獨立學院法律地位探討

陳樹芬++彭俊

摘要：隨著我國高等教育的快速發展，獨立學院逐漸被社會各群體接受，但與此同時獨立學院的法律地位不明確的問題也阻礙了獨立學院的發展進程。法律地位的明確是獨立學院做出各項法律行為的起點，獨立學院是否具有獨立法人資格、其與母體學校的性質區分、其與政府社會各方的關系及較為敏感的產權問題都影響著獨立學院的法律地位的認定。

關鍵詞：獨立學院；母體高校；法人地位

一、獨立學院的法人資格的認定

《獨立學院設置與管理辦法》（以下簡稱辦法）對獨立學院定義為：獨立學院是指實施本科以上學歷教育的普通高等學校與國家機構以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校。獨立學院具有法人資格。

我國現最新公布的《民法總則》中規定，法人是指具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。法人四個必備要件：依法成立；有自己的名稱、住所和組織機構；有獨立的財產或者經費；能以其全部財產獨立承擔民事責任。首先，獨立學院的舉辦設立須依法向教育行政部門提出申請且提交相關申請材料，報國務院教育行政部門審批。其次，獨立學院的名稱前冠以除普通高等學校內設院系和學科之外的名稱。獨立學院以理事會或者董事會為決策機構。再之，獨立學院按照國家有關規定建立財務、會計制度和資產管理制度。最后，參與舉辦獨立學院的社會組織應當具有法人資格，參與舉辦的個人應當具有政治權利和完全民事行為能力。獨立學院以其自身的財產對外承擔有限責任。毫無疑問，獨立學院形式上符合法人的各項要件。

《民法總則》將法人分為營利法人、非營利法人和特別法人。非營利法人包括事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等。學校與教育機構的非營利性，獨立學院應與普通高校為同一類型的事業單位法人。“事業單位具有以下幾個基本特征：一是舉辦者為國家機關或者其他組織；二是利用國有資產創辦”[1]。前文已說明獨立學院的舉辦雙方為實施本科以上學歷教育的普通高等學校和社會組織或者個人，利用非國家財政經費舉辦。顯然不符合事業單位的性質，這就使獨立學院陷入窘迫的局面：既具有法律規定的法人資格，但具體法人地位不明確。進一步表現在辦學實踐中其在登記也各不相同，如“吉林省的獨立學院被登記為民辦非企業法人，而浙江省至少有若干學校登記為事業單位法人，天津市的獨立學院都登記為事業單位法人。”[2]

對于“獨立學院為企業法人”的主張，即“獨立學院等我出現是將經濟領域中的現代企業制度移植于教育領域的實踐探索和制度創新”。這樣的觀點的提出，將獨立學院的發展貼上“市場化”的標簽。另有觀點“在我國高等教育大眾化這一長期的教育發展戰略當中仍然是一種實驗的辦學模式”。[3]這一種“試驗”模式使得獨立學院處于被動局面。從法律角度講獨立學院具有獨立的法人地位，但實際上具體法人地位的認定并不規范與完備。

二、獨立學院的“民辦”性質及獨立學院與母體學校的關系

（一）獨立學院的“民辦性質”

《民辦教育促進法》中規定民辦學校是指國家機構以外的社會組織或者個人利用非國家財政經費，面向社會舉辦的學校及其他教育機構。民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校，但義務教育階段的學校不能為營利性民辦學校。非營利性的舉辦者不得收取辦學利益，辦學結余全部用于辦學；營利性的舉辦者可以取得辦學收益，結余按照有關法律法規的規定辦理。舉辦者對于獨立學院的投資在過戶后屬于獨立學院的財產，且“取得合理回報”并不是法律的強制性規定，所以結合獨立學院的概況，難以區分其是否為營利性或是非營利性。

《辦法》中的法律條文也表明了獨立學院具有的民辦性質特征。首先，審批機關應當按民辦教育促進法規定的期限，作出是否批準的決定；其次，各方出資人取得合理回報的標準和程序，按照民辦教育促進法實施條例執行；再之，獨立學院終止時，按民辦教育促進法的有關規定進行財務清算和財產清償；最后，獨立學院違反民辦教育促進法以及其他法律法規規定的，由省級教育行政部門或者有關部門給予處罰。

