網約車新政背景下“黑車”重現問題研究

吳知宜，寧凌

網約車新政背景下“黑車”重現問題研究

吳知宜，寧凌

在“互聯網+”和共享經濟的背景下，由互聯網提供平臺，網約車大量涌現。交通部關于網約車管理辦法的出臺，使網約車具有了合法的身份，同時給地方政府細則制定留下了靈活的空間。但伴隨各地管理細則的頒布，由于細則的部分規定和價格補貼措施等的原因，反倒擠壓了網約車行業的發展，致使“黑車”現象再次卷土重來。治理再次出現的“黑車”，不僅需要傳統的治理方式升級，也需要結合網約車管理方式的改進。

網約車新政；網約車；地方細則；黑車

一、問題提出

“黑車”曾是傳統巡游出租車行業高度管制下的產物，指的是未取得營業性客運證件，從事非法營運的車輛，包括汽車、摩托車、三輪機動車與各類非機動車。尤其以汽車的表現最為突出。本文討論的“黑車”專指汽車類。相對于普通巡游出租車擁有政府授權的出租車牌照，“黑車”以私家車經營的方式，不需獲得相應的運營資格，因而不受政府管制。由于巡游出租車牌照管制本質上是一種政府壟斷經營的模式，嚴格的數量管制、不透明的價格管制和高昂的份子錢管制使巡游出租車行業難以滿足市場需求，因此不受管制的“黑車”獲得了一定市場。

而近幾年，隨著網約車行業的興起，大量閑置的私家車資源通過打車平臺被充分利用。但由于本質上，網約車只是私家車主通過平臺軟件，減少與服務顧客信息匹配的時間，但并未獲得政府的許可而進行營運服務。因此在行業興起的一兩年內，網約車相對于傳統巡游出租車嚴格意義上仍然屬于“黑車”的范疇。同時，行業發展初期，各大平臺企業開展的“補貼戰”，使網約車司機能夠獲得高額的獎勵收入，這也導致原本的“黑車”市場通過互聯網在短時間內大量進入網約車這一灰色地帶。

2016年7月28日，交通部正式出臺《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》。這兩項文件使中國成為世界上第一個承認網約車合法性地位的國家，也使網約車脫離“黑車”范疇，成為接受政府監管的新興行業。同時，文件并未對全國網約車的監督管理提出統一標準，因此給予地方政府較大的管理空間。在之后的半年內，北京、上海、廣州等一線城市因地制宜、因城施策，紛紛出臺地方性網約車管理辦法細則。但隨著地方政策的相繼實施，原本已在陽光下的網約車，車輛數量銳減。與此同時，大量曾經的網約車司機悄然退出市場，重新回到“開黑車”的老路。原本被網約車擠壓的“黑車”市場又再興起。

二、“黑車”現象再次出現的原因

“黑車”再抬頭的現象已經存在于多個城市，其發生時間正是在各地網約車新政出臺后。網約車作為共享經濟潮流之下的產物，克服了信息不對稱的問題，讓廣大消費者直接感受到其巨大的優勢。而新政出臺后，雖然曾在灰色地帶運營的網約車具有了合法身法，但各地細則的嚴格標準極大壓縮了網約車發展空間，曾經與網約車相似的“黑車”又再次獲得市場。

（一）網約車服務定位變化給予黑車市場

新政出臺前，普通巡游出租車難以滿足民眾的出行需求，網約車正是因其平民性令其極大滿足了公眾交通出行的需求，很大程度上緩解了當下“打車難”的普遍現狀。而根據新政的指導要求，各地秉承國家關于網約車高品質服務、差異化經營的原則定位，與巡游出租車實行錯位發展和差異化經營的理念，對網約車車輛的軸距、排量等提出高標準的要求，從而區別于巡游出租車車輛檔次。北京、上海、深圳等地區明確要求從事網約車服務的車輛車軸距不低于2700毫米，且燃油車排氣量不低于2.0L。而根據滴滴平臺的數據統計，符合車軸距的車輛不到20%，1.6L以下車輛完成訂單占總單數的70%，2.0L以上車輛完成訂單數僅占5.1%，是接單數量最少的車型。武漢、長沙、南昌等地對車軸距相對放寬，要求不低于2650毫米，但對車輛購置計稅價格明確要求在12萬以上。同時，各地網約車車輛均要求將其性質變更為“預約出租客運”性質，因此需安裝具有行駛記錄功能的車輛衛星定位裝置、應急報警裝置。由于車價大于12萬，變更車輛性質后車輛保險每年在12000左右，車齡保險費也在6萬以上，車輛改裝費在2000左右，折算下來不低于19萬的成本讓許多司機退出網約車市場。在已出臺的73地網約車管理細則中，超過40個地區對車輛軸距提出標準。

