中國糧食收儲制度的利與弊

程蔚琦

摘要：我國糧食收儲制度自提出和實行以來，在我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的作用。但糧食收儲制度實行過程中出現(xiàn)的問題，正在不可避免地影響著糧食收儲制度帶來的好處。在2017年的“中央一號文件”中，糧食收儲制度改革在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中被重點強調(diào)。在此背景下，文章將以玉米為例，著重分析中國糧食收儲制度的利與弊，并為糧食收儲制度改革提出政策建議。

關(guān)鍵詞：糧食收儲制度；“中央一號文件”；農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

一、引言

2015年11月10日，習近平總書記首次提出推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，改革的重點是實施“三去一降一補”，努力適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)。而農(nóng)業(yè)作為我國經(jīng)濟的重要一環(huán)，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中有著不可或缺的地位。2017年“中央一號文件”對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作出了重要部署，并重點提及了糧食收儲制度的改革。

近年來，糧食收儲制度的弊端不斷顯現(xiàn)，這和糧食收儲制度的發(fā)展歷程有著密不可分的關(guān)系。1990年，糧食專項收儲制度提出，使我國初步形成了全方位、寬領(lǐng)域的中央儲備糧公司。而糧食臨時收儲制度是為應(yīng)對2008年全球糧荒，國家出臺的一項特殊政策。但由于長期的托市收購，導(dǎo)致中儲糧入不敷出，保鮮技術(shù)又得不到顯著提升，陳化的糧食只得被提供給釀造等行業(yè)，大大降低了糧食本來的價值。國際市場的持續(xù)低迷，也對糧食的出口制造了嚴重的困難，這些都在不可避免地影響著糧食收儲制度給我們帶來的效益。在2017年新出臺的“中央一號文件”中，中央強調(diào)了“三農(nóng)”問題在中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的“重中之重”的地位，著重強調(diào)了我國農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)失衡、要素分配不合理、資源環(huán)境壓力大、農(nóng)民收入持續(xù)增長乏力等突出問題。我國正處于經(jīng)濟新常態(tài)，經(jīng)濟增長的速度從高速轉(zhuǎn)向中高速，其中一個重要原因就在于個別產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩造成的產(chǎn)能利用率急劇下滑，而推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要在確保國家糧食安全的基礎(chǔ)上緊依市場變化，以增加農(nóng)民收入、保障有效供給為主要目標，促進糧食收儲制度由需求側(cè)向供給側(cè)進行轉(zhuǎn)變，為糧食收儲制度增添新的活力。在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新背景下，糧食收儲制度要走向何方，有待進一步探索。

本文以玉米為例，重點分析糧食收儲制度的利與弊。文章分為六部分，第一部分是引言；在第二部分中，以玉米為例研究糧食收儲制度的合理性，并交代糧食收儲制度實行的背景；文章的三、四部分以玉米為例對糧食收儲制度利與弊進行分析；接下來，在該制度利與弊的基礎(chǔ)上，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的糧食收儲制度改革提出可行建議和新思路，為收儲制度的實行增添新的活力；最后一部分是小結(jié)。

二、以玉米為例分析糧食收儲制度實行的背景

（一）玉米的特殊性

玉米是世界上重要的糧食作物之一，種植面積和總產(chǎn)量僅次于小麥和水稻，居于第三位。而我國玉米種植面積和總產(chǎn)量僅次于小麥，居第二位，單產(chǎn)居糧食作物之首。

據(jù)國家統(tǒng)計局年度數(shù)據(jù)顯示，在2015年，我國玉米種植面積已達3811.93萬公頃，遠超稻谷的播種面積。而總產(chǎn)量也頗為可觀，據(jù)國家統(tǒng)計局年度數(shù)據(jù)顯示，2015年，我國玉米的總產(chǎn)量達到2.25億噸，比2014年增長將近1000萬噸，為我國糧食安全提供了重要保障。

產(chǎn)量的提高對于收儲的要求也就格外提高，特別是在玉米種植面積和總產(chǎn)量不斷提高的背景下，玉米不是中國人最主要食用的前兩大糧食作物，因此，對玉米的收儲格外重要，玉米收儲制度的改革在糧食收儲制度中也就具有了很強的代表性。因此，本文以玉米為例，來分析糧食收儲制度的利與弊。

（二）糧食收儲制度提出

自1990年以來我國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)了快速發(fā)展，糧食收儲制度功不可沒。1990年，中國正經(jīng)歷通貨膨脹，糧食專項收儲制度應(yīng)運而生，糧食收儲制度也一直在根據(jù)市場的變化，作出相應(yīng)的改革，以便更好地服務(wù)于我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

