論生態文明視野下新環保法的不斷完善

論生態文明視野下新環保法的不斷完善

文/董洪光，渤海大學馬克思主義學院

生態文明建設問題是當代社會發展的重要課題，生態文明建設的好壞直接決定社會發展的成敗。生態文明建設急需法律層面上加以保障，這也是最重要、最終的防護屏障。本文以新環保法頒布為起點，以十九大召開為契機，在論述新環保法對生態文明建設保護意義的同時，總結其頒布實施兩年多所取得的成效和存在的問題，進而提出進一步完善的建議。

環保法；生態文明建設；保護

中共十七大正式提出生態文明，使之成為與物質文明、精神文明、政治文明并列的“第四文明”，凸顯國家政治層面對生態文明越發重視。中共十八大提出大力推進生態文明建設“五位一體”總體布局的戰略，十八屆三中全會要求加快生態文明制度建設的中心思想，十八屆四中全會首次討論依法治國專題，提出科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的十六字方針。以上足以證明生態文明在我國社會發展、法治建設過程中不容忽視的地位。2014年4月2 4日第十二屆全國人民代表大會常務委員會修訂的新環保法將生態文明的內容納入具體的法條之中，以環境立法的形式對生態文明建設作出了具體的規定，這使得生態文明在法律意義層面上得以真正實現。隨后十九大報告提出：“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”。報告提出，“推進綠色發展。構建市場導向的綠色技術創新體系，壯大節能環保產業、清潔生產產業、清潔能源產業。推進能源生產和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系。推進資源全面節約和循環利用。”①可見我們黨把生態文明建設始終擺在重要的位置，從政策導向、法律規定、經濟發展等多層次全方位構筑生態文明建設。本文以十九大召開為契機，從新環保法的誕生到十九大召開前夕整個我國生態文明建設保護方面所取得的成績、存在的問題及完善等方面加以闡述。

1 新環保法的誕生

《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱新環保法）作為保護環境的基礎性法律，涉及保護和改善環境、防止污染和其他公害等內容，其保護環境的基礎法律地位已為專家學者所接受。

我國現行的環保法是1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過，2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議第一次修訂，并于2015年1月1日起施行。歷經24年之久環保法才得以修改，這一方面折射出法律的穩定性，立法者對待環境、生態問題所采取的嚴肅態度，由此不難看出新環保法誕生所經歷的艱難歷程。

2011年環保法修改啟動，歷經兩年、四次審議、兩次公開征求民意，由最初的“修正案草案”變為“修訂草案”最后得以通過，這已經顯示了非一般的立法模式。

其實我國早在2002年全國人大常委會就已經啟動了環保法修訂工作，但當時以經濟建設為中心的指導思想、各種利益之間矛盾沖突不斷，至此各種有關環保法修改的調研、研討工作存在巨大的分歧而很難統一。

2011年1月，全國人大環境與資源保護委員會啟動環保法修改工作，并委托環保部負責具體的草案起草工作，這一次才真正開啟了環保法修改之路。然而萬事開頭難，新環保法修改伊始就遭遇到了地方政府、權力部門以及經濟利益集團的巨大阻力，這使得2012年8月環保法提出的初稿變成了有限修改草案，公益訴訟、環評等關系環保利益的重大問題沒有囊括其中。一審后環保法修正草案向社會公示后，引起一片批評聲，環保界和法學界的學者通過召開研討會、發表提案等多種方式表達了自己的不滿。2012年11月8日中共十八大召開，其中一個主要精神就是大力推進生態文明建設。在這強大的政治背景下，使得2013年環保法草案提交二審。這一次修改草案發生了翻天覆地的變化，環保部提出的34條修改意見有將近20條寫入了草案。二審過后，再次向社會公眾公開征集意見，這次肯定之聲占據了大多數。2013年10月環保法草案提交三審，可以說這次草案由最初的“修正草案”變為“修訂草案”，一字之差卻給新環保法帶來了巨大的前景。然而環保法修改的腳步卻沒有如預期那樣地停止，而是在半年之后經歷了四審，就是這四審，也使得某些環保的制度最終進入到了新環保法的行列，新環保法草案才得以最終的完成。

2 新環保法對生態文明建設的意義

新環保法共七章涉及法律七十條，較之前的環保法六章法律四十七條相比，內容上規定的更加詳盡具體。可以說這次修改從篇章設計、到具體的法律條文無不體現國家對生態文明建設的重視，而新環保法的有效實施無疑對我國生態環境的可持續發展產生重大而深遠的影響。

2.1 將生態文明建設寫入總則，使生態文明建設真正建立于科學立法之中

新環保法是在生態文明建設的指導下，以立法的形式將生態文明納入環境保護之中，突出生態保護的重要意義。新環保法在總則立法宗旨第一條明確規定“為保護和改善環境，防止污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態文明建設、促進經濟社會可持續發展，制定本法。”②增加“推進生態文明建設、促進經濟社會可持續發展”③的規定，雖然只有寥寥的19個字，卻從總則中突出了生態文明建設的核心地位。總則是總的規定，引領著分則的具體法律條文，分則無規定時參照總則。在解決環境問題時，推進生態文明建設、促進經濟可持續發展的總線不容違反。

