土地利用動態管理系統的研究與實現

◎唐世菊

土地利用動態管理系統的研究與實現

◎唐世菊

土地管理是一個動態化的過程，以我國目前的國情來看，土地的管理必須由國家總體進行規劃與調控，通過嚴格的機制和有傾向的保護，保證土地的各個功能使用趨于動態的平衡。

土地資源的珍貴性與可利用化已經成為一個高度關注的問題。中國最為一個發展中國家，以不到世界7%的耕地養活著世界22%的人口，且這兩個數字的反比差還在不斷的加大，在這樣的背景之下，經濟要轉型、產業要調整，各個階層的社會矛盾日益突出，如果不對土地實行嚴格的動態管理，我國的經濟是不可能得到持續健康的發展的。

土地利用動態管理概述

動態管理是相對于靜態管理而言的。它以管理對象的實際情況為準，把隨著社會、時間可能出現的全部變化考慮了進去的。所以動態管理的過程與目標與經濟形勢之間的影響是相互的。土地利用的動態管理是以動態的觀點對土地進行管理，在現有資源的基礎上，保持對土地充分與合理的利用，實現土地的可持續性的利用。這是一種根據現實的經濟形勢衍生出來的管理方法。

我國的土地資源一直處于計劃管控中，土地資源的配置主要依靠的是國家的集中編制，然后層層分解并下達到各個基層的執行單位。要想實現這一模式的理想運行，必須滿足兩個前提條件：第一，國家對全社會的土地活動信息完全掌握。第二，全社會的利益是一體的，不存在相互分離的可能性，也不可能有第二個經濟主體。（夏俊博. 基于GIS的土地資源管理信息系統設計與實現[J]. 職業技術. 2015(04)）但是，非常顯然的是，這兩個前提條件并不可能同時具備，無論是在計劃的制定階段還是方案的實施階段，土地的動態管理目標都是在實時變動的，我們只能掌握一個宏觀的信息去對規劃和措施進行制定，在總量上維持平衡，最終達到土地利用的可持續性發展。

土地利用動態管理系統分析

土地利用動態管理目標。一個國家土地管理的牽涉因素包括國家制度、國家人口、國家地權觀念等等。在地廣人稀的社會中，土地的使用政策相對寬松，人們的地權觀念和地權制度都相對較弱。從原始社會走向農業社會，人們以土地作為生存的依據，再到近代與現代，人口急劇增加，這些都使得在現有資源不變的基礎上，土地的使用功能在變得越來越多，從而產生土地經濟供給的稀缺性。土地的社會屬性和個體屬性之間的矛盾日益激化，土地用途管制和耕地保護就成為現代各國土地利用管理的主要目標。

我國的經濟體制決定了土地利用主體的多頭化，加上我們國家正在快速的從農業社會向工業社會進發，人口增長的速度更加快，人地關系的矛盾也就日益尖銳，關于耕地保護與合理利用每一寸土地，從上世紀八十年代修訂的《土地管理法》中就已經有了明確的規定，所以，我國當下的土地利用動態管理目標應該是在保護耕地的基礎上，實現人口增長與耕地總量之間的動態平衡，并進一步實現土地利用的可持續性發展。（侯艷萍. 開發《土地利用管理系統》的技術設計方案[J]. 三晉測繪.2013(01)）

土地利用動態管理的依據和方式。為了實現總量的動態平衡，土地利用動態管理的態平衡最主要的職能是對土地的利用情況進行宏觀的調控。把這項工作當作政府工作體系中重要的一個部分，這也從根本上確定了土地利用的總體規劃的地位與性質。它包括了政府在一定時期內對土地計劃需求的預測，尤其是對目標的預測，和實現這些目標需要采取的手段和策略都做出了詳細的說明。根據我國國情的特殊性，這種預測是帶有政策性的預測，而并非是指導性的。也就是說，各級各類部門要按照預測進行土地動態管理，這是特色也是約束。

土地利用動態管理不是依靠行政命令指導性的無約束計劃,而是通過市場機制,通過政府的各種土地利用政策來調節土地市場，造就特定的市場環境，使微觀經濟由此而獲得一個自主選擇與自主發展的機會，這種宏觀上調控，微觀上創新的方式最為適用土地的動態管理目標的實現。

土地利用動態管理內容。首先是科學地編制我國土地利用的總體規劃，從全國、省市到縣區，都制定出清晰的土地利用結構和空間布局，在其中要體現出土地的利用的長遠的規劃與設想，通過政策的配套使用和宏觀調控，統籌安排土地資源的利用、保護和開發工作，這個內容是土地利用的中期計劃、年度計劃等一切計劃的實施依據。

其次，對于非農業的建設用地的管理要更加嚴格，通過下達控制指標，用市場的供給引導市場的需求，促進非農建設用地有限資源的有價值利用。如果耕地被挪作種果樹、挖魚塘等，也要納入到土地計劃中，總而言之是一切變動都要向總量的平衡看齊。

再有，現有資源如何開發出更大的價值也是土地利用動態管理中的一個重要的內容，如果可以把一切可以利用起來的資源都利用起來，一方面增加耕地面積、一方面提高土地質量，其前提又是不破壞自然環境的話，這就實現了和年度計劃相一致的目標。

第四，要對土地的利用進行一個動態的監督管理，這個監督是要在國家層面、社會層面都做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。尤其對于那些不按照規定使用土地的行為，一定要上升到法律層面加以管理和制止。持之以恒地實施規劃，也要根據現實情況做出調整與修正。即使是政府的用地行為，也要予以監督到底，發現問題絕不姑息。（楊聯安,李立新.土地利用管理動態信息系統的建設思路[J].地理學與國土研究. 2016(01)）

土地利用動態管理基礎。首先要建立完善的地權制度，明確土地是國家的資源，國務院是國有土地唯一的產權人，地方各級政府只能是接受授權，去經營和管理土地，沒有實際的占有權。其次，明確農民在土地承包中的權利。他們是一種債權行為，對土地實施租賃，并不享有獨立權，而是一種物權。再有，要盡快建立耕地的保護制度，現有的耕地只能增加不能減少，人地比例要實現宏觀上的平衡，與人口相適應的耕地產能也要處于穩步上升的狀態中。

結語：綜上所述，土地利用動態管理系統是一個原則明確的動態化系統，在這個過程中，資源的地位與屬性必須明確，各級各地的法規與制度必須完善，最終需要實現的是土地利用動態管理系統的全面協調發展。這不僅對于我國有效的應對資源、環境帶來的危機，具有重要的作用，對于全球糧食問題的解決也是有著不可估量的價值。

（作者單位：宣恩縣土地利用規劃隊）