1990年開始的第一階段糧食專項收儲制度，形成了以中央儲備糧為核心，地方儲備糧為支柱，社會儲備為基礎(chǔ)的多層次、全方位的糧食收儲制度，并有效應(yīng)對了多起災(zāi)害引起的糧食生產(chǎn)波動。

到2000年，糧食收儲制度進行到了第二階段。政府建立政企分開的儲糧公司，對糧食收儲制度進行調(diào)整，進一步提高了儲備調(diào)控市場的實力。

而當前，我國的糧食收儲制度正處在第三階段，主要矛盾由總量矛盾轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性矛盾，矛盾的主要方向由需求側(cè)轉(zhuǎn)向供給側(cè)，而中央也因此從供給方面進行調(diào)整。

自1990年糧食收儲制度應(yīng)運而生后，我國農(nóng)業(yè)在種植面積、總產(chǎn)量、總收益等各個方面都取得了顯著的成果。

三、糧食收儲制度的有利影響

（一）形成了良好的價格形成機制

自1990年糧食專項收儲制度應(yīng)運而生，通過國家對市場的影響，提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格，我國多次有效避免了因世界市場的不穩(wěn)定造成的對國內(nèi)市場的沖擊，使我國農(nóng)業(yè)保持穩(wěn)步發(fā)展。

根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，在該制度實施的第一階段（1990～2000年）中，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價格指數(shù)反映不同時期農(nóng)產(chǎn)品價格水平的變化方向、趨勢和程度的經(jīng)濟指標。實現(xiàn)了提升。在1994年農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價格指數(shù)達到了139.9。而且，我國在1991年發(fā)生了淮河流域特大洪水事件，自然災(zāi)害的侵襲和災(zāi)后重建的任務(wù)并未使我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價格指數(shù)有明顯的波動，反而在1990年97.4的基礎(chǔ)上增加到了1991年的98.0。更加可喜的是，在第二階段（2000～2013年），農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價格指數(shù)顯著上升，以2010年最為明顯，2010年農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價格指數(shù)高達116.1，比2009年的98.5有了質(zhì)的飛躍。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價格的提升，在一定程度上避免了國際市場低迷對我國農(nóng)產(chǎn)品的種植面積的影響，也正因如此，我國的農(nóng)業(yè)保持著自己的節(jié)奏，穩(wěn)步發(fā)展。糧食收儲制度中，國家通過對糧食的托底收購，實現(xiàn)糧食市場化程度的加深，形成了良好的價格形成機制。

（二）提供了更加廣闊的市場

在糧食收儲制度制定之前，各地因區(qū)域阻隔、交通不便等原因，大都形成了本地產(chǎn)、本地銷、本地儲的糧食生產(chǎn)模式，而產(chǎn)向外地的卻是少之又少。

以東北地區(qū)主要種植物之一——玉米為例，糧食收儲制度實行之前，玉米的高銷售量主要集中在東北三省，在其它地區(qū)的銷售量少之又少。但糧食收儲制度實行后，各地玉米銷售量有了顯著地提升，擴大了東北玉米的市場。

由此可見，糧食收儲制度的制定與實行，擴大了糧食生產(chǎn)的市場，有效解決了供過于求的糧食滯銷問題，實現(xiàn)由本地銷到全國銷的轉(zhuǎn)變，大大減少了糧食的陳化量，使種植的糧食得到最大限度的有效利用。市場的擴大加強了各地區(qū)之間糧食產(chǎn)銷的交流與聯(lián)系。同時，也提高了農(nóng)民的勞動積極性，提升了農(nóng)民對于生活質(zhì)量提升的信心，有效提高了我國農(nóng)業(yè)從種植到走入市場的總體水平，激發(fā)了市場的活力。

四、現(xiàn)行糧食收儲制度的弊端

（一）糧食產(chǎn)量過剩導(dǎo)致財政收入水平下降

根據(jù)國家統(tǒng)計局有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，玉米的播種面積在2011年年末到2015年年末均以每年100萬公頃左右的速度增長，而在2007年年末至2009年年末，玉米的播種面積僅從2947.7萬公頃上升到3118.2萬公頃。這其中，糧食收儲制度逐步發(fā)揮了自己積極的作用，但弊端也日漸顯露。

科學技術(shù)水平的提高，使以玉米為代表的糧食產(chǎn)量驟然提高，沖擊了日漸完善的市場價格形成機制。農(nóng)民對于玉米等糧食的種植面積的擴大、玉米等糧食產(chǎn)量的過快增長，導(dǎo)致了市場滯銷的現(xiàn)狀，造成國家收購機構(gòu)壓力的增大，使國家財政收入水平有所下降，不利于我國經(jīng)濟水平的迅速增長和人民生活水平的提高。我國通過糧食收儲制度第一階段形成的以中央儲備糧為核心，地方儲備糧為支柱，社會儲備為基礎(chǔ)的多層次、全方位的糧食收儲制度基礎(chǔ)受到嚴重沖擊，不利于我國糧食收儲制度的可持續(xù)發(fā)展。

