宜昌市國有林場(chǎng)改革調(diào)查報(bào)告

摘要：為加快推進(jìn)國有林場(chǎng)改革，通過實(shí)地調(diào)研、查閱檔案、聽建議、現(xiàn)場(chǎng)走訪等方式，旨在了解國有林場(chǎng)目前狀況和存在的主要問題，在分析的基礎(chǔ)上，對(duì)宜昌市國有林場(chǎng)改革提出了相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：國有林場(chǎng)；改革；宜昌市

中圖分類號(hào)：F3262文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-3020（2017）05-0081-04The Investigation Report of the StateOwned Forest Farm of Yichang CityLuo Yahan

（Middle School in YichangYichang443000）

Abstract： To accelerate the reform of state-owned forest farm， the author successively in ChangYang County， WuFeng County field research and back river forest farm， by reading files， listen to advice， site visits， to understand the status of the stateowned forest farm at present and the main problems， and on this basis， the proposed deal with the basic countermeasures to yichang provides a preliminaryprobe into the reform of stateowned forest farms.

Key words：stateowned forest farm；reform；Yichang

在林業(yè)的發(fā)展中，國有林場(chǎng)始終走在前頭，發(fā)揮著重要的示范作用，是培育和保護(hù)森林資源的主角。為加快推進(jìn)國有林場(chǎng)改革，健全國有林場(chǎng)管理體制機(jī)制，充分發(fā)揮國有林場(chǎng)在生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用，先后赴長(zhǎng)陽縣、五峰縣、后河等地林場(chǎng)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，聽取了當(dāng)?shù)亓謽I(yè)局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居委會(huì)及林場(chǎng)干部職工的意見和建議，分析了當(dāng)前宜昌國有林場(chǎng)現(xiàn)狀和存在的問題，對(duì)宜昌市國有林場(chǎng)改革提出了相應(yīng)的對(duì)策。

1國有林場(chǎng)現(xiàn)狀

1.1基本情況

宜昌市地處鄂西山區(qū)，全市國土面積21225萬hm2，林業(yè)用地面積15405萬hm2，占國土面積的726%。 有林地面積11865萬hm2，占林業(yè)用地面積的7702%， 現(xiàn)有活立木蓄積量5 02803萬m2，森林覆蓋率達(dá)657%，林木綠化率7196%[1]。

全市現(xiàn)有國有林場(chǎng)25個(gè)，分布在9個(gè)縣（市、區(qū)），其中省投資國有林場(chǎng)22個(gè)、市縣投資國有林場(chǎng)3個(gè)。全市國有林場(chǎng)經(jīng)營總面積82 4133 hm2，其中林業(yè)用地面積78 7467 hm2，占全市林業(yè)用地面積的51%。活立木蓄積4244萬m3，占全市活立木總蓄積的84%。森林覆蓋率876%。生態(tài)公益林62 5667 hm2，占全市林業(yè)用地面積的795%。林場(chǎng)現(xiàn)有職工916人，其中固定職工605人，專業(yè)技術(shù)人員131人；有8個(gè)場(chǎng)實(shí)行以場(chǎng)帶村，共帶100多個(gè)村 495組1 190戶4 320人。具有代表性的國有林場(chǎng)有：

（1）長(zhǎng)陽縣。現(xiàn)有3個(gè)國有林場(chǎng)，包括（土地嶺、觀坪、銀峰）。總面積9 3325 hm2，其中林業(yè)用地9 0467 hm2，占全縣林業(yè)用地的034%；森林覆蓋率917%；森林總蓄積93萬m3，占全縣森林總蓄積的001%；省級(jí)生態(tài)公益林2 3385 hm2，占國有林場(chǎng)總面積的251%。

（2）五峰縣。現(xiàn)有3個(gè)國有林場(chǎng)，包括（北風(fēng)埡、大花坪、壺瓶山）。總面積16 2035 hm2（全部為國有林地），其中林業(yè)用地15 8969 hm2，占全縣林業(yè)用地的78%；森林覆蓋率920%；森林總蓄積591萬m3，占全縣森林總蓄積的77%；共有生態(tài)公益林13 0489 hm2，占國有林場(chǎng)林地面積的821%。

（3）五峰后河國有實(shí)驗(yàn)林場(chǎng)。現(xiàn)有面積4 322 hm2，占后河國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)總面積的418%。其中有林地面積4 190 hm2；森林覆蓋率9695%；森林總蓄積312萬m3，占后河保護(hù)區(qū)森林總蓄積的725%。

1.2現(xiàn)狀特點(diǎn)