但高端市場的補充對于“打車難”現象的改善也只是收效甚微，普通民眾依然難以承擔高昂的網約車費用。新政出臺前，網約車性質與“黑車”無異，服務包含了中低端市場，因此令不使用互聯網平臺攬客的“黑車”市場受到極大沖擊。而合法后的網約車市場主要進行高端運營服務，為“黑車”讓渡出需求數量最為龐大的中低端市場。

（二）網約車駕駛員戶口限制倒逼

《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》中，交通部對于網約車駕駛員準入并未設置過于苛刻的條件，僅明文要求駕駛員無交通肇事犯罪記錄、無危險駕駛犯罪記錄、無吸毒記錄、無飲酒后駕駛記錄、無暴力犯罪記錄。但縱觀各地管理細則，不難發現關于網約車駕駛員戶口要求大同小異。以北京、上海為代表的城市明確要求網約車駕駛員擁有本市戶籍；以武漢、長沙為代表的城市相對寬松，要求駕駛員擁有本市戶籍或本市居住證。

地方管理細則出臺前，北京、上海等城市的網約車起步價格不僅高于周邊城市，接單數量尤其是長距離行程接單數量也遠高于周邊城市，因此吸引了大量外地駕駛員進入本市網約車市場。以上海市和蘇州市為例，上海市滴滴專車起步價為13元，司機可得10.4元；蘇州滴滴專車起步價為9元，司機可得6.5元。上海市每公里1.92元，蘇州市每公里1元。按每天30單的成交量，在上海一位滴滴司機每天能賺450元，比蘇州司機多出100～150元。因此不少蘇州以及上海周邊城市的網約車司機直接選擇去收入更可觀的上海從事網約車駕駛工作。而這些外地司機在短時間內很難得到上海其他收入可觀的工作機會，因此不少外地司機選擇辭去原本工作，專職擔任網約車司機。地方政策實施后，按照戶籍限制，原本上海市滴滴平臺擁有41萬已激活的司機銳減至1萬不到，滴滴平臺供給端嚴重受挫，公眾大量的出行需求無法被有效滿足。而在一線城市戶籍政策收緊的趨勢下，外地專職網約車司機很難通過轉換戶籍獲得網約車駕駛員資格。因此，這些“失業”的外地戶籍司機不需要增加任何車輛成本，就可以快速地以“黑車”司機的身份進入到供不應求的打車市場，在極短時間內“再就業”。這樣低成本的轉換加速了“黑車”市場的擴大。

（三）網約車補貼力度減弱價格優勢不再

2014年網約車行業發展初期，優步中國與滴滴打車為爭奪市場份額展開了瘋狂的網絡返利促銷。利用手機打車，滴滴打車的乘客與司機均可獲得10元的補貼。這場投入百億資金的營銷不僅令乘客享受到空前的低消費，更使第一批從事網約車司機的普通工薪層月入上萬甚至更多。2015年，優步中國對中國市場的補貼資金達到20億美元，滴滴打車的補貼資金高達40多億美元。補貼最多時期，滴滴打車每周對乘客與司機的補貼需花費7000～8000萬美元。巨額的資金投入使網約車平臺公司在短時間內積累到足夠規模的用戶，保證公司能夠通過大量用戶開始進行正常的運作。但實際上，這種通過高額補貼搶奪市場份額的方式已構成不正當競爭，因此當網約車平臺運作逐步穩定后，乘客端與司機端的平臺補貼也在逐步減少。接單補貼一直是網約車司機收入的重要來源，也激勵著許多網約車司機每天長時間工作來完成大量訂單。現在，滴滴出行規定司機必須每天接單達到一定數量才能獲得相應補貼，這種強制性下限設定對兼職網約車司機來說難以達到。減少甚至悄然取消司機端的平臺補貼后，網約車司機收入驟然減少，在每天勞動強度保證十小時的情況下才能有7000左右的月收入。而從事“黑車”運營，司機接單次數靈活，沒有強制性要求。同時，各個“黑車”組織區域劃分明顯，各地人流量較大的地方往往都是“黑車”集散點。這些集散點組織嚴密，對價格也形成壟斷。這也促使部分網約車司機逐漸改走“黑車”道路。而乘客端的補貼減少后，網約車價格基本與巡游出租車價格無異，而峰時溢價的不透明性與強制性只能使乘客被動接受，高峰時段，溢價甚至能達到原本價位的1.8倍至2倍。而“黑車”的收費價格雖然形成壟斷，但為保持其競爭力，其價格往往與巡游出租車價格相差無幾，乘客甚至還能通過砍價與熟人價減少打車成本。

