件是指審判工作人員在訴訟過程中故意違反法律規(guī)定情節(jié)嚴(yán)重或因重大過失違反法律規(guī)定造成嚴(yán)重后果的行為。對被認(rèn)定為出現(xiàn)差錯案件的，由合議庭成員共同負(fù)責(zé)，具體應(yīng)結(jié)合案件原合議庭成員、審判輔助人員的工作職責(zé)、過錯程度、對案件所起的作用大小等因素具體追究責(zé)任。因?qū)嶓w問題導(dǎo)致案件被認(rèn)定為出現(xiàn)差錯的，原合議庭審判長、承辦法官、參審法官按具體差錯承擔(dān)責(zé)任；審判長擔(dān)任承辦法官的則加重審判長的責(zé)任。如原合議庭意見不一致，原少數(shù)意見與最終認(rèn)定的理由無關(guān)的，則不承擔(dān)責(zé)任。

（三）上下級法院去行政化改革

按照我國憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，法院上下級之間與行政部門不同，不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，法院上下級之間的關(guān)系是監(jiān)督關(guān)系。因此，對于目前上下級法院之間關(guān)系錯位的問題筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在司法改革中盡快加以改進(jìn)。首先，在司法機(jī)構(gòu)人事編制上，可以取消法官內(nèi)部行政級別的設(shè)置，統(tǒng)一法官等級。可以取消《法官法》規(guī)定的由行政級別主導(dǎo)的法官等級，建立由法官資歷、學(xué)識、斷案能力等作為評價標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)等級體系；對于法官技術(shù)等級的評定，建議由司法人事委員會進(jìn)行，以脫離地方主義的影響與政府、黨委、政協(xié)等外部行政權(quán)力的干預(yù)。在審級制度方面；應(yīng)取消上級法院對下級法院的請示制度，上級法院應(yīng)僅通過上訴程序或?qū)徟斜O(jiān)督程序?qū)ο录壏ㄔ哼M(jìn)行監(jiān)督，而不應(yīng)直接對下級直接進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)還權(quán)于下級法院，確保法院擁有獨(dú)立的審判權(quán)。建立下級法院程序違法的責(zé)任追究制度等，進(jìn)一步加強(qiáng)上級法院對下級法院案件的審判監(jiān)督權(quán)。

綜上所述，在進(jìn)行法官責(zé)任制改革時，有必要將去行政化作為改革的重點(diǎn)，減少甚至清除司法行政化問題對法官判案的干擾，真正發(fā)揮法官責(zé)任制的積極作用。

鄭媛媛，江蘇鹽城人，江蘇大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

D920.0

B

1008-4428（2017）05-120-02