（1）森林資源豐富。在國有林場(chǎng)區(qū)域內(nèi)，有保存完好的生物多樣性生態(tài)系統(tǒng)，有北亞熱帶、北緣原生地帶性植被，有茫茫原始森林，還有國家保護(hù)的一、二類珍稀動(dòng)、植物資源。據(jù)調(diào)查，國有林場(chǎng)區(qū)域內(nèi)生長(zhǎng)著85科428屬5 000余種的高等植物資源，其中：藥用植物20余種，屬國家保護(hù)樹種27種，屬國家保護(hù)動(dòng)物17種。

（2）森林旅游業(yè)發(fā)展迅速。現(xiàn)森林公園個(gè)數(shù)發(fā)展到10多個(gè)，旅游基礎(chǔ)設(shè)施得到進(jìn)一步完善，接待水平進(jìn)一步提高，實(shí)現(xiàn)旅游收入過千萬元。

（3）林業(yè)三大效益已逐步體現(xiàn)。據(jù)科學(xué)測(cè)算，25 a生天然樹木每小時(shí)可吸收150 mm 降水，而裸露地每小時(shí)僅吸收5 mm，林地的降水約有65%為林冠截留或蒸發(fā)，35%變?yōu)榈叵滤虼松志哂芯薮蟮暮B(yǎng)水源，調(diào)節(jié)水流的功能；同時(shí)，森林又具有巨大的水土保持功能。據(jù)研究，林地土地只要有1 cm厚的枯枝落葉層， 就可以使泥沙流失量減少94%。有林地12 m2泥沙流失量為005 t，林地為222 t，相差44倍。依此類推，全市824萬hm2國有森林面積，其生態(tài)效益無法估量。因此，對(duì)長(zhǎng)江、清江流域起到的防護(hù)作用不言而喻，在看到其生態(tài)效益的同時(shí)，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益也進(jìn)一步得到體現(xiàn)[2]。

（4）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到一定完善。改革開放幾十年來，各國有林場(chǎng)不僅徹底改變了建設(shè)初期的無房、無路、無電的“三無”窘?jīng)r，而且還添置了部分現(xiàn)代化工具，改善了林場(chǎng)辦公環(huán)境和職工生活。如職工住房由建場(chǎng)初期的土房-瓦房-樓房，林場(chǎng)已開始使用電子化辦公設(shè)備，林場(chǎng)職工收入逐年有所增加，大部分職工參加了社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)，真正解除職工的后顧之憂。

2國有林場(chǎng)存在的主要問題

2.1國有林地存在流失風(fēng)險(xiǎn)，歷史遺留問題亟待解決在國有林場(chǎng)發(fā)展的停頓萎縮期和發(fā)展困難期，為國有林場(chǎng)帶來了林地林木權(quán)屬糾紛和金融債務(wù)問題。隨著時(shí)間的推移和組織人事的變動(dòng)，產(chǎn)生的這些問題成為目前國有林場(chǎng)改革需要解決的歷史遺留問題。國有林場(chǎng)林權(quán)證，都是上世紀(jì)80～90年代發(fā)放，林地確權(quán)登記工作不夠細(xì)致，歷史資料不夠詳實(shí)，局部存在“一地多證”現(xiàn)象，國有林場(chǎng)與周邊村級(jí)組織、農(nóng)戶之間糾紛時(shí)有發(fā)生。如五峰縣大花坪、壺瓶山林場(chǎng)與周邊村集體長(zhǎng)期存在數(shù)百公頃的林權(quán)糾紛。

2.2基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，與資源保護(hù)矛盾突出

21世紀(jì)以來，國家加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投資力度，但國有林場(chǎng)卻被國家的各項(xiàng)惠農(nóng)政策邊緣化，林區(qū)的道路、電力、通訊等設(shè)施無法納入政府的建設(shè)規(guī)劃中去，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬持續(xù)增加。目前林區(qū)道路、供電、通訊、生活、用水等方面的問題突出，部分管護(hù)站點(diǎn)缺電、缺水、通訊不暢，部分國有林場(chǎng)缺少現(xiàn)代通訊設(shè)備和辦公設(shè)備，這嚴(yán)重影響了林場(chǎng)的日常生產(chǎn)工作的開展。大部分國有林場(chǎng)都地處偏遠(yuǎn)，交通、電力、通訊等基礎(chǔ)實(shí)施十分落后。一方面希望改善基礎(chǔ)設(shè)施，但另一方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中又難免對(duì)森林資源帶來負(fù)面影響。近年來，在全市啟動(dòng)的風(fēng)力發(fā)電、太陽能發(fā)電項(xiàng)目，很多都涉及到征占用林地資源。