（四）傳統“黑車”整治方式成效不佳

網約車新政背景下的“黑車”治理，既存在傳統“黑車”治理的困難，也存在互聯網平臺下產生的新困難。

我國各地交通執法部門對于黑車的治理主要采取集中式治理模式。對于商業中心、學校周邊等重點區域，在一定時期內開展“黑車”綜合整治工作。但這種集中式、運動式的治理模式往往陷入“集中治理—黑車現象緩解—黑車市場反彈—再集中治理—再反彈”的怪圈。這種怪圈背后反映的是治理執行者存在的問題。在有限的執法資源中，作為治理“黑車”政策的政策執行者，交通執法部門在完成政策目標的同時，需要考慮執法成本，因此往往選擇集中治理，既降低政策執行的成本，又迎合政策要求。而治理工作的開展對于交通執法部門也是“創收”的好機會，因此“黑車”的治理往往是“雷聲大、雨點小”，且主要以罰款的方式，很難真正有效取締“黑車”。

（五）互聯網平臺滋生“黑車”生長空間

傳統“黑車”治理困難不易解決，互聯網平臺下產生的“黑車”更加大治理的難度。不同于易道等平臺公司利用互聯網整合具有運營性質的合規車輛，滴滴出行作為最大的網約車平臺公司，是整合大量閑散的私家車資源。在各地區網約車管理政策相繼出臺后，滴滴出行雖然積極配合有關部門，加強規范管理，但由于大量平臺駕駛員或車輛不符合規定，并且各地網約車標準不盡相同，因此管理需要較長的過渡期，短時間內難以禁止已屬于“黑車”的車輛載客。在管理相對嚴苛的北京、上海等地，滴滴平臺對于“黑車”的治理也只是暫時停止向非本地車牌車輛派單。重慶、武漢、珠海等不限制本地車牌的地區，違規車輛接單的現象大量存在。針對仍然利用互聯網平臺進行客運服務的“黑車”，信息匹配、報酬支付等都在線上完成，因此無異于普通私家車，加大了執法者甄別的難度。除此之外，在網約車平臺一直存在司機上傳相關信息與實際信息不符的情況。一些司機在平臺登記的車輛信息符合政策標準，但實際上進行運營的車輛與登記信息存在差異，甚至出現司機本人與登記信息情況不符的情形。由于網約車降低乘客搜尋匹配車輛的成本，使乘客利用更低的成本實現出行效用的最大化，因此作為理性經濟人的乘客，即使發現自己搭乘“黑車”，往往也不會選擇向政府部門或平臺公司進行舉報，甚至在車輛被檢查的過程中偏向司機。

三、治理建議

黑車治理問題一直存在于全國各地。在“互聯網+”時代背景下，治理“黑車”的思路不能再局限于傳統，結合網約車的發展減少“黑車”生存空間，促進巡游出租車行業的改革，同時利用互聯網對“黑車”進行高效的執法與監管。

（一）推動傳統巡游出租車行業轉型升級

在“互聯網+”的發展背景下，推動傳統巡游出租車與網約車相融合，既能使傳統巡游出租車行業破除原有封閉保守的管理體制，也能減少“黑車”市場，達到治理“黑車”效果。交通部出臺的指導意見中提出，鼓勵巡游車經營者、網絡預約出租汽車經營者通過兼并、重組、吸收入股等方式，按照現代企業制度實行公司化經營，實現新老業態融合發展。鼓勵巡游車企業轉型提供網約車服務。鼓勵巡游車通過電信、互聯網等電召服務方式提供運營服務，推廣使用符合金融標準的非現金支付方式，拓展服務功能，方便公眾乘車。在指導意見出臺后，滴滴打車和上海本地巡游出租車海博出租的成功合作對傳統巡游出租車行業在“互聯網+”背景下轉型升級，自發與互聯網平臺有效融合提供了指導價值。海博出租首批投放500輛新車，并招聘專職司機加入滴滴平臺。同時，雙方還會在巡游出租車、專車、巴士業務等領域展開深入合作。日后雙方還會繼續合作，投放更多車輛。傳統巡游出租車公司提供駕駛員與車輛，并負責駕駛員的培訓管理，互聯網平臺企業則提供技術與平臺，兩者的相互融合開辟了一種新的商業模式，為傳統巡游出租車行業轉型升級提供了一種改革模式。自網約車發展以來，成都、濟南、武漢等多處一、二線城市爆發了巡游出租車司機罷工抵制網約車的群體性事件。這些沖突的爆發不僅給城市公共交通帶來巨大的壓力，也令傳統巡游出租車行業與網約車行業形成對立模式。但兩者對立的模式無益于整個巡游出租車行業未來發展，零和博弈只能給“黑車”提供更多的市場。