同時，新環保法第四條明確規定“保護環境是國家的基本國策”④，第五條規定“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則。” ⑤“保護環境是國家的基本國策”、“倡導生態文明”、“保護優先”這些規定都是生態文明建設在法律條文中的具體體現，可以說生態作為一條紅線貫穿于新環保法總則的始終，使我國的生態文明建設真正有了一部屬于自己的科學立法。

2.2 擴大環境監督和管理的篇章，確保生態文明建設在具體實施中能夠做到嚴格執法

原來的環保法監督管理只有法律條文7條，都是原則性規定，很難具體落實。新環保法監督和管理篇章法律條文增加到15條，注重具體的監督落實環節，可操作性強，確保新環保法有效地遵守。新環保法提高了地方政府對環境質量的責任，增設環境保護目標責任制和考核評價制度，并規定上級政府及主管部門對下級部門或工作人員工作監督的責任。如新環保法第六條規定“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。”⑥第二十六條規定“國家實行環境保護目標責任制和考核評價制度。縣級以上人民政府應當將環境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環境保護監督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內容，作為對其考核評價的重要依據。考核結果應當向社會公開。”⑦第二十七條明確規定，“縣級以上人民政府應當每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會報告環境狀況和環境保護目標完成情況，對發生的重大環境事件應當及時向本級人民代表大會常務委員會報告，依法接受監督。”⑧

強化政府監督管理職責，增設環保目標責任制和考核機制，有些條文進一步規范了地方各級人民政府對環境質量的責任落實，確保生態文明建設有法必依。

2.3 注重處罰細節，確保生態文明建設做到公正司法

新環保法增設“公益訴訟”、“情節嚴重者將被行政拘留”、“按日計罰”等具體的處罰內容，確保執法環節的嚴格執法，更好地保護生態文明建設。

一是增設按日計罰無上限的規定。多年來，由于違法成本低，對違規企業的處罰未得到有效的震懾，致使法律法規并未起到真正的制約效果。環境違法成本低，也是新環保法著力解決的一個問題。新環保法第六章“法律責任”第五十九條明確規定，“企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令更改之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。”⑨“按日計罰”這一具體的規定是針對企業拒不改正超標問題等比較常見的環境違法現象而采取的有效措施，目的就是加大違法成本，進而約束超標排污企業。

二是建立環境公益訴訟制度。公益訴訟的主要目的就是增加公眾監督的手段和途徑。通過公益訴訟，加大對企業的監督力度，加大對政府環保責任的監管，從細節著手做到執法必嚴。

除此之外還有加大刑事、行政處罰力度等具體的法律規定，可以說涉及面廣，保護之全，對我國生態文明建設的保護具有里程碑的意義。

3 新環保法實施的成效與挑戰

自新環保法于2015年實施以來已兩年有余，實施效果如何？可以說喜憂參半，成效與挑戰并存。

3.1 新環保法取得的成效

一是政府環境責任的有效履行是新環保法實施的重點，同時各級政府對環境保護也加大了投入的力度，環境保護問題已成為政府工作的重中之重，成為政府政策上的“新常態”。中國政法大學環境資源法研究所發布《新〈環境保護法〉實施效果評估報告》（以下簡稱“報告”），指出，“目前全國已有23個省級政府向同級人大作了環境報告，占比74.2%。但仍有25.8%的省級政府未向同級人大作環境報告，包括廣東、福建、浙江、安徽、陜西等地，政府環境報告的公開程度有待加強。”⑩

報告還提到，“中央及各省級政府對環境保護的投入均增加。對完成大氣污染防治任務不力的地方政府主要領導人進行約談，已經是我國環境保護領域的新‘新常態’。”

二是環境治理成果顯著，超標、違規排放等違法問題得到有效遏制。新環保法從加強政府監督管理到加大企業處罰力度，扭轉了之前的處罰額度大具體實施困難，也就是雷聲大雨點小等具體實施問題，加強了監管，履職失職要得到嚴懲，同時加上企業環境信息公開機制的健全，也方便了廣大人民群眾的監督，使環境監管在三維立體的模式下展開。較之前相比，無視法律，明目張膽的環境違法行為和處罰后卻不改的行為大幅度減少，環境治理成果顯著。

三是“按日計罰”取得明顯成效。新環保法將“按日計罰”作為執法措施予以法律化、明確化，這對于加大持續性違法排污行為的處罰力度有著重要作用。報告指出，新環保法實施以來，環境保護有關部門對普遍存在的“未批先建”等違法行為進行了認真的處罰。而且“按日計罰”查封扣押遏制違法排污效果最好。

