關于改革項目式造林的思考

秦武峰+連嬌

摘要：林業是生態文明建設主戰場，造林綠化是林業生態建設的重要內容，是改善生態民生、建設美麗中國的重要抓手。改革項目式造林，借鑒“糧食直補”政策，全面實施“造林直補”，這是林業部門促進社會公平正義，推動職能轉變，發揮市場在資源配置中的作用的重要舉措，從某種程度上講，這是一場“自我革命”。

關鍵詞：項目式造林；造林直補；改革

中圖分類號：S7253文獻標識碼：A文章編號：1004-3020（2017）05-0066-03

1現行項目式造林的運作模式

現行的林業項目運作模式為：縣級林業主管部門年前或年后組織申報→市→省→國家→國家組織評審→最早4、5月份下達項目→縣級林業主管部門組織實施→檢查驗收→項目階段性總結→項目結束。

從其運行機制上看，造林項目基本上沿用了計劃經濟管理模式，造林生產計劃、資金計劃實行層層下達、層層分解落實，再層層上報任務完成和資金使用情況。從造林項目立項、實施到資金管理，都由各級政府林業主管部門負責。這種管理體制和運行機制給造林工作帶來了許多問題：一是制定造林規劃科學性不強，部分規劃甚至是為了爭項目、要投資、求政績倉促而做，實踐中難以執行，基層部門的主要工作放在爭取項目上。二是造林組織靠行政命令，造林盲目追求數量忽視質量，造林質量不高問題較為突出。等到計劃下達后，運動式滅荒山突擊造林，忽視了“適地適樹”，“良種壯苗”，“三分造林七分管”等內容，一方面成活率、成林率居低不上。有數據表明，1999年第三次二類調查時，湖北省有38萬hm2荒山荒地，除更新改造、低產林改造等造林面積外，以每年造林38萬hm2、現有荒山荒地20萬hm2計算，造林成活率、成林率合計起來形成的保存率不足20%，造林成活率、成林率低是多年的頑疾，按退耕還林標準折算凈現值，10年浪費人民幣38.2億元。另一方面，低產林、殘次林比比皆是。重造輕管，造而不管，拔大毛，不講技術等等，原因可能多種多樣，但主客體顛倒混淆是最根本的原因，現行的造林主體是計劃和政府，林農、企業都在圍繞政府做“文章”。有數據表明，湖北黃岡市某縣森林面積11萬hm2，畝平蓄積22 m3，其中近熟林、成熟林每年的平均生長量不足025 m3，低產林至少占到70%?？傮w上看，造林項目運作過程中存在重項目爭取，輕項目運行管理和監督管理的問題，反映了林業行業對基本建設管理程序意識淡漠、管理不善、自行其事的問題。三是造林投資主體和造林項目實施主體沒有分離，林業主管部門往往既是出資人，又是造林者，形成了政府主管部門當家長、包打天下的局面，難以實行有效監督和制約。

2改革項目式造林的必要性

2.1項目式造林誘發林業“四風”問題，違背公平正義政府干預過多，導致資源錯配，甚至出現尋租腐敗。首先是“項目”或“計劃”管理者，不成文的潛規則：條件差不多的地方要想拿到“項目”或“計劃”，就看各人的“表現”。其次是“項目”或“計劃”執行者，造林的苗木按規定要通過政府采購程序，實際上是人為指定。第三就是中間人，中間人有兩種，一種是隱形人，屬穿針引線者，另一種是現形人，“技術承包”、“專項服務”等。層層盤剝、雁過拔毛，到最后真正造林者沒有什么“項目”或“計劃”，有“項目”或“計劃”者往往不是真正造林，如此“項目”或“計劃”已到了非廢止不可的時候。

2.2項目式造林同加快轉變政府職能的大趨勢不相適應轉變政府職能關鍵是理順政府、社會、市場三重關系，把該放的權真正放開放到位，把該管的事切實管住管好。目前，項目式造林的做法是生產部門既抓綠化造林工作，運行管理上“越位”；在監督管理上，林業部門又是檢查驗收的主體，這樣檢查者與被檢查者出于同一部門，缺乏必要的市場機制，檢查難免有走過場之嫌，出現“缺位”，造成效率和質量低下，有利可圖的就攥在手里，無利可圖的該做的也不做。林業部門職能轉變的關鍵之一在于把權力“越位”和“缺位”的問題解決好。在市場、社會能做好的事情上，不“越位”，在服務功能、市場準入、監管違法行為等方面，不“缺位”。

2.3項目式造林不利于發揮市場在資源配置中的作用項目式造林導致的不良后果：一是政府雖然每年投入大量人力物力財力用于植樹造林，但是人工林成活率低、保存率低和生長量低的現象屢見不鮮，即“年年種樹不見樹”，同時政府每年都要面臨很大的護林防火壓力，而農民群眾卻不關心、不熱心；二是宜林地閑置和浪費，農村富余勞動力沒有得到有效利用，造成“家中守著金飯碗，遠走他鄉找活干”，農民寧愿外出務工掙現錢，也不愿留在家鄉種樹謀長遠利益；三是植樹造林周期長、取得經濟收益見效慢，客觀上短期內形不成直接經濟效益，更無法實現當年收益，農民“辛辛苦苦幾十年、中間不見一分錢”，就業創收沒盼頭，當年種樹沒甜頭，后續管護沒勁頭。

