人大代表功能概說

白永峰

代表的功能維系著現代社會人們追求公眾福祉的良好愿景。社會轉型時期，體現我國人大制度作為支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度，必須充分激發人大代表本質功能的發揮。

亞歷山大·漢密爾頓曾語，好的政府不僅要以人民幸福為政權之宗旨，還要了解實現該宗旨之最佳途徑。而“代表”的角色恰恰實現了這兩項任務的耦合：一方面，代表是人民表達良善需求的代理人；另一方面，代表又是代議制政府行動的根基。換言之，代表的功能維系著現代社會人們追求公眾福祉的良好愿景。

一、代表功能的歷史溯源

代表的歷史源遠流長，理解現代民主意義上的代表不能脫離代表的思想史和制度史。如果將代表理解為一種人民參與政治的代替者，那么古羅馬時期的保民官就是一種代表；如果將代表理解為民眾直接委托的代理人，那么中世紀英國各地區委派參加議會的騎士或市民可以算是一種代表；如果將代表理解為人民主權語境下民眾利益的代言人，那么代表的產生就是近代以來的事情。

代議制發展過程中有關代表的經典論述不勝枚舉，從近代以來諸多政治哲學巨匠的著作中，我們可以感受到代議制思想的生命力，體會到代表對于政治體制設計和運行的重要性。而從代表功能的實現邏輯來看，代表在政治實踐中對自身多維度憲法關系的處理就是在實現自身的各項功能。例如，代表需要處理好與代議機關之間的憲法關系，因為，代表作為代議機關的組成單位，其行為直接關系著代議機關憲政職權的實現，影響著代議民主的實現狀況；代表需要處理好與政府的憲法關系，因為，代表的行動直接參與到了政府運行過程之中，監督著政府是否做到了按照人民的意志去規范行使行政權；代表還需要處理好與選民之間的關系，因為，代表由選民直接選舉產生，選民是代表民主性的來源，代表只有做到如實反映選民的意愿，為選民服務，才能真正呈現自己的代表性。代表功能有其內在的憲法邏輯和結構框架，也有其體系性的實踐機制。18世紀末以來，代表與民主實現了聯姻，現代代表制度得以形成，代議民主開始成為現代民主的題中之義。但隨著社會歷史條件的變遷，現代民主也面臨著諸多挑戰和質疑，為了應對這些變化，無論是英美傳統、歐陸傳統，或是布爾什維克傳統的代議制政體都在進行著理論和制度方面的創新。

代表制度是代表功能的實現機制。代表制度在中國的演變是一條曲折悠長的荊棘之路。我國近代民主嘗試中對西方議會制度的學習、模仿和實踐，為研究我國的代表制度提供了充足的經驗材料。人民代表大會制度的早期探索標志著經馬克思主義國家學說改造后的新型代議制度在我國生根發芽。“五四憲法”頒行以后，經過60余年的發展，中國人大制度更是取得了舉世矚目的成績，人大代表對這些成績的取得發揮了無可代替的作用。但不容回避的是，現階段的人大制度也存在不少問題。法治國家構建的現實所需、公民參政熱情的普遍提高、經濟發展帶來的社會階層分化等等都對當前人民代表大會職權的充分實現提出了高標準高要求，這些問題最終也都指向了人大代表功能的發揮。當前形勢下，人大代表如何發揮好自身的各項功能是我國的代表制度脫離西方議員式的技術化傾向，走向規范化和制度化需要解決的重要命題。

二、人大代表功能體系之塑造

代表意指代為呈現利益，即被代表者不在場的情況下，代表者使其利益重現。代表的本質就在于通過代表的行動來真正實現被代表者的利益。因此，行動是判斷代表好壞的依據，我們只有關注代表的行動，才能鑒別出真正的代表。這些問題的回答幫助我們完成了認識論上的轉向，即理解代表的關鍵在于關注代表功能。現代民主政治背景下，代表作為政治的基本構成之一，是實現民主、理性治理，以及回應選民的重要工具。這些都為分析代表的功能類型和實現機制提供了理論基礎。