當然，新環保法對我國生態建設還有一個重要的隱形成果就是使民眾能在法律意識的層面思考問題，使大家都能加入到人人監督，人人有責的法律大環境中來，法律意識的提高是我國公民環保素質提升的重要見證，是更高層面的思想意識形態方面的重要課題。是馬克思主義意識形態論與中國特色社會主義建設發展相結合的產物，是馬克思主義生態思想的升華。

3.2 新環保法面臨的挑戰

新環保法實施以來，取得顯著成效，但也存在一些問題，現歸納如下：

一是有一些配套措施還不健全，個別法律條款還需要進一步完善。比如說新環保法明確要落實地方各級政府的責任，但是制約的法律手段存在不足。另外，有些法律條款在實際操作層面上執行起來有一定的困難，需要進一步完善。比如說，按日計罰這個效果非常明顯，但是新環保法要求企業違法排污拒不改正的，才能啟動。這是最后的屏障，勢必給前期的投入造成浪費現象。

二是懲處力度不夠，有些主體責任沒有得到有效落實。

環保執法能力不足，懲處力度不夠影響新環保法實施的進程和效果。總體分析，我國有很多地區特別是在區縣級從事環境監管的人員嚴重不足，設備老化等問題十分突出，使得很難適應現在日益繁重的監管任務。

部分地方各級政府及有關部門的環境保護的職責落實不到位，層層傳導出現問題。其中突出的表現是，一些地方政府對新環保法落實責任的分工并不明確，這種不明確越到基層越突出。新環保法規定的部門職責只有一半在環保部門掌控下，而像大氣污染防治法，環境保護部門的職責只占三分之一。因此，下一步要明晰各級政府和各部門的責任，才能更好地實施新環保法。同時，有些企業環保的主體責任落實也不夠，各種違法行為屢禁不止的現象仍然存在。

三是環境保護意識有所提高，但仍然存在不足。隨著經濟的發展，片面追求經濟利益忽視生態環境保護的現象有所改善，但是還存在問題。個別執法人員或是個別企業只看到眼前利益，忽視環境生態保護，這使得新環保法實施起來受到阻礙。

4 小結

生態環境是人類賴以存在和發展的基礎，生態環境的好壞取決于一個國家對生態的態度，一個以生態文明建設為基本理念的國家，必將從意識、制度、法律等層面重視生態的發展。我國新環保法的頒布和實施足以證明政府和人民對生態環境保護的堅定決心，也表明了我國法律體系的逐漸規范、完善。然而隨著社會的發展，法律本身作為一種意識形態從它制定開始就已經與現實的發展具有不同步性。這就需要我們從法律意識層面不斷完善立法觀念，更好地為生態文明建設服務。

4.1 加大懲處力度，確保新環保法落到實處

環境法被稱為“軟法”，主要原因是因為其內容多為條框規定，處罰力度不夠。新環保法雖然在具體內容上較之前的環境保護法律有了明顯的提高，但是其具體實施起來的綱領性規定的現狀沒有徹底改變，如何處罰、由哪一單位負責、處罰的實施細則缺乏明確的規定，因而具體落實起來會產生雷聲大、雨點小的后果。因而需要進一步完善新環保法的懲處力度，確保其落到實處。

4.2 加強配套法律法規建設，確保新環保法得以實施

新環保法作為新頒布的法律，我們不能期望它一觸而就，需要給予足夠的

時間，同時從配套法律法規逐漸完善角度，確保我們的環境保護法律體系完成統一。在我國涉及環境保護的法律頒布實施以來，有關資源、環境保護、生態文明建設的法律有30多部（也有人認為比這數目還多），相關的行政法規50余部，地方性法規、部門規章、政府規章以及地方條例等則有上千項，已經形成了完備的、多層次、多領域的法律法規體系。然而由于立法理念不同，地方政府以經濟建設為中心的本位思想作祟，使得有關環境、生態的地方、部門規定難免出現分歧，這需要環境主管部門著重制定配套的法律法規，確保環保法落實到位。

4.3 提高法律意識，從源頭上確保新環保法得以遵守

作為執法者、司法者和遵守法律的個人，應加大自身層面建設，不斷完善自我，做一個合格的守法公民，做一名合格的環境衛士，以保證我們共同生存的地球空間得以永續發展。地球只有一個，人類要想生存和發展，就必須保護賴以生存的生態環境，必須建設生態文明。在生態文明建設的指導下促進人與自然、人與人、人與社會的和諧有序發展。同時，從生態法律層面保障生態文明建設，二者不可偏廢。

綜上，新環保法的誕生使生態文明建設步入法治的軌道，有了一部好的法律，生態文明建設的腳步并沒有停止，而應該由立法層面過度到具體的實行階段，要使新環保法在保護生態環境建設方面真正取得實效，仍然任重而道遠。在十九大順利召開的大好形勢下,我國的生態環境法律保護永遠在路上。

注釋：

①摘自十九大報告（全文）.

②③④⑤⑥⑦⑧⑨《中華人民共和國環境保護法》2015年1月1日版.

⑩《新〈環境保護法〉實施效果評估報告》.中國政法大學環境資源法研究所.

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