（二）調整網約車準入標準擠壓“黑車”市場

對于網約車市場準入的標準，應當根據其共享經濟的屬性，而非通過行政審批模式確定。平臺企業是共享經濟結構下最為重要的一環，通過大數據分析，平臺可以掌握消費者的需求偏好以及對車輛及駕駛員的相關要求。在此基礎之上，制定對車輛參數以及駕駛員要求的標準才具有實踐意義。同時，減少對網約車準入的行政審批還要建立在平臺企業具有一定監管能力與經營能力的基礎之上。多地政府對網約車車輛以及駕駛員資格限制的主要目的在于保障網約車運營安全，但“政府管平臺，平臺管網約車”的有效管理模式不應被忽略。類似阿里巴巴需要對其平臺上的不當銷售負責，加強網約車運營安全更有效的方式是通過平臺大數據，由平臺企業對各個車輛及駕駛員進行管理監督，同時對不當監督下產生的問題負責。

網約車服務具有共享經濟的屬性，行政審批與準入門檻確試圖將網約車納入到傳統巡游出租車的監管模式。對于網約車這一新業態的發展再簡單采用傳統的管制模式，政府難以對網約車行業閑散的資源進行有效的監管。一刀切的行政審批看似對網約車進行有效的監管，實際上忽略了其本質屬性，同時也體現了政府一種“懶政”狀態。政府對以傳統巡游巡游出租車為代表的公共交通一直采用嚴格的市場準入管制與價格管制模式，這種管制模式適用于政府能力較強而社會能力較弱的社會發展階段。實際上，傳統巡游出租車行業的管制歷程也經歷了由寬松管制階段到高度管制階段的變化，最終形成長期的傳統巡游出租車與“黑車”并存的狀況。

（三）多元主體監管

在網約車新政背景下的“黑車”監管，不僅需要已有的交管部門繼續進行監管，同時還需要網約車平臺以及行業協會等多方主體共同參與，應對新環境下的“黑車”。

傳統執法體制下，僅靠交通執法大隊進行釣魚執法或運動式執法飽受詬病。因此，線下的“黑車”治理與監管，也需要采取多元主體的聯動執法機制。避免“黑車”碎片化治理，公安、交通、工信、網絡等相關部門共同參與，發揮各自優勢進行聯動執法具有現實意義。日常執法中，由一線的交通執法人員對“黑車”進行依法取證、暫扣、處罰。同時，交通部門利用大數據與網絡平臺，建立信息共享的監管體系，將查處的“黑車”列入監管平臺的黑名單，與其他道路運輸監管單位實現信息共享，做到“黑車”監管常態化。同時，對于“黑車”司機駕駛證扣分標準，公安部門應當進行細化，對于多次違反規定的“黑車”駕駛員，加大處罰力度，更嚴重者甚至追加相關刑事責任。

針對游走在網約車平臺上的“黑車”，則需要網約車平臺進行嚴格的信息監控，從源頭杜絕此類“黑車”的存在，協助政府執法部門進行“黑車”治理。首先，各網約車平臺應當積極配合執法部門，加強對運營車輛相關信息與運行路線的監控，能及時將相關數據反饋至執法部門。對于駕駛員準入問題，網約車平臺首先要加強犯罪記錄篩查體系的完善，保證駕駛員滿足無犯罪記錄的最低標準。其次，加強駕駛員背景篩查機制的建立也是網約車平臺監管“黑車”的一種前置性保障。對于駕駛員實際與登記信息不一致等情況，平臺應針對監管漏洞加強檢查，鼓勵消費者與平臺共同監督。同時，對于網約車平臺監管，應定期由第三方組織進行評估，保證評估結果的客觀性與公正性。

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F062.6

A

1008-4428（2017）10-158-03

吳知宜，女，湖北省武漢市人，廣東海洋大學管理學院，碩士研究生，研究方向：行政管理；

寧凌，通訊作者，男，安徽省安慶市人，廣東海洋大學管理學院院長，博士，教授，博士研究生導師。