代表功能有其內在的結構邏輯和外在的實現機制。一方面，政治生活中，代表與其他政治構成要素之間的憲法關系型構了代表功能的內在結構框架，即代表與代議機關、代表與政府、代表與選民之間的法律關系構成了代表功能類型化的依據。在此基礎上，代表的功能可類型化為議決功能、監督功能和回應功能。另一方面，代表制度是代表功能的外在實現機制。代表制度通過規范化和制度化的代表產生機制、代表行權機制以及代表保障機制實現著代表的各項功能。代表功能的原理和制度都源起于西方，代表功能理論在西方議會制發展的進程中，結合英國議員的制度實踐不斷完善，之后又在資產階級大革命的推動下實現了與民主的聯姻。從此，包含了民主蘊意的現代代表制度在西方國家正式形成，代議民主成為了現代民主的題中之義。西方國家的代表制度在實踐中外化了代表功能理論，英國、美國、法國等不同政權組織形式下的議員呈現出了代表功能的西方臉譜，使代表功能理論在實踐中得到了進一步的檢驗。隨著社會歷史條件的變遷，西方議員在功能運行過程中遇到了諸多挑戰，代表關系之變遷、選舉的正當性遭受質疑，以及代表功能的整體式微等現實問題使得西方國家又重新將注意力放在了如何促進代表功能發揮的問題上。西方國家遇到的代表功能危機對于我國人大代表功能的發揮起到了鏡鑒作用。

我國的人大代表是區別于西方議員制度的代表功能實現路徑。代議制民主在中國的移植過程曲折且漫長。歷史證明，議會制在中國是行不通的，我國需要尋找適合中國實際的民主實現方式。新民主主義革命時期，我國通過對人民代表會議制的探索，以及在揚棄西方代議制民主和改造蘇俄蘇維埃制度的基礎上，建立起了具有中國特色的社會主義民主實現方式——人民代表大會制。在人大制度的早期實踐中，我國人民代表制理論不斷完善，為之后人大代表制度的建立積累了豐富的實踐經驗。人大制度建立以后，在經歷了中斷、回歸以及成熟等幾個發展階段之后，我國的代表制度形成了內涵豐富、結構完整、特點鮮明的人大代表功能體系，人大代表在我國民主政治生活中扮演了無可代替的重要角色。人大代表制度和議員制度是代表功能的不同實現路徑，雖然兩者在代表屬性上存在本質性差異，但也有功能邏輯上的同構性，西方議員功能運行的制度實踐能夠給人大代表功能的發揮提供很多有意義的啟示。例如，充分發揮人大代表功能要強調國家治理的民主績效、構建規范化的代表制度、注重對選民的回應，以及做實基層民主，等等。endprint

人大制度建立以來歷經60余年的發展，人大代表型構了自身獨具特色的功能體系，主要包含了議決功能、監督功能和回應功能三個類型。議決功能是人大代表的基礎性功能，是對代表能力的一種主體性要求。代表作為代議機關的運作主體，具備議決功能是國家形成公共理性，實現理性治理的前提；監督功能是對人大代表行動的一種指向性要求。人大代表通過實施監督職權可以落實代議機關形成的各種決議，體現人大機關的憲法地位。回應功能是協調人大代表與選民之間代表關系的一種重要手段。通過這一本源性功能，人大代表可以匯集民意訴求、汲取自身的民主性和正當性，選民也可以依此來評判和監督代表。（見下面圖表）