湖北林業科技第46卷第5期秦武峰，等：關于改革項目式造林的思考3改革項目式造林，全面實施造林直補

實施造林直補，為造林綠化市場化改革提供了突破口，林業部門必須變被動為主動，變壓力為動力，積極應對管理方式的轉變。

3.1主要任務和目標

凡在中央財政造林補貼試點規劃范圍內，自愿申請并按規定程序和相關標準要求使用良種壯苗在宜林荒山荒地、沙荒地人工營造和跡地人工更新的喬木林（含木本糧油經濟林），且造林面積不小于1畝的林農、林業專業合作組織以及林地承包經營者等造林主體，經檢查驗收合格后均可享受財政資金補貼，即實行直補政策，誰造林補給誰。

3.2改革的重點和難點

首先，取消現行“項目”或“計劃”制，只要林農、企業按照有關規劃進行造林、護林，達到有關標準，就應該按照核查落實的面積給予相應的補貼。其次，林業基礎建設及森林病蟲害、森林防火等公益性項目嚴格實行招投標制，將規劃設計，組織實施，工程監理，項目管理進行分離，各司其職，各負其責，權責明確。第三，林業管理部門不能包打天下，既當“運動員”，又當“裁判員”，組織實施單位、業主，監理單位不能混為一體，中介機構要獨立于林業行政部門之外。招投標承接項目工程透明、公平，檢查驗收結果公開，公正。即使是生態公益林項目也要區別對待，承認、明確不同地區、不同類型生態公益林在功能、效益諸多方面的差別，按不同的補償標準兌現補償政策，同樣生態公益林的有關評估交由獨立第三方機構完成，林業行政管理部門不能大包大攬。

3.3造林直補的條件

條件之一就是要有一個十分明確、具體的主客體關系，造林投資主體和造林項目實施主體要分離。隨著集體林權制度改革的完成，林地、林木所有權、使用權可以適當分離，只有如此，所有者、使用者的權利和利益才有了真正的保障，造林直補才能順利進行。組織造林項目時，項目承包者可以征用、租用或以其他形式獲得林地或林木的使用權，而不一定是原來的所有者或使用者，市場便有了競爭。目前特定地區組織實施生態公益林項目，很容易出現林地或林木的所有者自然而然成為工程項目承包者的狀況，而不管承包者是否有這個能力，項目質量無法得到保證，國家項目投資利益無法實現最大化，成本高，效益低。

3.4程序和步驟

實施造林直補是提高全社會造林的積極性，培植新的造林主體，推進現代林業又好又快發展，加快推進造林綠化步伐的重要舉措。湖北省自2010年開始實施造林補貼試點以來，2012年試點范圍已擴大到85個縣級單位。造林補貼試點項目的實施為增加地區森林覆蓋率，改善生態環境，壯大林業經濟實力，促進農民增收和區域經濟發展發揮了重要作用。對造林補貼模式也應當做一些適當的調整。具體而言，就是要把現行的“定、造、補”模式調整為“造、核、補”模式，即：在廣泛宣傳的基礎上，先由各類造林主體自主實施造林；林業主管部門根據造林主體的申請，委托獨立的第三方機構對其造林情況進行核查，并根據核查結果落實造林補貼。在具體的操作上有以下幾個重要的程序和步驟：

一是林業主管部門廣泛宣傳發動。要面向各類造林主體，利用多種媒體，采取有效措施，廣泛宣傳有關造林補貼的各項政策規定。通過宣傳，使全社會特別是各類造林主體更加清楚地掌握造林補貼政策的內容、管理程序和相關要求，調動全社會力量參與造林綠化。要使各類造林主體都能知曉或能夠通過暢通的途徑咨詢有關造林補貼的各項政策和要求。

二是各類造林主體自愿自主造林。在宣傳好有關造林政策的前提下，應當把造林權全部交給造林主體。在承包的荒山荒地、沙荒地人和跡地上，各類造林主體都可自主決定并實施。因為造林主體造林的目的是多樣的，某些造林主體并不愿意為了得到造林補貼而犧牲其他方面的造林利益。當然，如果造林主體需要，林業主管部門和林業科技推廣機構有責任為各其提供技術咨詢和技術服務。

三是委托中介機構核查造林情況。造林主體在完成造林之后，如果希望享受國家財政造林補貼，可以向林業主管部門提出申請。林業部門可委托第三方中介機構，對造林情況及時組織評估核查。必要時可對照國家財政造林補貼的有關標準和要求，對造林質量進行客觀公正的評分，作為補貼資金分配的依據。核查的結果應當在適當的范圍進行公示，接受有關方面和廣大群眾的監督。

四是依據核查結果落實造林補貼。核查工作完成之后，根據有關政策對通過核查并公示無異議的造林主體落實造林補貼。補貼資金也可采用之前的辦法，分兩次撥付到位。如果出現當年造林面積大于國家下達的造林補貼面積的情況，可以根據核查評分的結果，對得分較高的造林主體先行落實補貼，并對得分較低的造林主體下達整改通知要求整改，作為下一年度造林補貼的候選對象。

總之，林業管理部門要轉變觀念，努力實現四個“代替”，即主體代替客體，規劃代替計劃，行業自律代替政府監管，核查落實代替檢查驗收，角色變過來了，職責和功能也要發生相應的轉變，促進社會公平正義為、轉變政府職能，發揮市場的作用即可實現。最終，國家將收獲生態效益，造林主體得到經濟實惠，林業實現可持續發展。

參考文獻

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[3] 財政部農業司林業處.開展造林補貼試點 加快造林綠化步伐[J].農村財政與財務，2012（7）：34.（責任編輯：唐 嵐）