湖北林業(yè)科技第46卷第5期羅雅涵：宜昌市國有林場(chǎng)改革調(diào)查報(bào)告2.3人員少，管護(hù)難度大，森林管護(hù)工作落實(shí)難

2000年實(shí)施天保工程以后，由于林場(chǎng)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足、工資收入低，絕大多數(shù)職工通過下崗分流、買斷工齡、提前退休等辦法離開了林場(chǎng)，特別是具有豐富林業(yè)工作經(jīng)驗(yàn)的林場(chǎng)骨干也隨之離開了林場(chǎng)隊(duì)伍。現(xiàn)在如果按80～100 hm2地配備1人的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前全市國有林場(chǎng)應(yīng)配備661名管護(hù)人員，但目前現(xiàn)有編制數(shù)313名，除宜都市、遠(yuǎn)安縣、興山縣、長(zhǎng)陽縣略有增加，其它縣（市、區(qū)）增加難度很大，管護(hù)人員編制不足的現(xiàn)實(shí)短期難以改變。少數(shù)地方還可能出現(xiàn)“有編無人”的尷尬局面。加之林場(chǎng)管護(hù)車輛、通訊、交通設(shè)施的落后，定期的巡山管護(hù)恐難落實(shí)到位。隨著人們物資文化生活水平的提高，進(jìn)入林區(qū)生態(tài)旅游人員猛然增大，加之近年來森林休養(yǎng)生息，面積不斷擴(kuò)大，枯枝落葉增多，林相單一，著火點(diǎn)低，林業(yè)工作難度增大與人員減少形成強(qiáng)烈的反差現(xiàn)象，出現(xiàn)森林管護(hù)嚴(yán)重不到位的脫節(jié)問題。

2.4是森林防火及病蟲害防治壓力大

山林面積大，基礎(chǔ)設(shè)施落后，管護(hù)人員不足，裝備相對(duì)欠缺，森林管護(hù)經(jīng)營措施難落實(shí)，這些從客觀上增加國有林場(chǎng)森林防火及病蟲害防治的壓力。調(diào)研中，林場(chǎng)管理人員普遍對(duì)這類問題表示擔(dān)憂。

2.5是森林資源消耗量依然巨大

全市國有林場(chǎng)多地處高山，人們的生產(chǎn)生活都離不木柴資源。主要集中體現(xiàn)在取暖、做飯和炒茶兩個(gè)方面。初步框算，五峰縣近133萬hm2茶園，大小數(shù)百家茶廠，每年消耗的木材蓄積約為2萬m3，相當(dāng)于過去山山地板半年的加工量；生活方面，全縣近6萬臺(tái)節(jié)柴爐，每年共需消耗木柴將近10萬t。

2.6國有林場(chǎng)人才隊(duì)伍建設(shè)受制因素多

過去國有林場(chǎng)部分職工是附近村民招工和子女頂替上崗，老齡化明顯，學(xué)歷普遍偏低，專業(yè)技術(shù)人員偏少，技術(shù)力量薄弱。條件較好的林場(chǎng)往往因當(dāng)?shù)鼐幹凭o缺的限制，人才無法進(jìn)入，甚至編制被削減調(diào)劑到其他部門使用；而條件較差的基層國有林場(chǎng)卻無人問津，留不住人才。這些因素都導(dǎo)致了國有林場(chǎng)的人才斷檔，影響了國有林場(chǎng)的現(xiàn)代化發(fā)展。

2.7國有林場(chǎng)的性質(zhì)和定位不明確

宜昌部分國有林場(chǎng)還在實(shí)行“事業(yè)單位，企業(yè)化管理”的管理體制，有的林場(chǎng)實(shí)行“自收自支”的企業(yè)化管理模式。這種性質(zhì)和定位，使國有林場(chǎng)陷入兩難的境地，如果按照事業(yè)單位經(jīng)營，經(jīng)費(fèi)來源不足甚至沒有經(jīng)濟(jì)來源；如果按照企業(yè)化運(yùn)作，林場(chǎng)范圍內(nèi)的森林大多區(qū)劃為公益林，實(shí)行零采伐限額。這種“事業(yè)單位，企業(yè)化管理”的管理體制，致使部分國有林場(chǎng)“戴著事業(yè)單位的帽子，但是不能享受事業(yè)單位的待遇”，已經(jīng)不能適應(yīng)改革與發(fā)展的時(shí)代要求，嚴(yán)重阻礙和制約了國有林場(chǎng)的改革和發(fā)展。