獨立學院還有來自民間資本的注入。民間資本的波動性，獨立學院的舉辦資金的多變性會導致獨立學院出現資不抵債，終止舉辦的狀況。就現有的制度狀況，獨立學院應是公辦的普通高校與民間教育資金相結合的產物，也就是公辦高校教育資源擴張實踐中的暫時性舉措。

（二）獨立學院與其母體普通高校的關系

第一，體現在人員聘用方面。比照獨立學院與其母體高校的對外聘任人員的流程可以發現，雙方在審查、面試考核和研究確定人選等聘任的基本環節方面無異。除上述流程外，獨立學院在聘用人員方面須經院理事會或董事會審議通過名單。獨立學院設立理事會或董事會，作為獨立學院的決策機構，從管理體制方面來說，這是獨立學院與母體高校的重大區別。

第二，體現在對學生的收費方面。民間資本的波動性，要使獨立學院正常的教育管理工作有效運營，必要有穩定的財力支持。獨立學院的教師資源有兩大方面，一是來自母體普通高校的教師力量，二是獨立學院有其自身的人員聘用制度。固然獨立學院的師資主要來源于市場，教職工與獨立學院訂立規范雙方權利義務的合同，雙方為平等的法律主體。然而“母體普通高校與教職工的關系依照目前法律規定屬于教育行政法律關系，教職工屬于政府批準的事業單位在編人員”[1]，受相關行政法律的調整。

第三，體現在學科專業設置方面。獨立學院的學科專業設置只要是以市場為主要導向。母體高校以培養人才為中心，并嚴格研究學科設立的可行性。上述體現了獨立學院相比于母體高校“采用市場化靈活的運行機制，學生繳納較高的學費，學校在招生、師資、人員聘任、學科專業設置、內部管理體制等方面享有較大的自主權，這是母體普通高校在目前體制機制下所不具有的。”[4]

三、獨立學院與政府和社會的關系

（一）獨立學院與政府的關系endprint

“行政法律關系依據行政主體的隸屬關系為標準，可分為內部行政法律關系和外部行政法律關系……外部行政法律關系是指行政機關與公民、法人或其他組織之間所發生的行政法所調整的關系。”[5]獨立學院與政府及教育行政機關為外部行政法律關系，因為獨立學院不是政府的部門，且獨立學院為獨立法人。政府教育行政部門主管本行政區域內的獨立學院工作，管理其辦學許可；對獨立學院進行表彰獎勵和對違法違規行為進行查處。在獨立學院的存續期間，行政機關以“引路者”的身份創造各種有利的條件，使得獨立學院提高辦學水平和教育質量，監督獨立學院的教學管理行為。

“享有本科辦學資格的獨立學院無法保證教育質量，公立學院可以拿到‘學費提成，企業可以借用公立大學的品牌獲得經濟利益，學生可以從中拿到‘含水分的文憑，對于社會來講，則在很高成本的情況下，產生了‘劣質產品”[6]有的學者提出獨立學院就是“制度性尋租”的結果。[7]獨立學院與政府的關系主要表現為教育行政法律關系，即包括兩大方面：一是政府對獨立學院的權利，即政府規范和管理獨立學院；另一方面是政府對獨立學院的義務，即政府對獨立學院的獎勵和支持。政府及行政教育機關是否通過給予獨立學院以制度性特權，以致變相地回避了市場競爭、使獨立學院處于壟斷性地位的觀點仍存在較大的爭議。

國家教育行政部門對獨立學院的政策扶持，尤其在對獨立學院的建設初期起了重要的作用。大多數獨立學院按照政府的指導緊抓辦學，提高教學水平。但僅有《關于規范加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》和《辦法》對獨立學院加以規制。將獨立學院劃入民辦范疇，未能認識獨立學院在高等教育中的特殊性質，導致獨立學院在面臨相關問題時缺乏相關的解決依據。

（二）獨立學院與社會的關系

獨立學院對外與其他民事主體以獨立的民事主體參與且受民法及相關法律調整。與普通的民事主體一樣，合同作為雙方進行民事交易往來的重要法律依據。

《辦法》指出獨立學院屬于公益性事業，是基于教育的公益性。獨立學院的學科設置與投資來源在市場，一個標準市場投資者其目的是獲取收益，取得合理回報體現其營利性。“可以取得合理回報和以營利為目的不是一回事，不管是什么體制下，要確保不能以謀取利益為最終目標”[8]其取得的合理回報是否包括將分配利益用于改善辦學條件的用途，這就仁者見仁。民眾將取得合理回報等同于一般意義上的分配，進一步否認獨立學院具有的公益性質是片面的。