（二）監(jiān)管力度不夠大影響糧食收儲制度的實施

自糧食收儲制度建立以來，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟水平有了顯著的提升，但仍未達到事半功倍的理想效果，其中一個重要原因就是監(jiān)管部門監(jiān)督力度有待提升。

因為國家有專門的儲備糧公司，于是，農(nóng)民開始無限制的根據(jù)種植糧食的性價比來調(diào)整種植的面積、比例，力求在有限的土地上實現(xiàn)利益的最大化。可是，因市場為得到擴大，保鮮技術(shù)未得到完全改善，造成了陳化糧的產(chǎn)生。正因如此，許多農(nóng)產(chǎn)品收購企業(yè)利用國家的糧食收儲制度來減少陳化糧帶來的損失。監(jiān)管力度的不夠大使某些企業(yè)從中鉆空，牟取私利，給國家財政帶來了負擔，成為導(dǎo)致國家財政水平增長速度減緩的重要原因之一。

五、糧食收儲制度改革的政策建議

（一）國家調(diào)整對儲備糧的收購

以玉米為例，從2014年以來，大量玉米因為依托市場進行收購流入國家儲備糧食庫。在間接推高糧價的同時，加重了國家糧食儲備庫因過量庫存帶來的負擔，糧食收儲制度弊端日益凸顯。

在糧食收儲制度實行之初，國家本是通過參與市場的調(diào)節(jié)，使農(nóng)民的利益即使在出現(xiàn)不可預(yù)料的突發(fā)狀況時，如發(fā)生洪災(zāi)、旱災(zāi)，仍能得到有效的保障。但隨著國家對儲備糧收購量的加大，造成了被收購糧食群體對國家調(diào)控的過度依賴，使逐漸形成的市場價格機制受到了新的沖擊。通過調(diào)整國家對儲備糧的收購，可提高市場的自我調(diào)節(jié)能力，使擁有糧食的一方更多地進行自我的市場調(diào)節(jié)，既有利于種植技術(shù)和種植質(zhì)量的提升，又有利于營造一種良好的種植氛圍，減少因種植作物性價比低、價格昂貴不實用帶來嚴重滯留現(xiàn)象的產(chǎn)生，減少國家財政的負擔，有利于我國農(nóng)業(yè)的良性發(fā)展。

（二）加大對糧食收儲制度實施過程的監(jiān)管力度

一方面，國家對農(nóng)業(yè)高度重視，制定了大量政策；而另一方面，國家對糧食收儲制度實施過程的監(jiān)管力度不夠大，使一些地方儲備糧公司鉆了空子。

震驚國內(nèi)外的遼寧、吉林“以陳糧充新糧”的狼耗子新聞，引起了我國對實施過程中監(jiān)管問題的重視。2015年4月21日，遼寧、吉林多個糧庫與糧商之間“以陳頂新”，套取國家補貼。而極具諷刺意味的是，在此之前，遼寧和吉林的儲糧公司剛剛獲得2014年度“全國糧食質(zhì)量安全監(jiān)管工作優(yōu)秀單位”榮譽稱號。

這個事件認識到在糧食收儲制度實施過程中的監(jiān)管不力的現(xiàn)象，從而有必要將加大對糧食儲備制度實施過程中的監(jiān)管力度作為糧食收儲制度改革的重點之一，實現(xiàn)糧食收儲制度實施過程的公開化、透明化，有效避免因濫用職權(quán)等造成的腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展提供重要保障。

六、結(jié)語

糧食收儲制度的提出和實行是我國農(nóng)業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的提升，市場價格體系的日趨完善，無一不在彰顯著糧食收儲制度的優(yōu)勢所在。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)的發(fā)展對我們來說有著不可或缺的作用。糧食收儲制度的提出與實行，與我國大力發(fā)展農(nóng)業(yè)的目標相得益彰。

糧食收儲制度有利于我國農(nóng)業(yè)形成良好的價格形成機制和農(nóng)產(chǎn)品市場的擴大，要抓住農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的機會，解決好因市場過分依托國家長期收購，導(dǎo)致的國家財政水平下降，以及實施過程中的監(jiān)管不力等問題，使糧食收儲制度更好地發(fā)揮作用，為提高我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平作出貢獻。

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（作者單位：河南省實驗文博學校）