3國有林場(chǎng)改革對(duì)策

3.1指導(dǎo)思想

全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，圍繞保護(hù)生態(tài)、保障職工生活兩大目標(biāo)，推動(dòng)政事分開、事企分開，實(shí)現(xiàn)管護(hù)方式創(chuàng)新和監(jiān)管體制創(chuàng)新，建立有利于保護(hù)和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力的國有林場(chǎng)新體制。

3.2基本原則

（1）堅(jiān)持生態(tài)導(dǎo)向、保護(hù)優(yōu)先。把保護(hù)和提高森林資源生態(tài)功能作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，實(shí)行最嚴(yán)格的國有林場(chǎng)林地保護(hù)和林木資源管理制度，確保國有林場(chǎng)森林資源不破壞、國有資產(chǎn)不流失。

（2）堅(jiān)持民生導(dǎo)向、保持穩(wěn)定。把切實(shí)解決國有林場(chǎng)職工最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的生活、就業(yè)、社會(huì)保障等利益問題放在突出位置，充分調(diào)動(dòng)職工參與改革的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，確保林場(chǎng)穩(wěn)定。

（3）堅(jiān)持問題導(dǎo)向、因地制宜。立足林場(chǎng)實(shí)際，重點(diǎn)推進(jìn)政事、事企分開，減負(fù)增效[3]。

3.3改革對(duì)策

（1）明確國有林場(chǎng)林地的邊界權(quán)屬。對(duì)全市國有林場(chǎng)的邊界問題進(jìn)行梳理，對(duì)林場(chǎng)與村集體及其他單位和個(gè)人存在爭(zhēng)議的林地，按照“實(shí)事求是、尊重歷史、注重證據(jù)、依法依規(guī)”的原則，盡快全部確定林權(quán)歸屬。對(duì)在集體林地確權(quán)登記發(fā)證中被重復(fù)發(fā)證的，通過行政復(fù)議或者行政訴訟解決。

（2）嚴(yán)控征占用國有林場(chǎng)林地。在啟動(dòng)涉及征占國有林場(chǎng)林地的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前，必須慎之又慎，一定要依法辦理相關(guān)審批手續(xù)。審批環(huán)節(jié)應(yīng)嚴(yán)格控制，盡量減少此類項(xiàng)目，必須實(shí)施的，事先要高標(biāo)準(zhǔn)做好防護(hù)措施，事后要及時(shí)開展森林植被恢復(fù)工作。

（3）按照改革方案做好定性定編定崗，落實(shí)管護(hù)人員。全市國有林場(chǎng)改革實(shí)施方案的圍繞森林管護(hù)為中心制定，市國有林場(chǎng)改革領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位多次研究修改完善，經(jīng)省、市國有林場(chǎng)改革領(lǐng)導(dǎo)小組批復(fù)實(shí)施。按照批復(fù)方案，要認(rèn)真落實(shí)改革方案中的關(guān)于落實(shí)人員編制的任務(wù)，落實(shí)單位性質(zhì)，確定人員編制，實(shí)行定網(wǎng)崗定人，補(bǔ)齊管護(hù)人員缺口，落實(shí)工資待遇，確保森林資源管護(hù)得以正常開展。

（4）創(chuàng)新資源管護(hù)和經(jīng)營機(jī)制。加強(qiáng)國有林場(chǎng)資源管護(hù)考核。完善以購買服務(wù)為主的公益林管護(hù)機(jī)制。全面實(shí)行人員公開招聘、競(jìng)聘上崗、績(jī)效考核、合同管理，建立干部能上能下、職工能進(jìn)能出、工資能升能降的事業(yè)單位聘用制人員管理機(jī)制。按照事業(yè)單位績(jī)效管理，加強(qiáng)內(nèi)部管理和目標(biāo)考核，實(shí)行以崗位績(jī)效工資制度為主要內(nèi)容的收入分配制度，提高林場(chǎng)職工工作的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，在妥善安置富余職工的基礎(chǔ)上，公益林管護(hù)逐步引入市場(chǎng)機(jī)制。根據(jù)國有林場(chǎng)改革方案，改革后的國有林場(chǎng)實(shí)行財(cái)政全額撥款，主要承擔(dān)資源管護(hù)、提供生態(tài)服務(wù)、滿足生態(tài)需要。因此，建議加強(qiáng)對(duì)改革后國有林場(chǎng)資源管護(hù)的考核工作，明確考核目標(biāo)，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，將考核結(jié)果與年底等次評(píng)定、人員績(jī)效工資相結(jié)合。