這三個本質功能是人大代表在政治運行過程中與我國其他政治構成要素之間多重憲法關系的集中體現。其一，人大代表的議決功能解決的是人大代表在人大制度背景下如何實現人大各項職權，體現人大憲法權威和地位的問題。人大代表作為人大機關的組成人員，是人大制度運行的主體性要素。我國國家權力機關的活動原則實行民主集中制，人大各項職能的實現必須依靠人大代表議決功能的發揮，積極提案、理性審議、集體表決，才能保證理性決策的最終形成。其二，人大代表的監督功能解決的是人大代表在人大制度背景下如何處理代表與政府之間關系的問題。我國的“一府兩院”由人大產生，對人大負責。人大與其他國家機關之間是一種分工合作的權力配置關系。在這樣一個制度環境下，人大代表的監督功能便成為實現我國人大的監督職權，保證人大各項立法和決議貫徹實施的重要手段。其三，人大代表的回應功能解決的是人大代表在人大制度背景下如何處理代表與選民關系的問題。我國人大代表與選民之間的關系是一種“雙重二元代表關系”，即既要代表選民、原選舉單位的利益，又要代表人民的整體利益；既要積極聯系選民、依靠選民，又要接受選民的監督、對選民負責。在這樣一個關系模式下，人大代表的回應功能便成為平衡與選民之間的關系、維系我國憲法秩序的重要手段。

三、人大代表本質功能之回歸

人民代表大會制度是支撐我國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。社會轉型時期，加強人大作為國家機關的權威地位，健全人大制度中包括選舉、監督等在內的各項具體制度，激發人大代表的功能發揮，都成為這個時代不可回避的使命。推動人大制度與時俱進，離不開人大代表的功能發揮；全面深化改革要求于法有據，政治、經濟體制改革的多項部署均呼喚人大代表實現理性審議、民主決策，有效發揮議決功能；推進依法治國和憲法實施，需要人大代表發揮監督功能，保障人大各項議決的執行和實施；構建現代化的國家治理能力體系，保障人民民主的廣泛實現，需要人大代表發揮回應功能，以此來疏通民意表達渠道，確保實現代表對選民負責。

人大的決策水平、工作效率以及公信力的提升離不開人大代表功能的有效發揮。二十世紀七八十年代至今是我國人大制度的發展成熟期，這一時期的人大在立法、監督等職能的實現方面都比較活躍，具體表現在人大會議的如期召開、人大及其常委會立法和決議數量的劇增、人大監督工作成效明顯等等。在此過程中，人大代表的議決功能、監督功能以及回應功能作用明顯。在立法、重大事項決定、監督以及人事任免等工作開展中，人大代表的否決票、反對票不斷增加，體現了人大代表在理性議決、積極監督、回應選民方面的作用。

但不容回避的是，人大代表在功能運行的實效方面仍存在許多現實問題。一方面，人大代表的功能受制于人大制度整體的運作狀況；另一方面，對人大代表功能的理論研究又相對匱乏。例如，由于議決程序、議決保障方面的不規范，限制了人大代表的議決功能，人大的各項決議在民主性和科學性方面仍需提高；由于監督職權的缺位、監督程序的操作性不強，限制了人大代表的監督功能，人大監督工作的效果亟需增強；由于代表聯系選民渠道的不暢通、選民監督代表機制的缺位，影響了人大代表的回應功能，人大代表的公信力和角色認同仍未形成。這些現象都集中反映了人大代表功能受限的問題。

現階段的人大代表制度缺乏用一種程序理性的方式去守護人大代表功能的發揮。人大代表在發揮議決功能時，由于議事程序、議事條件等方面缺乏全方位的規范保障，影響了代表議事的積極性和主動性；人大代表在發揮監督功能時，由于監督職權的缺位、監督程序的操作性不強，影響了人大代表的監督動力，造成了人大代表監督功能的形式化；人大代表在發揮回應功能時，由于缺乏健全的溝通和反饋機制，造成了人大代表在代表性和履職動力方面存在諸多的不足，影響了選民對人大代表的監督和制約。