社會對于獨立學院的民辦性質有固化的認識，認為其是母體高校的“對外收費窗口”。獨立學院是否取得合理回報由各個獨立學院的章程規定。母體高校將教育教學資源、管理資源和知識產權等對獨立學院的出資，根據民法的等價有償原則，母體高校有以相應出資取得合理回報的依據。

取得合理回報似乎是一個利益無門檻，但投資者在獨立學院建設初期的投入是巨大的。當獨立學院步入正軌，對教學設備的維護與更新費用增加，投資者取得的回報所剩無幾。“公益性和營利性，是教育在一定時代背景下相輔相成、相得益彰的兩種屬性。具備營利性才能生存、才能發展、才能更好地彰顯教育的公益性。公益是目的，營利是手段，法律沒有規定不得以營利為手段，而是說可以獲得合理回報”。[9]所以通過取得合理回報對各方投資者對獨立學院的投資積極性也有重大的意義。

四、獨立學院的產權問題

獨立學院的財產獨立，各方出資者對于獨立學院的法定財產的沒有處分、收益和支配權。獨立學院的建設資金來源于普通高校無形財產和社會力量辦學資金，產權問題也基于這兩類因素。產權問題處理的原則是按公辦性質處理或是按民辦原則處理，沒有統一的說法和標準。

法律法規規定出資須過戶到獨立學院名下，這是獨立學院實質性獨立的前提。因母體高校出資方式特殊性，需要對其出資評估作價并協商記載在有關文件中。但普通高校的無形資產因其不確定性，而無法評估和過戶。合作辦學協議與獨立學院的章程是獨立學院成立運行的最基本的文件。獨立學院章程應規定的事項中，未涉及產權問題，且對學校資產的性質、使用、收益的規則不明確。獨立學院的資本權屬大致是在合作辦學協議上載明的，但各地的做法又不盡相同。

“建立公益性法人產權結構最有利于學校的穩定，即學校的財產不屬于任何組織或個人所有，而屬于社會公有，由學校理事會負責管理”[10]這一論述將獨立學院的產權問題劃入公有范疇，這會對民間資本積極性產生影響。規范完善獨立學院的產權制度，首先是要制度先行。提高對獨立學院辦學協議與章程中對產權規定的審查，將產權問題協商、確定作為獨立學院辦學法定文件的硬性要求和制定產權制度的示范文件。再次是建立明確的產權制度，規范無形資產的評估過戶程序，教育管理部門應加強對無形資產評估認定的標準和保證額度有明確的規范可執行。最后是加強對資產的監督管理制度，完善財務內部監督與外部監督兩大系統的建設，以自行組織監督與審計機構對獨立學院財務活動進行定時監督與審計。

對于獨立學院的建設模式，是對新形勢下辦學模式的探討。如果讓獨立學院這一“移植物”在中國的土壤生長，前提還是在如何規范共建獨立學院法人制度體系。

參考文獻：

[1]秦惠民.公辦高校優質教育資源外延性擴張中“獨立學院”法律地位只探討[J].中國高校研究.2005（1）

[2]李慶.獨立學院法律地位問題芻議[J].法制與經濟.2013（12）

[3]費堅.當前我國獨立學院“獨立”的困境研究[J].高校探索.2008年第1期.

[4]申素平.獨立二級學院的法律地位及其與政府的關系[J].中國高校研究.2004年第11期.

[5]羅豪才.行政法學[M].北京中國政法大學出版社.1996.

[6]閻鳳橋.對我國民辦教育有關政策的經濟學分析[J].浙江樹人大學學報.2005（3）

[7]王建華.對我國獨立學院制度：問題與轉型[J].教育研究.2007（7）

[8]魏遜鵬、費堅.獨立學院的法律地位及屬性分析[J].中國高校研究.2009（4）

[9]潘懋元.對接資本市場――在民辦高等教育與資本市場高級論壇上的發言[J].教育發展研究.2004（3）

[10]秦惠民、王大泉.關于“獨立學院”屬性及其相關問題的思考[J].中國高校研究.2005（4）

本論文是廣西教育科學規劃課題“高等教育大眾化視野中廣西獨立學院政策與法律研究（2010C060）”的部分成果。endprint