（5）加強(qiáng)國有林場(chǎng)森林防火及病蟲害防治能力建設(shè)。積極謀劃森林防火及病蟲害防治能力建設(shè)項(xiàng)目，完善和更新相關(guān)的裝備、設(shè)備，加強(qiáng)森林防火及病蟲害防治科技研究，提高防控、防治能力和水平，確保森林資源安全。

（6）加快推進(jìn)林區(qū)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。在強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)森林資源保護(hù)的同時(shí)，推進(jìn)農(nóng)村替代能源發(fā)展，特別是茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，積極推進(jìn)柴改電、柴改煤。

（7）加強(qiáng)社會(huì)保障工作。按照國家和省相關(guān)政策規(guī)定，將林場(chǎng)全部職工納入市直機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)（或城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)）、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)參保范圍。將所有職工續(xù)保資金納入財(cái)政預(yù)算，確保職工生活水平適度提高，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)按時(shí)足額繳費(fèi)。同時(shí)，將林場(chǎng)林農(nóng)和所代管農(nóng)業(yè)村農(nóng)民，按政策規(guī)定參加當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)，將符合低保條件的職工、村民及其家庭成員納入宜昌市最低生活保障范圍，切實(shí)做到應(yīng)保盡保。

（8）加強(qiáng)森林資源監(jiān)管。加強(qiáng)國有林場(chǎng)森林資源管理，依法保護(hù)國有林場(chǎng)合法權(quán)益。林場(chǎng)管理處在市國土資源局、林業(yè)局的主導(dǎo)下搞好林地、林木等不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記發(fā)證工作，保持國有林場(chǎng)林地范圍和用途的長(zhǎng)期穩(wěn)定，嚴(yán)禁林地轉(zhuǎn)為非林地。經(jīng)批準(zhǔn)占用國有林場(chǎng)林地的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定足額支付林地林木補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、植被恢復(fù)費(fèi)和職工社會(huì)保障費(fèi)用。實(shí)施以提高森林資源質(zhì)量和嚴(yán)格控制采伐量為核心的國有林場(chǎng)森林資源經(jīng)營管理制度，每5年編制一期森林經(jīng)營方案，按照森林經(jīng)營方案編制采伐限額、制定年度生產(chǎn)計(jì)劃和開展森林經(jīng)營活動(dòng)，停止天然林商業(yè)性采伐，市政府對(duì)國有林場(chǎng)森林經(jīng)營方案編制和實(shí)施情況不定期進(jìn)行檢查。加強(qiáng)國有林場(chǎng)森林資源監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，建立健全國有林場(chǎng)森林資源管理檔案，定期向社會(huì)公布國有林場(chǎng)森林資源狀況，接受社會(huì)監(jiān)督。將國有林場(chǎng)森林資源保護(hù)管理情況納入全市森林資源保護(hù)和發(fā)展目標(biāo)責(zé)任考核體系，作為綜合考核評(píng)價(jià)林場(chǎng)主要領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的重要依據(jù)，對(duì)國有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)實(shí)行森林資源離任審計(jì)。

（9）改善林場(chǎng)條件。全面落實(shí)國家和省有關(guān)國有林場(chǎng)改革與發(fā)展的相關(guān)政策。按照事權(quán)劃分、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，積極爭(zhēng)取中央和省、市財(cái)政安排改革補(bǔ)助資金解決林場(chǎng)改革成本問題。爭(zhēng)取將林場(chǎng)納入養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策、就業(yè)政策、支農(nóng)惠農(nóng)政策、扶貧政策適用范圍，在支農(nóng)惠農(nóng)、就業(yè)培訓(xùn)和資金扶持、精準(zhǔn)扶貧等方面加強(qiáng)政策支持。要按照國家和省出臺(tái)的國有林場(chǎng)債務(wù)化解政策，積極化解林場(chǎng)債務(wù)。將國有林場(chǎng)道路、通訊、供電、安全飲水、森林防火、管護(hù)站點(diǎn)用房、有害生物防治等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入建設(shè)相關(guān)規(guī)劃和精準(zhǔn)扶貧范圍統(tǒng)籌安排，力爭(zhēng)通過3年時(shí)間，使林場(chǎng)水、電、路、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)到周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)同等水平。落實(shí)國有林場(chǎng)職工住房公積金和住房補(bǔ)貼政策。在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，經(jīng)依法批準(zhǔn)允許林場(chǎng)利用自有土地建設(shè)保障性安居工程，并依法依規(guī)辦理建設(shè)用地審批、土地利用和確權(quán)登記手續(xù)。

參考文獻(xiàn)

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