筆者認為，要解決人大代表功能受限的現實困境，唯有盤活人大制度運行的主體要素，讓人大代表真正的動起來、有實權，才能從根本上推動人大制度與時俱進。

轉型時期，作為推動國家治理能力現代化的制度基礎，人大制度亟需通過健全人大代表功能運行的規范依據和制度保障，助力國家權力機關多重角色的實現。“八二憲法”實施以來，社會主義民主法制建設的進步有目共睹。國家立法體制的完善、政府依法行政理念的轉變以及民眾參政意識的提升都與人大代表功能的發揮緊密相關。人大代表在憲法地位得到鞏固的同時，將在現代化國家治理體系建構過程中扮演更為重要的角色。面對全面深化改革的客觀需求，建構人大代表功能發揮的規范秩序勢在必行。“設計和發展國家政治制度，要從國情出發從實際出發。”[1]從代表功能實現的西方鏡鑒和中國經驗來看，人大代表功能實效的提升不僅要依托于客觀現實，更要尊重人民代表會議制的發展規律，提煉契合于當前國家治理現代化任務的改革措施。

針對人大代表功能運行過程中存在的諸多問題，我們有必要結合人大代表類型化和體系化的功能理論，以觀念更新和制度規范化為手段對人大代表制度進行完善。一方面，我們需要立基于人大代表功能運行的決定性因素，處理好黨和人大的關系，為人大代表履職提供良好的政治保障。另一方面，我們需要依托代表功能理論，明確各項功能發揮的核心目標、指導理念和關鍵因素，為人大代表制度的規范修正和制度改進提供具體指引。endprint

具體而言，其一，對于議決功能而言，議決功能發揮的核心目標在于形成科學、民主的公共決策；議決功能的發揮需要人大代表貫徹科學議決、民主議決、效率議決等理念；議決功能發揮的關鍵在于提高人大代表的議事能力、構建規范的議決程序，以及完善相應的議決保障機制。其二，對于監督功能而言，監督功能發揮的核心目標在于保證“一府兩院”等其他國家機關對各項人大決策的貫徹和執行；監督功能的發揮需要人大代表貫徹公開監督、平等監督的理念；監督功能發揮的關鍵在于及時發現問題，糾正決議執行部門的各種不足，不至于侵害公民的合法權益。其三，對于回應功能而言，回應功能發揮的核心目標在于為代表的行動汲取民主要素和解決選民遇到的現實難題；回應功能的發揮需要樹立激勵和監督并舉的工作理念，增強人大代表為民服務的責任意識；回應功能發揮的關鍵在于健全和完善人大代表聯系選民機制和對選民負責機制。總之，人大代表制度的立法完善和制度創新應當以人大代表功能體系為基礎，通過以上措施為其注入理性、效率、平等、公開、民主、責任等價值要素。

四、結語

人大代表功能體現的是代表功能理論的中國面孔。我國的人大代表制度立基于中國人大制度實踐，型構了一個開放性、體系化的人大代表功能體系，我們依此可以將其作為審視我國人大代表功能運行和人大代表制度法治化建構的基本依據，進而可以充分發揮人大代表功能、提升我國的民主績效。人大代表功能體系有其內在的運行邏輯和外在的實現機制，人大代表功能體系是由人大代表的各項職權、權利、義務，以及責任整合而成的。不同功能對應的職權內涵、實現理念、行權程序，以及保障機制是有所差異的。我們應當注重對現有人大代表職權的細化和完善，并用程序理性的方式規范人大各項職權的行使，促進各項功能的聯動，真正提升人大代表功能發揮的實效。本文主張，人大代表的履職要回歸其本質功能，即恪守議決、監督、回應之職責，為人民群眾的利益而行動，進而使人大成為有威、有位、有為的機關。

人大代表功能體系是代表功能理論的中國面相，是相關理論與我國人大代表制度實踐相結合的產物。從人大制度確立至今，人大代表功能體系不斷發展和完善，指引著人大代表具體的履職活動。在中國特色的政治架構之下，未來的政治體制改革無需別出心裁，只需做到讓人大制度依法運行起來，讓人大代表的各項功能充分發揮[2]。代表功能之中國問題的提出和解決必將為轉型時期人大制度的理論和實踐創新作出有益貢獻。

注釋：

[1]習近平：《設計和發展國家政治制度 要從國情出發從實際出發——在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，載《中國人大》2014年第18期。

[2]參見張千帆：《中國改革該向何處去》，載《民主與科學》2013年第6期。

（作者系中國人民武裝警察部隊學院講師，法學博士）endprint